TJCE - 0200008-75.2022.8.06.0164

ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA 2ª VARA DA COMARCA DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE     PROCESSO: 0200008-75.2022.8.06.0164 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) ASSUNTO: [Obrigação de Fazer / Não Fazer] AUTOR: SUPERINTENDENCIA DE OBRAS PUBLICAS - SOP REU: MARIA NAIRA GALDINO DA SILVA       Trata-se de ação ordinária de obrigação de fazer cumulada com pedido demolitório e tutela de urgência, ajuizada pela Superintendência de Obras Públicas - SOP em face de Maria Naira Galdino da Silva, ambas as partes devidamente qualificadas nos autos.

Na exordial, a parte autora sustenta, em síntese, que a ré iniciou uma construção irregular, invadindo em 13 (treze) metros a faixa de domínio da rodovia estadual CE-348, no Km 58, em São Gonçalo do Amarante/CE.

Alega que tal construção viola a Lei Estadual nº 16.847/2019 e o Decreto nº 33.039/2019, que regulamentam o uso e a ocupação de tais áreas.

Afirma que a ré foi devidamente notificada administrativamente para sanar a irregularidade, mas permaneceu inerte, gerando risco à segurança viária.

Ao final, pleiteia a concessão de tutela de urgência para o embargo imediato da obra e, no mérito, a condenação da ré à demolição da construção irregular, às suas expensas.

A decisão de Id. 42750779 deferiu parcialmente a liminar para determinar o embargo da obra, sob pena de multa diária.

Citada, a ré apresentou contestação (Id. 42748312), alegando ser pessoa de poucos recursos e que a obra se destina à sua moradia.

Argumenta ter agido de boa-fé, seguindo o costume da região, onde outras edificações também se encontram avançadas sobre a faixa de domínio.

Sustenta que a demolição seria medida desproporcional, sobretudo por não haver nos autos laudo técnico que ateste o risco concreto da construção, e requer a improcedência dos pedidos, bem como a concessão do benefício da justiça gratuita.

A parte autora apresentou réplica (Id. 42748324), manifestando-se contra os argumentos da defesa e afirmando o caráter vinculado do poder de polícia administrativa para coibir a ocupação ilegal de bem público.

Intimadas para especificarem as provas que pretendiam produzir (Id. 42748301), as partes requereram o julgamento antecipado do mérito (Ids. 99310212 e 85023637).

Em alegações finais (Id. 99310212), a autora reiterou os termos da inicial, pugnando pela procedência total da ação.

A ré, por sua vez, em suas alegações finais (Id. 101985149), informou que já procedeu voluntariamente ao recuo de 13 metros da faixa de domínio, com a consequente demolição da parte irregular da obra, o que levaria à perda superveniente do objeto da ação.

Juntou fotografias da nova situação do imóvel.

Por fim, no despacho de Id. 132984444, foi determinado que a parte autora se manifestasse sobre a informação de cumprimento da obrigação, tendo o prazo decorrido sem manifestação. É o relatório.

Passo a fundamentar e a decidir.

Defiro à parte ré os benefícios da justiça gratuita.

Diante da natureza da demanda e do comportamento processual das partes, que, mesmo intimadas, não requereram oportunamente a produção específica de provas e o entendimento consolidado dos Tribunais  de que "preclui o direito à prova se a parte, intimada para especificar as que pretendia produzir, não se manifesta oportunamente, e a preclusão ocorre mesmo que haja pedido de produção de provas na inicial ou na contestação, mas a parte silencia na fase de especificação" (STJ, AgInt no AREsp n. 2.400.403/SP, relator Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 22/5/2024), constata-se que se impõe o julgamento do feito no estado em que se encontra nos termos do art. 355, I, do CPC, haja vista os princípios da razoável duração do processo e da eficiência (arts. 4º e 8º do CPC).

Presentes os pressupostos processuais e as condições da ação e não havendo questões preliminares a serem apreciadas, passa-se ao exame do mérito.

A Superintendência de Obras Públicas - SOP, na qualidade de autarquia estadual responsável pela administração, conservação e fiscalização das rodovias estaduais cearenses, possui competência legal expressa para o exercício do poder de polícia administrativa sobre as faixas de domínio rodoviário, conforme estabelece o art. 6º da Lei Estadual nº 16.847/2019: Art. 6º A Administração, a conservação e a fiscalização das faixas de domínio das rodovias estaduais é de competência do DER, exercendo o poder de Polícia administrativa, cabendo-lhe, ainda, independentemente de autorização judicial: I - Aplicar multas, mediante instauração de regular procedimento administrativo; II - Embargar, interditar ou demolir obras, serviços e atividades executados em desacordo com esta Lei [...] Tal competência decorre do dever estatal de preservar a segurança viária e proteger o patrimônio público rodoviário, conforme preceitua o art. 1º da referida lei, que estabelece como finalidade "assegurar a segurança de trânsito rodoviário, o meio ambiente e o patrimônio rodoviário estadual".

