TJDFT - 0740042-78.2023.8.07.0000

Processo : 0740042-78.2023.8.07.0000 DECISÃO Trata-se de mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação dos Servidores Fiscais de Transportes do Distrito Federal contra atos praticados pelo Secretário de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal, Secretário de Estado de Proteção da Ordem Urbanística do Distrito Federa e pelo Secretário de Estado de Segurança Pública do Distrito Federal, que estariam desrespeitando as competências privativas dos Auditores-Fiscais de Atividades Urbanas, na Área de Especialização Transporte, asseguradas no art. 6º da Lei Distrital n. 2.706/2001.

A impetrante expõe que, com a edição da Lei Distrital 2.706/2001, a Carreira de Fiscalização e Inspeção do Distrito Federal, criada pela Lei Distrital 039/1989, passou a denominar-se Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal, “integrada pelos cargos de Inspetor de Atividades Urbanas e de Fiscal de Atividades Urbanas, divididos em 05 (cinco) Áreas de Especialização: Vigilância Sanitária; Obras, Edificações e Urbanismo; Atividades Econômicas, Transporte e Controle Ambiental”.

Menciona que, por expressa previsão do art. 1º, § 1º, da Lei Distrital 2.706/2001, “cada Área de Especialização engloba atividades afetas a conhecimentos específicos, definidas por sua natureza, e não pelo local de seu desempenho”.

Acrescenta que, no art. 2º da referida lei distrital, foram arroladas as competências básicas de todos os integrantes da Carreira de Fiscalização de Atividades Urbanas do Distrito Federal, não importando a área de especialização, quais sejam, “exercer o poder de polícia administrativa em todo o Distrito Federal; supervisionar, planejar ou coordenar as ações de fiscalização; levantar e fornecer dados estatísticos, entre outras”.

Por sua vez, nos arts. 3º a 8º, estão as atribuições específicas de cada Área de Especialização da carreira.

Cita as competências privativas do Fiscal de Atividades Urbanas, hoje denominado Auditor-Fiscal de Atividades Urbanas, na Área de Especialização Transporte, competindo-lhe, em síntese, toda fiscalização afeta a transportes, privados e públicos, em terminais de embarque ou nas ruas.

Pontua,

por outro lado, que é competência privativa do Auditor-Fiscal de Atividades Urbanas, na Área de Especialização Atividades Econômicas, “a fiscalização do desenvolvimento de atividades econômicas em áreas públicas e privadas, nas quais se incluem o comércio ambulante”.

Narra que, em 20/07/2018, foi editada a Lei Distrital 6.190, dispondo sobre a atividade de comércio ou prestação de serviços ambulantes em vias, ônibus, metrôs, estacionamentos e logradouros públicos do DF.

Anota que os critérios para o devido cumprimento dessa lei veio com o Decreto Distrital 39.769/2019, que, em seu art. 2º, atribui aos servidores da Carreira de Auditoria de Atividades Urbanas, Área de Especialização Atividades Econômicas, a fiscalização do cumprimento da aludida lei, ressalvadas as competências das Áreas de Especialização Vigilância Sanitária e Transporte.

Alega, no entanto, que essa atribuição sempre foi de Auditores-Fiscais de Atividades Econômicas vinculados à Secretaria de Estado de Ordem Pública e Social, como não poderia ser diferente por força da Lei Distrital 2.706/2001.

Por isso, a redação do inciso II do artigo 2º do Decreto Distrital 39.769/2019 foi objeto de reclamação (Re-047867/2019), quando emitida a Nota Técnica SEI-GDF n. 19/2019 reconhecendo que “ocorreu uma atecnia na elaboração do dispositivo”, consignando que a ressalva do inciso II do dispositivo “não tem o condão de transferir a competência de fiscalização à outra Área de Especialização somente pela mudança de ambiente ou local do exercício da atividade”.

