TRF1 - 1001446-13.2020.4.01.3603

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Sinop-MT 1ª Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Sinop-MT SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1001446-13.2020.4.01.3603 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: ALGACIR FISTAROL REPRESENTANTES POLO ATIVO: ALEXANDRE MAGNO ZARPELLON - MT25838/O e DOUGLAS VICENTE DE FREITAS - MT26150/O POLO PASSIVO:INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA SENTENÇA

I - RELATÓRIO Cuida-se de ação proposta por ALGACIR FISTAROL contra INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA visando ao cancelamento da multa de R$ 1.245.000,00 aplicada no auto de infração 723886 e do termo de embargo 484475, lavrados em 22/04/2013 pela destruição de 428,54 hectares de floresta nativa amazônica, sem autorização do órgão ambiental.

A parte autora alega, em síntese, que: (i) ocorreu a prescrição da pretensão punitiva; (ii) ocorreu a prescrição intercorrente do processo administrativo; (iii) há vício insanável no auto de infração; e (iv) o dano ambiental foi causado por terceiro, pelo que a parte não tem responsabilidade por ele.

A tutela provisória foi deferida em parte.

Posteriormente, o Tribunal concedeu efeito suspensivo em agravo de instrumento para ampliar o alcance da decisão liminar a todos os atos administrativos impugnados.

Na contestação, o IBAMA defende, em síntese, que não ocorreu a prescrição, em qualquer das modalidades arguidas, que ela não afeta o termo de embargo, que a alteração da extensão do dano ambiental não configura vício insanável na autuação e que não há prova de que o dano foi causado por terceira pessoa.

Durante a instrução, foi produzida prova testemunhal.

Após as alegações finais, os autos vieram conclusos para julgamento. É o relatório.

Decido.

II - FUNDAMENTAÇÃO Dado que não há questões processuais pendentes ou preliminares a analisar, passo ao exame do mérito. 1.

Vício no auto de infração.

Alteração do valor da multa e extensão do dano.

A parte autora sustenta que há vício insanável no auto de infração, pois o próprio IBAMA reconheceu no processo administrativo que a área do dano é inferior ao total constante no relatório de fiscalização.

A questão é que o valor da multa e a extensão exata do dano ambiental são atributos que comportam adequação durante o processo administrativo, pois é um procedimento instaurado justamente para se apurar a ocorrência e autoria do fato delituoso.

A mera adequação da extensão do dano não é mudança do fato, este caracterizado pela conduta de destruição de floresta amazônica no imóvel da parte autora.

Frise-se que não se trata de vinculação do processo judicial ao exaurimento da via administrativa, mas tão só de que a apuração do dano é inerente ao processo administrativo oriundo de fiscalização ambiental. 2.

Prescrição e termo de embargo.

Há muito tenho decidido que a prescrição do processo administrativo não tem o condão de, isoladamente, autorizar o levantamento do embargo.

O embargo tem autonomia em relação à multa, apresentando função que não se confunde com a natureza eminentemente punitiva da sanção pecuniária.

De acordo com Delton Carvalho, “não são todas as sanções administrativas ambientais que se caracterizam como verdadeiras sanções administrativas, no caráter exclusivamente punitivo ou sancionador”.

Segundo o referido jurista, “há, no sistema previsto no art. 72 da Lei 9.605/65, também medidas de natureza cautelar ou de polícia”, que “visam a evitar que o dano ambiental se consume ou se agrave” (CARVALHO, Delton.

Prática e Estratégia – Gestão Jurídica Ambiental.

São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020).

O embargo é, nessa perspectiva, uma medida eminentemente acautelatória, preventiva, da qual a Administração lança mão, no exercício de seu poder de polícia, com o objetivo de evitar o prolongamento de ação lesiva ao meio ambiente proveniente de atividade sem autorização ou em desacordo com ela. É o que diz claramente o artigo 101, § 1º, do Decreto 6.514/08, segundo o qual medidas de polícia, tais como apreensão, embargo, suspensão da atividade, “têm como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo”.

A finalidade dessas medidas administrativas é de prevenção ou recuperação do dano, portanto, razão pela qual não podem se sujeitar ao mesmo regime de aplicação da multa administrativa, a qual é, aliás, a única sanção elencada no rol do artigo 72 da Lei n.º 9.605/98 cuja finalidade é meramente punitiva/sancionadora.

Diante dessa perspectiva, enquanto existente a situação que exija, por cautela, a suspensão ou embargo da atividade, este deve permanecer incólume.

Admitir que o embargo possa ser levantado sem que aconteçam, na prática, os objetivos a que ele visa resguardar é tornar letra morta o artigo 101, § 1º, do Decreto 6.514/08, já citado.

