TRF1 - 1001794-94.2021.4.01.3603

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Sinop-MT 1ª Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Sinop-MT SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1001794-94.2021.4.01.3603 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: AGENOR GENEROSO REPRESENTANTES POLO ATIVO: LANEREUTON THEODORO MOREIRA - MT9667/B POLO PASSIVO:INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA SENTENÇA

I - RELATÓRIO Cuida-se de ação proposta por AGENOR GENEROSO contra INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA visando ao cancelamento da multa aplicada no auto de infração 502892 (valor R$ 150.000,00) e do termo de embargo 453413, lavrados em 27/08/2013 pela conduta de desmatar 30 hectares de floresta nativa amazônica sem autorização do órgão ambiental competente.

A parte alega, em síntese, a ocorrência de prescrição intercorrente no processo administrativo e da pretensão punitiva.

A tutela provisória foi deferida, de cuja decisão o réu interpôs agravo de instrumento.

Na contestação, o IBAMA defende, em síntese, a legalidade do ato administrativo e a inocorrência de prescrição, em qualquer das modalidades arguidas.

O réu apresentou, também, reconvenção visando à recomposição do dano ambiental e a reparação dos danos material e moral, além de outras obrigações de ordem acessória.

Após a impugnação, os autos vieram conclusos para saneamento. É o relatório.

Decido.

II - FUNDAMENTAÇÃO Dado que não há questões processuais pendentes ou preliminares a analisar, bem como que, para julgamento da matéria controvertida do processo, bastam as provas documentais já juntadas, passo ao julgamento antecipado da lide, com exame do mérito.

Ação anulatória.

No que respeita ao termo de embargo, há muito tenho mencionado que a prescrição do processo administrativo não tem o condão de, isoladamente, gerar a suspensão do termo de embargo.

Isso porque o embargo tem natureza autônoma em relação à multa, na medida em que sua função principal é permitir a regeneração do dano ambiental causado, cuja obrigação de reparação é propter rem, inclusive.

Assim, ainda que esteja prescrita a pretensão punitiva estatal em relação à multa, nada impede a permanência do embargo a fim de garantir a regeneração da área danificada, já que se trata de medida preventiva da qual a Administração lança mão, no exercício de seu poder de polícia, com o fito de evitar o prolongamento de ação lesiva e de dano ao meio ambiente proveniente de atividade sem autorização ou em desacordo com ela.

Enquanto não recuperada a vegetação degradada, é legitima a conservação autônoma do embargo sobre a área.

Pensar o contrário seria admitir, em tese, que o simples decurso do tempo fosse capaz de afastar qualquer proteção ambiental estatal sobre área degradada, legitimando, com isso, a manutenção do dano ad eternum.

Seria o mesmo que se admitir a existência de fato consumado na degradação ambiental, permitindo, assim, a continuidade do dano pelo decurso do tempo, sem possibilidade de intervenção de natureza administrativa para reverter a situação.

Tal entendimento é inadmissível quando o assunto é meio ambiente, já tendo o Superior Tribunal de Justiça consolidado, na Súmula 613, a premissa de que a teoria do fato consumado não se aplica em tema de direito ambiental.

Importante acrescentar que, conforme leciona PAULO AFFONSO LEME MACHADO (2003, p. 299), “das sanções previstas no artigo 72 da Lei n. 9.605/98, somente a multa simples utilizará o critério da responsabilidade com culpa; e as outras nove sanções, inclusive a multa diária, irão utilizar o critério da responsabilidade sem culpa ou objetiva, seguindo o sistema da Lei n. 6.938/81, onde não há necessidade de serem aferidos o zelo e a negligência do infrator submetido ao processo”.

Esta é a interpretação que se coaduna com o sistema erigido pela legislação protetiva ambiental, sendo que as demais medidas, como o embargo, a apreensão de bens utilizados para cometimento de ilícitos, multa diária, devem permanecem inalteradas.

Assim, a prescrição tem o condão de extirpar do ordenamento tão somente a sanção pessoal, ou seja, a multa simples propriamente dita.

Os demais efeitos ocasionados pela autuação permanecerão inalterados em prol da proteção do meio ambiente.