Registra que a SEMOB, então, elaborou o Parecer SEI-GDF n. 403/2019, parcialmente aprovado, “oportunidade em que foi consignada a viabilidade de alteração do inciso II do art. 2º do Decreto n. 39.769/2019, com a finalidade de adequá-lo à Lei n. 2.706/2001”.

Conta que a Subsecretaria de Fiscalização de Atividades Econômicas (SUFAE) da DF LEGAL emitiu parecer em 13/04/2022, de forma contrária ao entendimento da SEMOB, concluindo que o art. 2º, inc.

II, do Decreto Distrital 39.769/2019, conferiria competência de fiscalização das atividades econômicas de comércio ambulante, nos terminais de embarque e desembarque aos Auditores-Fiscais de Transportes.

Diz que a questão foi submetida à Assessoria Jurídico-Legislativa da DF LEGAL, que emitiu o Parecer Jurídico n. 679/2020, “por meio do qual a PGDF opinou pela desnecessidade de alteração do inciso II do art. 2º do Decreto n. 39.769/2019”.

Salienta que a PGDF, na condição de órgão central de orientação jurídica de todo o Distrito Federal, exarou o entendimento “de que os Auditores-Fiscais de Atividades Econômicas são os responsáveis pela fiscalização da atividade de comércio ou prestação de serviços ambulantes em vias, ônibus, metrô, estacionamentos e logradouros públicos do Distrito Federal”, sendo equivocada a interpretação do art. 2º, inc.

II, do Decreto Distrital 39.769/2019 dada pela SUFAE da DF LEGAL.

Questiona, no entanto, que cerca de 10 (dez) anos depois de encerrado o caso, em janeiro de 2022, a Secretaria de Estado de Segurança Pública do DF veiculou o Protocolo de Ações Integradas de Segurança (PAI) n. 94/2021, para o estabelecimento de ações de fiscalizações econômicas e outras desordens observadas nas imediações da Estação Rodoviária de Brasília (ERB).

Explica que foram atribuídas à SEMOB as atividades de fiscalização e controle de atividades econômicas de comércio ambulante nos terminais de embarque e desembarque de passageiros de ônibus, táxis e metrô, especialmente na Plataforma Inferior da ERB, conforme Portaria Conjunta n. 2, de 12/01/2022, editada pelos impetrados com o objetivo de disciplinar a atuação integrada das Secretarias de Estado DF LEGAL, SEMOB e SSP nessa ação conjunta.

Sustenta que a atribuição aos Auditores-Fiscais de Transportes da competência de fiscalizar atividades econômicas de comércio ambulante irregular em ocupação de área da ERB caracteriza clara divergência com o entendimento firmado no Parecer Jurídico n. 679/2020 – PGDF/PGCONS.

Informa que, devido ao impasse, decidiu-se levar a questão à apreciação da PGDF, a fim de dar segurança jurídica aos seus auditores e resolver o conflito.

Esclarece que foi aprovado, com acréscimo, o Parecer n. 241/2022-PGCONS/PGDF, de 09/05/2022, que, embora tenha mantido o entendimento do Parecer Jurídico n. 679/2020 – PGDF/PGCONS, “foi consignado que os Auditores-Fiscais de Transportes podem fiscalizar as atividades econômicas de comércio ambulante que impeçam a mobilidade, a acessibilidade e a livre circulação dos usuários do sistema de transporte público nos terminais rodoviários/metroviários em razão de zonas cinzentas e sobreposição de competências”.

Alude aos diversos atos normativos internos emitidos para disciplinar a atuação integrada das Secretarias de Estado DF LEGAL, SEMOB e SSP quanto à fiscalização de comércio ambulante nos terminais rodoviários e metroviários do Distrito Federal, dentre os quais, esmiuçando os procedimentos a serem adotados pelos Auditores-Fiscais de Transportes, o que gerou questionamentos da impetrante ainda não respondidos.