Ressalte-se ainda que a Superintendência de Obras Públicas (SOP) foi criada em 22 de maio de 2019, por meio da Lei nº 16.880, como resultado da fusão entre o Departamento Estadual de Rodovias (DER) e o Departamento de Arquitetura e Engenharia (DAE), sendo uma autarquia do Governo do Estado vinculada à Secretaria das Cidades.

A Lei Estadual nº 16.847/2019, em seu art. 3º, estabelece critérios específicos para definição das faixas de domínio rodoviário, compreendendo toda a área sobre a qual se assenta uma rodovia, incluindo pista de rolamento, canteiros centrais, obras de arte, acostamentos, sinalizações e faixas laterais de segurança.

Para pistas simples, determina largura de 40 metros (20 metros para cada lado do eixo), enquanto para pistas duplas ou múltiplas estabelece 60 metros (30 metros para cada lado do eixo).

Trata-se de área não passível de edificação, destinada exclusivamente à segurança e à funcionalidade do sistema rodoviário.

A atuação da SOP no presente caso não se reveste de discricionariedade, mas sim de caráter vinculado, uma vez que, diante da constatação da invasão de faixa de domínio sem autorização, a aplicação das penalidades previstas no art. 13 da Lei Estadual nº 16.847/2019 torna-se obrigatória.   O princípio da legalidade administrativa, consagrado no art. 37 da Constituição Federal, impõe à Administração Pública o dever de agir estritamente nos termos da lei.

Assim, constatada a invasão irregular, a SOP tem o poder-dever de determinar o embargo e, se necessário, a demolição da obra ilegal, independentemente de considerações sobre a condição socioeconômica do infrator ou alegações de boa-fé, na forma da legislação aplicável.  O direito à moradia, embora constitucionalmente protegido, não pode ser exercido mediante a ocupação ilegal de bem público destinado à segurança viária. Com efeito, a faixa de domínio rodoviário constitui área estratégica de interesse público, cuja ocupação irregular pode comprometer gravemente a segurança dos usuários da via, gerando riscos de acidentes e impedindo a adequada manutenção e eventual ampliação da rodovia.

Tais riscos não podem ser relativizados em função de alegações de necessidade habitacional, devendo o Poder Público oferecer alternativas habitacionais em áreas regularizadas.

Nesse sentido, o referido diploma normativo, em seu art. 12, tipifica seis modalidades de infrações: uso especial da faixa de domínio sem autorização ou permissão do DER, descumprimento de recomendações técnicas do órgão, prática de queimadas nas faixas de domínio ou terrenos adjacentes, lançamento de resíduos sólidos ou líquidos, derrubada de árvores sem prévia autorização e exploração de recursos minerais na faixa de domínio.

O regime sancionador da mencionada lei, no art. 13, prevê sete tipos de penalidades graduadas: advertência para infrações menores, multas de 100 Ufirces por quilômetro de ocupação longitudinal ou travessia não autorizada, por metro quadrado de edificação irregular ou por dispositivo visual implantado sem autorização, multa de 200 Ufirces para obras de acesso não autorizadas, embargo ou interdição de obras e atividades, remoção de bens irregularmente posicionados, demolição de obras irregulares e suspensão ou cancelamento de autorizações.

As multas são aplicadas em dobro nos casos de reincidência, oposição à fiscalização ou desacato à autoridade, sendo cumuláveis entre si.

A demolição ocorre quando não há saneamento das irregularidades no prazo de 90 dias após notificação, e o cancelamento de autorizações decorre do não pagamento da tarifa anual devida.

A legislação estadual não prevê mecanismos de regularização para ocupações já consolidadas em faixa de domínio.

O art. 17 da Lei nº 16.847/2019 estabeleceu prazo de 90 dias da publicação da lei (março de 2019) para regularização de obras preexistentes, prazo que já expirou antes mesmo da propositura da presente ação.

Desse modo, nos moldes da aludida legislação, o uso especial da faixa de domínio sem prévia autorização ou permissão do órgão competente, isto é, sua ocupação irregular é infração que pode ensejar embargo ou interdição da obra e sua demolição.  Ressalte-se ainda que o particular não pode opor posse de bem público à Administração, tendo apenas mera detenção, incapaz inclusive de ensejar sua prescrição aquisitiva conforme jurisprudência consolidada dos Tribunais:    Súmula 619 do STJ: "A ocupação de bem público constitui mera detenção, não induzindo posse, sendo insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias." Súmula 340 do STF: "Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião."   Sobre a matéria, veja-se, ainda, o seguinte julgado do TJCE:    DIREITO ADMINISTRATIVO.

PROCESSUAL CIVIL.

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DEMOLITÓRIA.