Resta o exame da prescrição alegada em relação à multa.

Prescrição da pretensão punitiva.

A Lei n.º 9.873/99, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, preceitua o seguinte: Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. § 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Redação similar contém o artigo 21 do Decreto Federal n.º 6.514/08, o qual estabelece que “prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado”.

O § 3º do referido artigo dispõe, igualmente, que nos casos em que a infração também configurar crime, o prazo prescricional será o previsto na lei penal.

Senão, veja-se: Art. 21.

Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado. § 1o Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração. § 2o Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008). § 3o Quando o fato objeto da infração também constituir crime, a prescrição de que trata o caput reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. § 4o A prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental. (sem grifos no original) Quanto a esse ponto, vinha decidindo que o prazo de prescrição, quando a conduta fosse tipificada também como crime, regular-se-ia pelo Código Penal, ainda quando o prazo, nessa hipótese, fosse menor do que cinco anos.

Refleti melhor sobre a matéria e altero meu entendimento.

O legislador, ao possibilitar que se aplique o Código Penal nas situações em que o ato praticado for tipificado também como crime, quis, inequivocamente, agravar a posição do réu que, além de infringir normas administrativas de direito ambiental, incorre em conduta criminosa.

Não faz sentido que se interprete de outra forma – e aqui reconheço expressamente o equívoco da interpretação que fiz até o presente momento -, pois não se pode conceber, por uma questão de lógica elementar, que uma conduta mais grave, porque atenta ao mesmo tempo contra duas espécies de normas, as de direito administrativo e as de direito penal, se beneficie de tratamento mais benéfico do que o que a lei confere às infrações meramente administrativas.

O sentido mais condizente com os princípios que orientam a hermenêutica ambiental – especialmente o da prevenção e da precaução – só pode ser o que estabelece o prazo de cinco anos como prazo mínimo de prescrição, que pode, no entanto, ser maior quando a infração, ao configurar crime, superar, adotado o critério de contagem do Código Penal, o limite mínimo (cinco anos) fixado na lei administrativa.

Nos demais casos, em que ao prazo prescricional penal for inferior a cinco anos, aplica-se o prazo utilizado comumente para as infrações administrativas: cinco anos.

Quanto às causas interruptivas da prescrição, o artigo 2º da Lei n.º 9873/99 preceitua que a prescrição da ação punitiva da Administração Pública interrompe-se: “I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal”.

No mesmo sentido o artigo 22 do Decreto Federal n.º 6.514/08, quando estabeleceu que o prazo prescricional em destaque é interrompido: “I - pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital; II - por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato; e III - pela decisão condenatória recorrível.” Especial atenção merece o inciso que diz que a prescrição da ação punitiva da Administração Pública será interrompida por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato.

Veja-se que não é qualquer ato praticado no curso do processo que terá o condão de provocar a dita interrupção. É diferente, portanto, da interrupção da prescrição intercorrente no processo administrativo de apuração da infração, pois esta se dá até quando proferido simples despacho nos autos, desde que efetivamente impulsione o procedimento para o seu julgamento final.

Para configurar-se a interrupção da prescrição da ação punitiva estabelecida no caput do artigo 1º da Lei n.º 9.873/99 e no artigo 21 do Decreto Federal n.º 6.514/08, é preciso que o ato levado a efeito nos autos do processo administrativo tenha conteúdo relacionado à apuração do fato, ou seja, o ato processual deve implicar instrução do processo para cessar o prazo prescricional, segundo o artigo 22, inciso II do Decreto Federal n.º 6.514/08.

Quanto ao parecer jurídico, a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria Geral Federal-CGCOB adota o entendimento de que não é qualquer parecer jurídico que tem o condão de interromper o prazo prescricional.

Com efeito, pela leitura do artigo 121 do Decreto 6.514/2008 – “o órgão da Procuradoria-Geral Federal, quando houver controvérsia jurídica, emitirá parecer fundamentado para a motivação da decisão da autoridade julgadora” –, o parecer jurídico é destinado a solucionar questões jurídicas aventadas no curso do processo, o que, via de regra, não importa necessariamente a apuração fática exigida para a interrupção do prazo prescricional com base no inciso II do artigo 2º da Lei n.º 9873/99 (“por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”).