Descreve, nesse contexto, que a Portaria Conjunta n. 02/2022 foi revogada pela Portaria Conjunta n. 02/2023, a qual “configura nítida violação ao princípio da legalidade, em razão da exorbitância do poder normativo por ela incursionado: aos Auditores-Fiscais de Transportes foi atribuída função que não encontra previsão na Lei Distrital n. 2.706/2001”.

Afirma que toda a sequência de eventos narrada nos autos demonstra que, “na ausência de autorização legal, as autoridades Coatoras vêm buscando, há tempos, subterfúgios para compelir os Auditores-Fiscais de Transportes a exercerem atividades que, por imposição expressa da Lei Distrital n. 2.706/2001, são de competência dos Auditores-Fiscais de Atividades Econômicas”, violando os princípios da legalidade e da eficiência, bem assim tornando inválidos os atos administrativos produzidos por agentes incompetentes.

Aponta que há fundamento relevante para a concessão do pedido liminar, ressaltando a presença do perigo da demora pelo comprometimento da fiscalização de transportes, invalidade dos atos praticados pelos Auditores-Fiscais de Transportes, com usurpação de competência, e por estarem sujeitos a agressões e ameaças por não contarem com auxílio de força policial no desempenho de suas competências privativas.

Pugna por medida liminar para suspender os efeitos do ato coator e, ao final, a concessão da segurança para confirmar a liminar e declarar a nulidade da Portaria Conjunta n. 02/2023, garantido “aos associados da Impetrante o exercício das competências gerais do art. 2º e das competências privativas do art. 6º da Lei Distrital n. 2.706/2001”.

Decido.

Há óbice ao mandado de segurança, pelas razões a seguir delineadas, senão vejamos.

Conforme relatado, o presente mandado de segurança foi impetrado contra a Portaria Conjunta n. 02/2023, de 26/06/2023, editada pelo Secretário de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal, pelo Secretário de Estado da Secretaria de Proteção da Ordem Urbanística do Distrito Federal - DF LEGAL e pelo Secretário de Estado de Segurança Pública.

Para isso, a impetrante alega que a Portaria Conjunta n. 02/2023 é ilegal, porque impõe aos Auditores Fiscais de Atividades Urbanas, da Especialidade Transporte, atribuições que extrapolam as suas competências, gerais e privativas, estabelecidas na Lei Distrital n. 2.706/2001.

Pediu, no mérito, a concessão da segurança para confirmar a liminar e declarar a nulidade da Portaria Conjunta n. 02/2023, garantido “aos associados da Impetrante o exercício das competências gerais do art. 2º e das competências privativas do art. 6º da Lei Distrital n. 2.706/2001”.

Daí a inadequação desta impetração, na medida em que se volta contra norma genérica e abstrata, o que encontra vedação expressa na Súmula 266 do STF: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.” Com efeito, dirigida indistintamente a toda a categoria, a Portaria apenas disciplina a atuação integrada das Secretarias de Estado DF LEGAL, SEMOB e SSP, quanto à fiscalização de comércio ambulante nos terminais rodoviários e metroviários do DF.

Todavia, a jurisprudência é pacífica quanto à impossibilidade de utilização do mandado de segurança para questionar leis em tese, tal como ocorre no caso dos autos, em que a impetrante aponta suposta ilegalidade da Portaria Conjunta n. 02/2023 das Secretarias DF LEGAL, SEMOB e SSP.

Nesse sentido, ilustram os seguintes precedentes, alguns formados, inclusive, no julgamento de casos bastante semelhantes ao que ora se apresenta: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

PORTARIA 428/2020/MS.

ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO.

LEI EM TESE.

SÚMULA 266/STF.

AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1.

Trata-se de Agravo Interno contra decisão que denegou a segurança nos termos do art. 6º, § 5º, da Lei 12.016/2009. 2.

