TJPI - 0763633-29.2024.8.18.0000

PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ GABINETE DA DESEMBARGADORA LUCICLEIDE PEREIRA BELO  ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 0763633-29.2024.8.18.0000 AUTOR: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ REU: PREFEITO MUNICIPAL DE SAO JOSE DO PEIXE PI, CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ DO PEIXE RELATOR(A): Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS SEM DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES.

PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO E EXCEPCIONALIDADE DOS CARGOS EM COMISSÃO.

MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA, POR AUSÊNCIA DE PERIGO DA DEMORA E EM RESPEITO À SEGURANÇA JURÍDICA E AO INTERESSE SOCIAL.

DECISÃO MONOCRÁTICA

I - RELATÓRIO Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça contra o Anexo I da Lei Ordinária nº 21, de 30 de novembro de 2023, do Município de São José do Peixe, que “Dispõe sobre a organização administrativa do Poder Executivo do Município de São José do Peixe (PI) e dá outras providências”, apontando violação ao artigo 54, incisos II e V, da Constituição Piauiense.

Sustenta o requerente, em síntese, que a lei não contém descrição das atividades relativas aos cargos em comissão por ela criados, em descompasso, inclusive, com a tese definida pelo Pretório Excelso no julgamento do Tema 1.010 da repercussão geral.

Busca, por isso, o decreto de procedência da presente ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade do referido Anexo I.

Inicialmente, na qualidade de Relator em substituição, o Excelentíssimo Desembargador Pedro de Alcântara da Silva Macêdo determinou a notificação dos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo locais, para que se manifestassem sobre o pedido de medida cautelar.

Em contestação, o Município e o Prefeito alegaram, preliminarmente, inépcia da petição inicial, pois a pretensão é contraditória, chegando a mencionar cargo inexistente (“Fiscal de Posturas”) no ato normativo impugnado.

No mérito, defenderam que, no multicitado Anexo I, constam todos os cargos comissionados, cujas funções são desempenhadas de acordo com a lotação dos servidores.

Argumentaram que a legislação, em caráter geral e abstrato, descreveu todos os cargos em comissão.

Requereram o indeferimento da petição inicial e, subsidiariamente, a improcedência dos pedidos.

Por sua vez, em outra contestação, a Câmara Municipal e o Vereador-Presidente aduziram que o projeto de lei foi proposto, tramitado e votado em obediência aos ditames da Lei Orgânica.

Reiteraram que o projeto de lei detalha de forma clara e objetiva os cargos comissionados, com descrição minuciosa das atribuições e responsabilidade a eles inerentes.

Repetiram, também, que a impugnação do cargo de “Fiscal de Posturas” não se encontra na lei impugnada.

Aduziram que a procedência dos pedidos acarretará desestruturação administrativa, prejuízo à prestação de serviços públicos, entre outros impactos negativos.

Pugnaram pela improcedência dos pedidos autorais.

Enfim, vieram-me os autos por redistribuição por conta da assunção pela Excelentíssima Dra.

Valdênia Moura Marques de Sá do acervo do Excelentíssimo Desembargador Erivan José da Silva Lopes, atual Corregedor-Geral da Justiça, conforme determinação feita nos autos do Processo Administrativo SEI nº 25.0.000001742-9. É o relato do essencial.

II - FUNDAMENTAÇÃO Do cabimento da ação direta Inicialmente, verifico que o autor é o Procurador-Geral de Justiça, a questionar ato normativo primário municipal.

Considero, portanto, que o legitimado, nos termos do artigo 124, inciso III, da Constituição do Estado do Piauí, e do artigo 81, § 1º, inciso III, do Regimento Interno desta Corte, figura dentre os legitimados universais para a propositura da presente ação.

Dos requisitos para concessão de medida cautelar A concessão, pelo Tribunal Pleno deste Pretório, de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade tem-se mostrado instrumento apto à proteção da ordem constitucional, como demonstra a jurisprudência da Corte.

Como é cediço, a medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade depende do atendimento de dois pressupostos, que são: (1) a verossimilhança do direito e (2) o perigo da demora.

Não verifico, na hipótese, presentes ambos os requisitos ensejadores do deferimento da medida cautelar.

Passo a explanar as razões para tanto.

Da verossimilhança do direito Cinge-se a controvérsia da presente ação à (in)constitucionalidade do Anexo I da Lei Ordinária nº 21, de 30 de novembro de 2023, do Município de São José do Peixe, que “Dispõe sobre a organização administrativa do Poder Executivo do Município de São José do Peixe (PI) e dá outras providências”.