CONSTRUÇÃO DE CERCA ÀS MARGENS DE RODOVIA ESTADUAL SEM RESPEITAR RECUO OBRIGATÓRIO DETERMINADO NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL .

LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA.

SEGURANÇA DO TRÂNSITO.

CONSTRUÇÃO QUE NÃO PODE SER ADMITIDA PELA SUA EXISTÊNCIA ANTERIOR À INAUGURAÇÃO DA RODOVIA.

INTERESSE PÚBLICO QUE DEVE PREVALECER .

PRECEDENTES DESTE TJCE.

INDENIZAÇÃO.

DESCABIMENTO.

APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA .

SENTENÇA REFORMADA, PARA DETERMINAR A DEMOLIÇÃO DA CERCA QUE SE SITUE DENTRO DA FAIXA DE DOMÍNIO DA RODOVIA EM REFERÊNCIA.

HONORÁRIOS INVERTIDOS E FIXADOS POR APRECIAÇÃO EQUITATIVA NO VALOR DE R$ 1.500,00 (HUM MIL E QUINHENTOS REAIS), SUSPENSA A EXIGIBILIDADE, POR SE TRATAR DE PARTE BENEFICIÁRIA DA GRATUIDADE PROCESSUAL. 1 .

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo DEPARTAMENTO DE EDIFICAÇÕES, RODOVIAS E TRANSPORTES - DERT, adversando sentença proferida pela MM Juíza de Direito da 1ª Vara da Comarca de Barbalha que, nos autos de Ação Demolitória c/c Pedido Liminar movida pelo recorrente em desfavor de MARIA DO SOCORRO DA SILVA SOARES, ROSA GALDINA DA SILVA SOARES E MARIA BIBIANA DA SILVA SOARES, julgou improcedente o pedido contido na exordial, por entender que a inauguração da rodovia CE-293 deu-se em momento posterior à aquisição da propriedade pelas demandadas, não podendo a apelante exigir obediência aos limites de uma faixa de domínio, que embora definidos, não havia, à época da aquisição, a estrada que servisse de parâmetro para tal mensuração. 2.

Cinge-se a questão acerca da possibilidade de demolição de uma cerca que margeia rodovia estadual CE/293, km 56, sítio Cabeceiras, lado direito, do trecho Barbalha/Arajara, Estado do Ceará, porquanto estaria encravada em faixa de domínio, próximo à via rodoviária estadual, não obedecendo os limites mínimos legais de distância, situando-se, portanto, em área não-edificável. 3 .

Com efeito, restou demonstrado nos autos que a cerca se localiza em faixa de domínio de rodovia estadual, em área non edificandi, razão por que deve ser demolida, mormente em razão de o interesse particular não se sobrepor ao interesse público, emergindo esse da necessidade de garantia da segurança do próprio apelado, de sua família e dos que trafegam pela estrada estadual, sendo irrelevante saber se existiam ou não cercas demarcatórias no local, quando da construção da rodovia, pois o que realmente importa no caso é a readequação da construção às medidas de segurança imposta pela lei. 4.

Nessa toada, destaco que a faixa de domínio são aquelas destinadas legalmente ao uso rodoviário, ao passo que a área "non aedificandi" referem-se às faixas com largura de 15 (quinze) metros, contados a partir da linha que define a faixa de domínio da rodovia, nos termos da Lei nº 6.766/76 .

Ambas constituem limitações administrativas com o fim de satisfazer interesses da coletividade, como a segurança e a salubridade pública. 5.

Ademais, as limitações administrativas não rendem ensejo à indenização a ser paga pelo Poder Público, sequer em favor dos eventuais proprietários, muito menos a eventuais possuidores ou detentores do imóvel, tendo em vista que a ocupação de área pública, quando irregular, não é reconhecida como posse, tratando-se de mera detenção. não há direito à eventual indenização pela edificação sobre a área non aedificandi, quando a ocupação se dá após a edição da Lei nº 6 .766/79. 6.

Portanto, deve ser reformada a sentença impugnada no que tange à determinação da demolição da cerca que se situe dentro da faixa de domínio da rodovia CE 293, KM56. 7.

Apelação conhecida e provida.

Sentença reformada.

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de apelação cível de nº. 0000406-45 .2003.8.06.0043 em que são partes as acima relacionadas, Acordam os Desembargadores que compõem a 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer do apelo, para dar-lhe provimento, reformando a sentença vergastada, nos termos do voto da eminente Relatora, parte integrante deste .

Fortaleza/CE, 18 de março de 2019. (TJ-CE - APL: 00004064520038060043 CE 0000406-45.2003.8 .06.0043, Relator.: LISETE DE SOUSA GADELHA, Data de Julgamento: 18/03/2019, 1ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 18/03/2019).

No caso em análise, a controvérsia reside na legalidade da construção iniciada pela ré em área adjacente a uma rodovia estadual.