O Mandado de Segurança foi impetrado pela Associação Nacional da Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais, representante da carreira dos analistas técnicos em políticas sociais, contra suposto ato coator do Ministro de Estado do Ministério da Saúde consubstanciado na Portaria 428/2020/MS, de 18/3/2020, que estabeleceu medidas de proteção para enfrentamento do Covid-19 no âmbito das unidades do Ministério da Saúde no Distrito Federal e nos Estados.

A segurança foi pleiteada para "que seja declarada a nulidade da Portaria 428/2020-MS, ante a sua inconstitucionalidade e ilegalidade". 3.

A jurisprudência é pacífica quanto à impossibilidade de utilização do Mandado de Segurança para questionar leis em tese, como ocorre no caso dos autos, em que se questiona suposta inconstitucionalidade e ilegalidade da Portaria 428/2020 do Ministério da Saúde. 4.

O ato questionado é norma genérica e abstrata, dirigida indistinta e genericamente, a toda a categoria dos analistas técnicos em políticas sociais - ATPSs.

Não é apto, por si, para impedir a adoção ou não do trabalho remoto para a categoria dos analistas técnicos em políticas sociais, servidores que atuam em áreas que dão suporte aos agentes de saúde, tampouco tem o condão de impedir ou não o emprego de tal medida de prevenção. 5.

Aplica-se ao caso o disposto na Súmula 266 do STF: "Não cabe Mandado de Segurança contra lei em tese." 6.

Agravo Interno não provido. (AgInt no MS n. 25.968/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 10/2/2021, DJe de 30/3/2021.

Sublinhado) ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL.

MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA A PORTARIA 1.851, DE 9/8/2006, EDITADA PELO MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE.

ATO NORMATIVO GENÉRICO.

INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.

SÚMULA 266/STF.

ORDEM DENEGADA. 1.

Trata-se de mandado de segurança questionando ato do Ministro de Estado da Saúde consubstanciado na Portaria MS 1.851/2006, que "Aprova procedimentos e critérios para envio de listagem de trabalhadores expostos e ex-expostos ao asbesto/amianto nas atividades de extração, industrialização, utilização, manipulação, comercialização, transporte e destinação final de resíduos, bem como aos produtos e equipamentos que o contenham". 2.

Requerem os impetrantes, essencialmente, que se limite a autoridade indicada como coatora a solicitar tão somente listagem dos empregados, com indicação de setor, função, cargo, data de nascimento, de admissão avaliação médica periódica, acompanhada do diagnóstico resultante, bem assim que se abstenha de exigir o cumprimento da portaria por parte de todas as empresas que distribuam, comercializem ou transportem produtos industrializados que contenham amianto em sua composição. 3.

Com razão a União quando defende a inadequação da via eleita pelo argumento de que a portaria "não se caracteriza por ser um ato administrativo de execução, mas típico ato normativo de regulamentação, inexistindo qualquer especificidade ou mesmo menção aos nomes individuais das empresas impetrantes, uma vez que a mesma é claramente norma genérica e abstrata inespecífica, na exata acepção usual e de prazo na doutrina e na jurisprudência". 4.

Nesses termos, prevalece a orientação da Súmula 266/STF ("Não cabe mandado de segurança contra lei em tese").

Na mesma linha de consideração, casos análogos julgados pela Primeira Seção: AgInt no MS 24.234/DF, Rel.

Ministro Herman Benjamin, DJe de 29/5/2019; AgInt no MS 24.975/DF, Rel.

Ministra Assusete Magalhães, DJe de 10/9/2019. 5.

Segurança denegada. (MS n. 12.459/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 23/3/2022, DJe de 7/4/2022.

Sublinhado) ADMINISTRATIVO.

AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA.

PORTARIA DISPF N. 5, DE 16 DE MARÇO DE 2020.

ATENDIMENTOS DE ADVOGADOS NAS PENITENCIÁRIAS DO SISTEMA PENITENCIÁRIO FEDERAL.

PREVENÇÃO E CONTROLE DOS RISCOS DA PANDEMIA DE COVID-19.

APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 266 DO STF.

EXTINÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA. 1.