Vale citar, no ponto, um excerto da Orientação Jurídica Normativa n.º 06/2009/PFE/IBAMA (revista, alterada e ampliada em janeiro de 2014), que dá conta do entendimento acima, adotado pela CGCOB, da qual a Procuradoria Especializada do IBAMA é vinculada: Dentre os atos (em espécie) que se enquadram na hipótese do artigo 2º, inciso II, da Lei n.º 9.873 de 1999, a Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama – PFE/Ibama sempre incluiu o parecer jurídico.

Mesmo com a nova sistemática inaugurada pela Instrução Normativa IBAMA n.º 10 de 2012, o entendimento se manteve o mesmo.

Isso, porque, na IN IBAMA n.º 10 de 2012, a Procuradoria Federal só será chamada a emitir manifestação quando exista dúvida jurídica, cujo esclarecimento seja indispensável para decisão da Autoridade Julgadora, quer em primeiro grau, quer em instância recursal (artigos 8º, § 2º, 79, 100, § 2º, da IN IBAMA n.º 10 de 2012).

Embora o parecer jurídico, nesse novo cenário, não tenha o condão de analisar e valorar provas, ele conterá esclarecimento acerca de aspectos jurídicos envolvendo a autuação, sem o qual a Autoridade Julgadora não terá condições de decidir.

Ocorre, contudo, que esse não é o entendimento da CGCOB, fato que torna obrigatória uma relativização do entendimento até então defendido no âmbito da Procuradoria Especializada.

Explica-se: a CGCOB não nega a possibilidade de o parecer jurídico interromper o prazo prescricional, mas considera que, depois do advento da IN IBAMA n.º 10 de 2012, a regra geral será a não interrupção do interstício temporal pela elaboração da manifestação jurídica.

Em função da importância do tema, transcreve-se, ipsis litteris, o posicionamento jurídico da multirreferida Coordenação-Geral da PGF: Nesse contexto (da IN IBAMA n.º 10 de 2012 e do artigo 121 do Decreto n.º 6.514 de 2008), os pareceres jurídicos da PFE/IBAMA não denotam qualquer medida apuratória de fato, eis que se prestam para solucionar dúvidas jurídicas, questões de direito controvertidas, sendo certo que da simples circunstâncias de a autoridade competente não ter condições de julgar sem a emissão do parecer jurídico não decorre, ipso facto, a existência de aspectos de apuração do fato aptos a ensejar a interrupção da prescrição da pretensão punitiva, conquanto seja causa suficiente para a interrupção da prescrição intercorrente.

Impende elucidar que, pelo próprio propósito de revisão da Orientação Jurídica Normativa PFE/Ibama n.º 06/2009, resta inviabilizada a formulação de orientação por esta Coordenação-Geral que abarque todas as situações fáticas existentes no âmbito da autarquia ambiental.

Com isso objetiva-se deixar claro que, a rigor, somente o contexto fático poderá demonstrar a existência de medidas apuratórias de fato, o que teria a aptidão para interromper a prescrição da pretensão punitiva.

Assim, em razão do próprio regramento trazido pela IN IBAMA n.º 10/2012, o parecer jurídico – por não se tratar propriamente de ato que importe apuração do fato – não tem, regra geral, aptidão para interromper a prescrição da pretensão punitiva.

Contudo, não se exclui a possibilidade de existir situações nas quais o parecer jurídico realmente importe apuração do fato – o que deve ser verificado a partir do caso concreto –, com o que se admitiria, em tese, a interrupção da prescrição com fulcro no próprio art. 2º, inc.

II, da Lei n.º 9.873/99, e art. 22, inc.

II, do Decreto n.º 6.514/08.

Acentue-se que a presente análise se dá à luz da IN IBAMA n.º 10/2012, o que parece ser o propósito da própria consulente.