De plano, observa-se que o referido diploma legal não traz qualquer descrição das atividades dos cargos em comissão que criou.

Em que pese a autonomia dos Municípios para editar normas locais e se auto-organizarem, a competência que lhes foi outorgada não é absoluta, sujeitando-se aos limites e contornos definidos pela Lei Maior e pela respectiva Constituição Estadual, inclusive no que diz respeito aos preceitos constitucionais inerentes ao ingresso no serviço público, até mesmo em razão do princípio da simetria.

Entrementes, a exigência de prévia aprovação em concurso para o provimento de cargos ou empregos públicos visa a conferir efetividade aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência administrativa consagrados no artigo 39 da Constituição Piauiense, sendo postulados de observância obrigatória às pessoas jurídicas da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Conforme o artigo 54, caput e inciso I, da referida Constituição Estadual, “Sem prejuízo do disposto no art. 39, a administração de pessoal do Estado e dos Municípios observará: I - acessibilidade aos cargos, empregos e funções públicas aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei”.

Patente, ainda, a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para propositura de leis que disponham sobre a matéria.

Disso decorre que a criação de cargos, empregos e funções públicas, a respectiva denominação, os requisitos de investidura e a definição das atribuições a serem desempenhadas pelos servidores reclamam edição de lei em sentido formal, emanada da Casa Legislativa, mediante deliberação e votação do projeto pelo Plenário, ainda que se cuide de matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, para finalmente ser sancionada, promulgada e publicada.

Afigura-se imprescindível, daí, a existência de um parâmetro concreto na norma, consistente na descrição detalhada das atribuições dos cargos comissionados e das funções de confiança, a fim de se extrair a inequívoca conclusão de que o exercício daquelas atividades corresponda, efetivamente, às situações excepcionais delimitadas pelo Constituinte que dispensam a realização de concurso para a investidura em cargo público ou desempenho da função, observando-se, com isso, o princípio da reserva legal.

Ademais, o artigo 54, inciso II, da Constituição do Estado, deixa certo que a “investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão, declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.

Não obstante, o inciso V do mesmo dispositivo estatui que “as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento”.

Noutras palavras, cargos de livre provimento constituem exceção à regra do concurso público, sendo admitidos apenas nas hipóteses expressamente previstas pelo Constituinte, ou seja, quando a atividade a ser desempenhada esteja relacionada à direção, chefia e assessoramento em nível superior, desempenhando funções estratégicas do Poder Público, mediante comprometimento político e ideológico, reclamando, outrossim, a existência de vínculo especial de confiança com o superior hierárquico que ultrapasse o dever elementar de lealdade exigível de todo e qualquer servidor público no desempenho de suas atribuições funcionais.

Eis a razão pela qual a previsão legal das atribuições mostra-se ainda mais imperiosa quando se trata dos cargos em comissão, não podendo a omissão legislativa ser utilizada como mecanismo para burlar a regra geral do concurso público, inviabilizando o controle de constitucionalidade da própria natureza excepcional do cargo.

A propósito, a definição dos requisitos para a criação de cargos em comissão foi objeto do Tema nº 1.010 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal (STF), consolidando-se a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.

Pois bem.

No caso posto, os cargos em comissão criados pelo Anexo I da lei municipal não tiveram suas atribuições descritas, fato que não se compatibiliza com a excepcionalidade dessa espécie de provimento.

Essa circunstância já se mostra suficiente para o reconhecimento da inconstitucionalidade dos cargos em questão, cuja previsão das atribuições o legislador local negligenciou.

Cite-se que esse entendimento não é novo nos tribunais estaduais.

Podem ser citados como exemplos: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Questionamento de validade dos artigos 6º e da expressão "Função de", constante do artigo 7º, ambos da Lei n. 2.196, de 20 de fevereiro de 2017, do Município de Cachoeira Paulista.

Dispositivos que criam as funções de confiança de "Responsáveis pela Coordenação do Sistema de Controle Interno", e não propriamente de Controlador Interno, e mesmo assim, sem descrição das respectivas atribuições.

Omissão que impossibilita aferição quanto ao preenchimento do requisito do artigo 115, inciso V, da Constituição Estadual.

Alegação, ainda, de que as funções de confiança foram criadas sem característica de direção, chefia e assessoramento.

Reconhecimento.

Pela regra do artigo 35 da Constituição Estadual, o ocupante desse posto deve ter atribuições técnicas e profissionais, além de independência funcional.

Fato que impede o exercício das respectivas atividades por servidores indicados pelo Prefeito.

Precedentes.