A portaria questionada trata de, de modo genérico e abstrato, diretrizes e parâmetros sobre os atendimentos de advogados nas penitenciárias federais do Sistema Penitenciário Federal do Departamento Penitenciário Nacional como forma de prevenção, controle e contenção de riscos da pandemia de covid-19. 2.

Não há nenhum direcionamento antecipado, de forma direta, imediata e pessoal, a qualquer destinatário concretamente individualizado. 3.

A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa nenhum direito individual, não sendo passível de impugnação por mandado de segurança, nos termos da forma da Súmula n. 266 do STF.

Agravo interno improvido. (AgInt no MS n. 25.880/DF, relator Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, julgado em 14/2/2023, DJe de 16/2/2023.

Sublinhado) PROCESSUAL CIVIL.

ADMINISTRATIVO.

PRETENSÃO DIRIGIDA CONTRA NORMA ABSTRATA.

AUSÊNCIA DE ATO DE EFEITOS CONCRETOS.

IMPUTAÇÃO À AUTORIDADE COATORA NÃO ATENTA CONTRA DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA PARTE IMPETRANTE.

LEI EM TESE.

INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 266 DA SÚMULA DO STF.

I - Na origem, trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por custodiado da Penitenciária Federal em Mossoró/RN, contra ato do Ministro de Estado da Justiça, consubstanciado na edição da Portaria n. 157, de 12/2/2019, publicada no Diário Oficial da União de 13/2/2019, que disciplina o procedimento de visita social aos presos nos estabelecimentos penais federais de segurança máxima.

No Egrégio Superior Tribunal de Justiça, foi proferida decisão pela qual se indeferiu liminarmente o pedido.

II - A pretensão do impetrante é dirigida contra portaria do Ministério da Justiça e Segurança Pública, ato que se caracteriza como norma abstrata, aplicável, por sua natureza, indiscriminadamente a todos os detentos do sistema penitenciário federal.

III - Não há, portanto, ato de efeitos concretos imputado à autoridade apontada como coatora, que atente contra direito líquido e certo da parte impetrante.

IV - Verifica-se a inadequação da via eleita e, por tal motivo, há se extinguir liminarmente o presente mandamus.

V - A pretensão da parte impetrante esbarra no óbice previsto na Súmula n. 266/STF, segundo a qual "não cabe mandado de segurança contra lei em tese".

A propósito, vejam-se os seguintes precedentes da Primeira Seção desta Corte Superior, em julgamento de mandados de segurança que também discutiam a legalidade de portaria do Ministério da Justiça que estabelecia critérios para visitas íntimas no âmbito do Sistema Penitenciário Federal: STJ, AgInt no MS n. 23.777/DF, Rel.

Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, DJe de 19/4/2018; STJ, AgInt no MS n. 23.752/DF, Rel.

Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe de 1º/3/2018.

No mesmo sentido são as seguintes decisões, recentemente proferidas em casos idênticos ao dos autos: STJ, MS n. 24.975/DF, Rel.

Ministra Assusete Magalhães, DJe de 28/2/2019; MS n. 24.993/DF, Rel.

Mininstro Gurgel de Faria, DJe de 28/2/2019 e MS n. 25.004/DF, Rel.

Ministro Benedito Gonçalves, DJe de 1º/3/2019.

VI -- Agravo interno improvido. (AgInt no MS n. 25.019/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 22/5/2019, DJe de 4/6/2019.

Sublinhado) Assim, a petição inicial deste mandado de segurança deve ser indeferida liminarmente.

Ante o exposto, com fundamento no art. 485, inciso I, do Código de Processo Civil e no art. 6º, § 5º, bem como no art. 10, ambos da Lei n. 12.016/2009, denego o mandado de segurança.

Custas pela impetrante.

Preclusa a decisão, arquivem-se os autos.

Intimem-se.

Brasília – DF, 26 de setembro de 2023.

FÁBIO EDUARDO MARQUES Relator