Por fim, cabe pontuar que, embora o exercício de atividade ilegal possa se enquadrar no conceito de infração permanente, a lavratura do auto de infração e do termo de embargo pode ser entendida como um marco interruptivo do fato delimitado na autuação, inaugurando o transcurso do prazo prescricional para que a administração exerça sua pretensão sancionadora.

Eventual verificação, em futura fiscalização, do exercício de atividade sem licença no mesmo local configura uma nova infração sujeita à imposição de nova multa, também sujeita a novo prazo de prescrição, não representando a continuidade da infração anterior para o fim de análise prescricional.

No caso vertente, a conduta da parte autora amolda-se ao crime previsto no artigo 50 da Lei n.º 9.605/98, cuja pena privativa de liberdade máxima é de um ano.

O prazo prescricional na lei penal é de quatro anos (artigo 109, inciso V, do Código Penal), de modo que se aplica o prazo da lei administrativa: cinco anos.

O auto de infração foi lavrado em 27/08/2013 e o autuado foi notificado na mesma data.

Em 22/05/2018, foi proferida decisão de 1º grau, antes de encerrado o prazo de cinco anos, de modo que não se configurou a prescrição da pretensão punitiva.

Prescrição intercorrente.

A prescrição intercorrente do processo administrativo que visa à apuração de infração ambiental tem previsão no artigo 21, § 2º do Decreto Federal n.º 6.514/08, o qual reza que “incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação”.

Mesmo antes da edição do Decreto Federal n.º 6.514/08 já existia a previsão do instituto da prescrição intercorrente no processo administrativo de apuração de infração.

A Lei n.º 9.873/99, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, trouxe em seu artigo 1º, § 1º, redação similar à do decreto citado acima: “Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.” Desse modo, estando inerte a administração por três anos, sem dar impulso ao processo administrativo, estará configurada a prescrição intercorrente.

Por consequência lógica, cada vez que for realizado algum ato que vise à conclusão do julgamento, é dizer, que dê seguimento válido ao procedimento, estará obstado o curso do prazo prescricional trienal, que torna a correr de seu início.

Note-se que não é qualquer despacho que tem o poder de interromper o prazo prescricional em destaque, mas, sim, aquele que efetivamente dê impulso ao procedimento, não servido à interrupção os despachos que não surtam tal efeito, como aqueles que apenas repetem o conteúdo de despacho anterior.

Isso porque atos procedimentais desse jaez mantém o processo no estado em que foi deixado quando proferido o despacho antecedente, não descaracterizando, portanto, a paralisação do procedimento, pelo menos até que se profira outro ato que efetivamente dê seguimento ao processo administrativo, visando à conclusão de seu julgamento.

Nesse sentido é a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, o qual entende que “a prescrição intercorrente somente ocorrerá se a Administração sem qualquer justificativa não adotar medida tendente ao exercício da pretensão de apurar a conduta ilícita, objeto do processo administrativo, e assim concluir o processo administrativo.” (TRF4, AG 5025336-15.2013.404.0000, Terceira Turma, Relator Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, D.E. 29/10/2013).

Destaque-se, por oportuno, que a Orientação Jurídica Normativa nº. 06/2009/PFE/IBAMA, elaborada pela Procuradoria Federal Especializada em conjunto com o IBAMA, adota a mesma linha de entendimento aqui esposada, ao considerar que “os atos meramente procrastinatórios, que não objetivem a dar solução à demanda, embora se caracterizem formalmente como movimentação processual, não são hábeis a obstar a prescrição intercorrente.” Cite-se um excerto do referido documento, que sintetiza as orientações adotadas pelo IBAMA acerca da prescrição intercorrente: “26.

O escopo da norma é conferir andamento do processo visando ao deslinde da causa.

Desse modo, é capaz de obstar a ocorrência da prescrição intercorrente, qualquer ato processual necessário a impulsionar o processo ao seu fim.

Os atos meramente procrastinatórios, que não objetivem dar solução à demanda, embora se caracterizem formalmente como movimentação processual, não são hábeis a obstar a prescrição intercorrente. É necessário que se verifique o encadeamento lógico do ato e sua pertinência para o deslinde da causa. 27.