Ação julgada procedente, com modulação. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2294140-42.2022.8.26.0000; Relator (a): Ferreira Rodrigues; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 31/05/2023; Data de Registro: 01/06/2023) Ação Direta de Inconstitucionalidade de autoria do Procurador-Geral de Justiça, questionando (i) os arts. 1º ao 10º, da Lei nº 2.909/21, os artigos 157 a 173 do regulamento previsto na Lei nº 2.557/14 e os arts. 4º e 5º, da Lei 2.768/18, inclusive quanto à criação de cargo de provimento em comissão de "Diretor Geral"; (ii) os arts. 1º a 156 e 174, todos do anexo Parte I, Título I, da Lei nº 2.557/14; (iii) os arts. 162 a 167 da Lei nº 2.557/14; e (iv) o art. 167, parágrafo único, do regulamento previsto na Lei nº 2.557/2014, todas do Município de Bocaina. 1.

Extinção sem julgamento do mérito quanto ao art. 4º da Lei nº 2.768/2018, em razão da perda superveniente de objeto pela edição da Resolução nº 001/2024 da Câmara Municipal de Bocaina. 2.

Normas que dispõem sobre a estrutura administrativa da Câmara Municipal.

Matéria de competência exclusiva do Poder Legislativo, que deveria ter sido veiculada por meio de Resolução, sem a participação do Poder Executivo, salvo para questões relativas a remuneração e vantagens remuneratórias.

Inconstitucionalidade por vício formal.

Violação dos arts. 5º, 20, III, e 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo. 3.

Normas sobre estabilidade, aposentadoria, direitos e deveres dos servidores da Câmara Municipal.

Vício de iniciativa.

Matérias relacionadas à aposentadoria e ao regime jurídico dos servidores são de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo.

Violação do art. 24, § 2º, 4, da Constituição Estadual. 4.

Criação dos cargos de "Contabilista", "Assistente Administrativo", "Assessor Jurídico", "Tesoureiro", "Zelador" e "Diretor Geral".

Ausência de descrição, clara e precisa, das atribuições relacionadas aos referidos cargos, o que ofende o princípio da legalidade.

Necessidade de definição prévia e precisa das atividades correlatas.

Cargo em comissão de "Diretor Geral" que possui atribuições meramente burocráticas e técnicas.

Incidência do tema de Repercussão Geral nº 1.010 do STF.

Inconstitucionalidade por vício material.

Violação dos arts. 5º, 20, III, 111, 115, incs.

II e V, e 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo. 5.

Ação julgada extinta em parte, sem resolução do mérito, e, no mais, ação julgada procedente, com modulação dos efeitos da decisão e ressalva da irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2137344-86.2023.8.26.0000; Relator (a): Fábio Gouvêa; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 19/03/2025; Data de Registro: 26/03/2025) Ainda que assim não fosse, é possível inferir da própria nomenclatura dos cargos que a maioria deles têm atuação absolutamente subalterna, burocrática e ordinária, sem qualquer relação especial de confiança entre o ocupante do cargo e a autoridade nomeante.

Destarte, o diploma legal objurgado tipifica nítida ofensa aos dispositivos constitucionais acima tratados, o que conduz à conclusão pela inconstitucionalidade dos referidos cargos em comissão.

Do perigo na demora

Por outro lado, em que pese o esforço argumentativo do Parquet Estadual, não se mostra presente o periculum in mora no presente caso.

Deve-se resguardar, como sabido, a segurança jurídica e o interesse social, razão pela qual, nos processos como o ora posto, verifico a necessidade de, se procedente a ação direta, haver a modulação dos efeitos da decisão, nos estritos termos do artigo 27 da Lei Federal nº 9.868/99.

Frise-se que a eficácia ex tunc poderia comprometer a continuidade dos serviços públicos no âmbito da Prefeitura Municipal, sendo razoável a concessão do prazo a partir do julgamento do mérito para que o órgão do Poder Executivo regularize sua estrutura funcional e adote as providências necessárias para adequação ao julgado.

Logo, se nem mesmo ao final do processo, a eventual decisão de procedência produzirá efeitos imediatos, descabe a antecipação da eficácia da declaração de inconstitucionalidade neste momento preambular.

III - DISPOSITIVO Com estes fundamentos, INDEFIRO A MEDIDA CAUTELAR.

Remetam-se os autos à Procuradoria-Geral de Justiça para proferimento de parecer.

Após o transcurso do prazo legal, com ou sem manifestação, tornem os autos conclusos para julgamento.

Teresina, datado e assinado eletronicamente.

Desembargadora LUCICLEIDE PEREIRA BELO Relatora