A matéria é disciplinada pela Lei Estadual nº 16.847/2019, que estabelece as normas de uso e ocupação das faixas de domínio, definidas em seu art. 3º, I, como a área de 20 (vinte) metros para cada lado do eixo da rodovia, no caso de pista simples.

Na espécie, restou incontroverso que a requerida iniciou construção de alicerce (baldrame) invadindo aproximadamente 13 metros da faixa de domínio da Rodovia Estadual CE-348, no Km 58, conforme demonstram as fotografias, a notificação administrativa e o memorial descritivo juntadas aos autos (ID 42750782, 42748307/42748310 e 42748314 - Pág. 7), além de ser fato admitido pelo próprio réu em contestação, sendo, pois, incontroverso (art. 374, III, do CPC).  Tal invasão configura ocupação ilegal de bem público, caracterizando infração expressa ao disposto no art. 12, inciso I, da Lei Estadual nº 16.847/2019, que considera infração "o uso especial da faixa de domínio sem prévia autorização ou permissão do DER".

A SOP, no exercício regular de suas atribuições, procedeu à notificação administrativa da requerida em 16 de junho de 2021 (ID 42750782), concedendo-lhe prazo para regularização da situação ou remoção da construção irregular.

Contudo, a requerida permaneceu inerte, ignorando a determinação administrativa.  O argumento do réu de que existem outras construções irregulares na região, de que se trata de "costume" e de que a edificação foi de boa-fé não afasta a pretensão autoral, pois, como exposto, a ocupação irregular de bem público configura mera detenção inoponível à Administração, de modo que eventual existência de outras ocupações irregulares não convalida a ilegalidade praticada pela requerida, constituindo, quando muito, justificativa para que a SOP promova outras ações similares contra os demais ocupantes irregulares.  A exigência de laudo técnico específico para comprovar o risco da construção não encontra amparo legal, pois a própria lei estadual considera que qualquer ocupação não autorizada de faixa de domínio constitui infração passível de embargo e demolição, independentemente da comprovação de risco específico e imediato.

A finalidade legal da proteção às faixas de domínio reside justamente na prevenção de riscos futuros e na preservação da funcionalidade do sistema rodoviário.

Exigir a comprovação de risco específico significaria esvaziar completamente a eficácia da norma protetiva, permitindo ocupações irregulares sob o argumento de que não representam risco imediato.

Desse modo, à luz das circunstâncias do caso, constata-se que a demolição requerida pelo promovente é medida adequada e proporcional pois (a) não há alternativa menos gravosa; (b) a invasão é substancial (13m); (c) há risco à segurança viária; (d) inexiste direito adquirido sobre bem público; (e) a requerida foi previamente notificada e permaneceu inerte; (f) o prazo legal para regularização já expirou; (g) a ocupação ocorreu sem qualquer autorização administrativa; (h) a faixa de domínio constitui área non aedificandi por expressa determinação legal; (i) a segurança viária não pode ser comprometida por interesses particulares; (j) a lei estadual não prevê mecanismos de regularização posterior para ocupações consolidadas; (k) o interesse público na preservação da segurança rodoviária é superior ao interesse particular na manutenção da construção irregular; (l) a medida visa prevenir acidentes e preservar a funcionalidade do sistema rodoviário; (m) inexiste direito à moradia em área destinada à segurança pública; (n) a demolição constitui consequência natural e previsível da ocupação irregular de bem público com expressa previsão legal; e (o) a manutenção da construção perpetuaria a violação ao ordenamento jurídico e criaria precedente danoso para a preservação do patrimônio público rodoviário estadual.

Por fim, a alegação do réu de que já recuou a obra irregular poderá ser objeto de discussão por ocasião da execução da decisão demolitória caso este logre demonstrar que a determinação demolitória já foi cumprida de modo adequado.  Isso posto, JULGO PROCEDENTE a pretensão autoral, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar a requerida à obrigação de fazer consistente em demolir integralmente e às suas próprias custas a construção (alicerce/baldrame) localizada na faixa de domínio da Rodovia Estadual CE-348, no Km 58, no Distrito de Matões, Município de São Gonçalo do Amarante/CE, removendo todo o material e entulho do local, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do trânsito em julgado desta decisão.

Condeno a ré, em razão da sucumbência, ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, na forma do art. 85, § 2º, do CPC.

A exigibilidade de tais verbas fica suspensa, contudo, em razão da gratuidade de justiça ora deferida, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC.

Publique-se.

Registre-se.

Intimem-se.

Após o trânsito em julgado, não havendo outros requerimentos, arquivem-se os autos com as devidas baixas.

Expedientes necessários.

São Gonçalo do Amarante-CE, data da assinatura digital.        VICTOR DE RESENDE MOTA JUIZ DE DIREITO