E a situação de cautela, quando a infração envolve desmatamento, destruição de vegetação nativa ou exercício de atividade potencialmente poluidora sem licença, se mantém enquanto não regenerada a vegetação nativa, que corresponde à reparação in natura da área degradada, ou enquanto não corrigida a irregularidade com a adoção das medidas previstas na legislação ambiental perante o órgão ambiental competente.

A leitura sistemática da legislação de regência leva a essa conclusão, pois, enquanto a extinção ou suspensão da multa se submente a condições específicas, o levantamento do embargo está necessariamente vinculado à obrigação de regularizar o dano ambiental, conforme dicção do artigo 15-B do Decreto 6.514/08, o qual dispõe que “A cessação das penalidades de suspensão e embargo dependerá de decisão da autoridade ambiental após a apresentação, por parte do autuado, de documentação que regularize a obra ou atividade”.

Pensar o contrário seria admitir que o simples decurso do tempo fosse capaz de afastar a proteção ambiental administrativa sobre área degradada, legitimando, com isso, a manutenção do dano ad eternum.

Basta pensar no exemplo prático de um restaurante que tem suas atividades embargadas pela vigilância sanitária em razão de sua estrutura irregular resultando em produtos impróprios para o consumo.

Não é admissível que o decurso do tempo, por si só, tenha o condão de liberar a atividade irregular do restaurante.

Do mesmo modo, basta pensar que um estabelecimento embargado por risco de incêndio possa retomar suas atividades sem corrigir o risco porque eventualmente prescrita a cobrança da multa.

Vale citar mais um exemplo: seria inadmissível que uma barragem de mineração embargada por risco de rompimento tivesse o embargo levantando – o que, na prática, libera a empresa para continuar suas atividades – sem correção das irregularidades tão só com fundamento no decurso do tempo.

Carlos Maximiliano já advertia em seu livro Hermenêutica e Aplicação do Direito que “deve ser o direito interpretado inteligentemente, não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniência, vá ter conclusões inconsistentes ou impossíveis” (MAXIMILIANO, Carlos.

Hermenêutica e aplicação do direito.

Rio de Janeiro: Forense, 1997, pág. 166).

Em conclusão, ainda que esteja prescrita a pretensão administrativa em relação à multa, é legítima a permanência do embargo enquanto não adotadas, pelo infrator, as medidas necessárias à regularização da área ou da atividade na forma da legislação de regência. 3.

Prescrição da pretensão punitiva em relação à multa.

A Lei n.º 9.873/99, que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, preceitua o seguinte: Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. § 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Redação similar contém o artigo 21 do Decreto Federal n.º 6.514/08, o qual estabelece que “prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado”.

O § 3º do referido artigo dispõe, igualmente, que nos casos em que a infração também configurar crime, o prazo prescricional será o previsto na lei penal.

Senão, veja-se: Art. 21.

Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado. § 1o Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração. § 2o Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008). § 3o Quando o fato objeto da infração também constituir crime, a prescrição de que trata o caput reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. § 4o A prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental. (sem grifos no original) Quanto a esse ponto, vinha decidindo que o prazo de prescrição, quando a conduta fosse tipificada também como crime, regular-se-ia pelo Código Penal, ainda quando o prazo, nessa hipótese, fosse menor do que cinco anos.

Refleti melhor sobre a matéria e altero meu entendimento.

O legislador, ao possibilitar que se aplique o Código Penal nas situações em que o ato praticado for tipificado também como crime, quis, inequivocamente, agravar a posição do réu que, além de infringir normas administrativas de direito ambiental, incorre em conduta criminosa.

Não faz sentido que se interprete de outra forma – e aqui reconheço expressamente o equívoco da interpretação que fiz até o presente momento -, pois não se pode conceber, por uma questão de lógica elementar, que uma conduta mais grave, porque atenta ao mesmo tempo contra duas espécies de normas, as de direito administrativo e as de direito penal, se beneficie de tratamento mais benéfico do que o que a lei confere às infrações meramente administrativas.

O sentido mais condizente com os princípios que orientam a hermenêutica ambiental – especialmente o da prevenção e da precaução – só pode ser o que estabelece o prazo de cinco anos como prazo mínimo de prescrição, que pode, no entanto, ser maior quando a infração, ao configurar crime, superar, adotado o critério de contagem do Código Penal, o limite mínimo (cinco anos) fixado na lei administrativa.

Nos demais casos, em que ao prazo prescricional penal for inferior a cinco anos, aplica-se o prazo utilizado comumente para as infrações administrativas: cinco anos.