Oportuno, contudo, registrar que as causas da prescrição da pretensão punitiva propriamente dita e as situações que obstam a ocorrência da prescrição intercorrente não se confundem.

Estas vão além daquelas que são estabelecidas no art. 2º da Lei nº 9.873/99.

Diversamente do que ocorre com a prescrição da pretensão punitiva, na intercorrente até mesmo a regularização de um vício formal ou a repetição de uma diligência, se formalizada nos autos, tem o efeito de interromper a prescrição, desde que imprimam lógica e continuidade ao procedimento”.

Como exposto acima, o auto de infração foi lavrado em 27/08/2013.

Os autos foram remetidos para instrução em 05/11/2013.

Em 21/07/2016, foi proferida manifestação instrutória.

Em seguida, os autos foram remetidos para julgamento em 29/09/2016.

Por fim, a decisão de 1º grau foi proferida em 22/05/2018.

Entre os marcos acima, não transcorreram mais de três anos sem impulsionamento efetivo do processo administrativo, pelo que está afastada a ocorrência de prescrição intercorrente.

Ação reconvencional.

Na reconvenção apresentada pelo IBAMA, consta pedido de tutela provisória para que seja determinado, em síntese: i) o embargo judicial da área objeto dos autos, ii) a suspensão de qualquer financiamento oferecido por estabelecimentos oficiais de crédito, iii) a perda de acesso a incentivos e benefícios fiscais oferecidos pelo poder público; iv) o bloqueio de bens móveis e imóveis.

Inicialmente, importante ressaltar que, conforme mencionado pelo próprio reconvinte, a reconvenção apresentada possui natureza de ação civil pública, na medida em que tutela a proteção ao meio ambiente (interesse difuso).

Nesse sentido, a ela devem ser aplicados os regramentos próprios àquela espécie de ação, inclusive o rito previsto na Lei n.º 7.347/85.

Sem embargo do entendimento do IBAMA no sentido de que a ação civil pública em questão pode ser ajuizada por meio de reconvenção em autos de ação anulatória de auto de infração ambiental, tal posicionamento não é o mais adequado, segundo a doutrina pátria. É que, para que seja possível processar a reconvenção apresentada pelo réu, entende a doutrina que deve se fazer presente a: “(...) mesma qualidade jurídica [das partes] com que figuram na ação originária.

Se naquela estavam como substitutos processuais (seja no polo ativo ou passivo), da mesma forma deverão figurar na reconvenção.

Nas palavras de autorizada doutrina, trata-se do princípio da identidade bilateral, que não é identidade da pessoa física, mas identidade subjetiva de direito”. (NEVES, Código..., 2011, p. 335) De fato, nos casos de ação civil pública proposta pelo IBAMA se tem entendido que não poderia o réu reconvir, deduzindo pretensão em face da autarquia em si, pois naquela demanda ela agiria com legitimação extraordinária, deduzindo pretensão em nome da coletividade e não em nome próprio.

Falta, portanto, identidade subjetiva bilateral.

Igual raciocínio deve ser aplicado à reconvenção em sede de ação anulatória.

A pretensão deduzida pela parte autora é direcionada à autarquia ambiental, que não pode, então, reconvir apresentando pretensão em nome de outrem, da sociedade, agindo como substituto processual, pois haveria alteração na qualidade jurídica de parte do IBAMA.

Assim, ausente o pressuposto processual de constituição válida do processo, a extinção do procedimento é medida que se impõe.

III - DISPOSITIVO Ante o exposto, revogo a tutela provisória e JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO, resolvendo o mérito da ação.

Intime-se o gerente executivo do IBAMA, com urgência, acerca da revogação da liminar.

Custas finais e honorários advocatícios pelo autor, estes fixados nos percentuais mínimos do § 3º do artigo 85 do CPC, incidentes sobre o valor atualizado da causa (valor da multa).

Por outro lado, INDEFIRO A RECONVENÇÃO.

Sem custas ou honorários advocatícios, por força da Lei n.º 7.347/85.

Comunique-se ao relato do agravo de instrumento.

Publique-se.

Registre-se.

Intimem-se.

Datado e assinado eletronicamente.

MURILO MENDES Juiz Federal