Quanto às causas interruptivas da prescrição, o artigo 2º da Lei n.º 9873/99 preceitua que a prescrição da ação punitiva da Administração Pública interrompe-se: “I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal”.

No mesmo sentido o artigo 22 do Decreto Federal n.º 6.514/08, quando estabeleceu que o prazo prescricional em destaque é interrompido: “I - pelo recebimento do auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital; II - por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato; e III - pela decisão condenatória recorrível.” Especial atenção merece o inciso que diz que a prescrição da ação punitiva da Administração Pública será interrompida por qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato.

Veja-se que não é qualquer ato praticado no curso do processo que terá o condão de provocar a dita interrupção. É diferente, portanto, da interrupção da prescrição intercorrente no processo administrativo de apuração da infração, pois esta se dá até quando proferido simples despacho nos autos, desde que efetivamente impulsione o procedimento para o seu julgamento final.

Para configurar-se a interrupção da prescrição da ação punitiva estabelecida no caput do artigo 1º da Lei n.º 9.873/99 e no artigo 21 do Decreto Federal n.º 6.514/08, é preciso que o ato levado a efeito nos autos do processo administrativo tenha conteúdo relacionado à apuração do fato, ou seja, o ato processual deve implicar instrução do processo para cessar o prazo prescricional, segundo o artigo 22, inciso II do Decreto Federal n.º 6.514/08.

Quanto ao parecer jurídico, a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da Procuradoria Geral Federal-CGCOB adota o entendimento de que não é qualquer parecer jurídico que tem o condão de interromper o prazo prescricional.

Com efeito, pela leitura do artigo 121 do Decreto 6.514/2008 – “o órgão da Procuradoria-Geral Federal, quando houver controvérsia jurídica, emitirá parecer fundamentado para a motivação da decisão da autoridade julgadora” –, o parecer jurídico é destinado a solucionar questões jurídicas aventadas no curso do processo, o que, via de regra, não importa necessariamente a apuração fática exigida para a interrupção do prazo prescricional com base no inciso II do artigo 2º da Lei n.º 9873/99 (“por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”).

Vale citar, no ponto, um excerto da Orientação Jurídica Normativa n.º 06/2009/PFE/IBAMA (revista, alterada e ampliada em janeiro de 2014), que dá conta do entendimento acima, adotado pela CGCOB, da qual a Procuradoria Especializada do IBAMA é vinculada: Dentre os atos (em espécie) que se enquadram na hipótese do artigo 2º, inciso II, da Lei n.º 9.873 de 1999, a Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama – PFE/Ibama sempre incluiu o parecer jurídico.

Mesmo com a nova sistemática inaugurada pela Instrução Normativa IBAMA n.º 10 de 2012, o entendimento se manteve o mesmo.

Isso, porque, na IN IBAMA n.º 10 de 2012, a Procuradoria Federal só será chamada a emitir manifestação quando exista dúvida jurídica, cujo esclarecimento seja indispensável para decisão da Autoridade Julgadora, quer em primeiro grau, quer em instância recursal (artigos 8º, § 2º, 79, 100, § 2º, da IN IBAMA n.º 10 de 2012).

Embora o parecer jurídico, nesse novo cenário, não tenha o condão de analisar e valorar provas, ele conterá esclarecimento acerca de aspectos jurídicos envolvendo a autuação, sem o qual a Autoridade Julgadora não terá condições de decidir.

Ocorre, contudo, que esse não é o entendimento da CGCOB, fato que torna obrigatória uma relativização do entendimento até então defendido no âmbito da Procuradoria Especializada.

Explica-se: a CGCOB não nega a possibilidade de o parecer jurídico interromper o prazo prescricional, mas considera que, depois do advento da IN IBAMA n.º 10 de 2012, a regra geral será a não interrupção do interstício temporal pela elaboração da manifestação jurídica.

Em função da importância do tema, transcreve-se, ipsis litteris, o posicionamento jurídico da multirreferida Coordenação-Geral da PGF: Nesse contexto (da IN IBAMA n.º 10 de 2012 e do artigo 121 do Decreto n.º 6.514 de 2008), os pareceres jurídicos da PFE/IBAMA não denotam qualquer medida apuratória de fato, eis que se prestam para solucionar dúvidas jurídicas, questões de direito controvertidas, sendo certo que da simples circunstâncias de a autoridade competente não ter condições de julgar sem a emissão do parecer jurídico não decorre, ipso facto, a existência de aspectos de apuração do fato aptos a ensejar a interrupção da prescrição da pretensão punitiva, conquanto seja causa suficiente para a interrupção da prescrição intercorrente.

Impende elucidar que, pelo próprio propósito de revisão da Orientação Jurídica Normativa PFE/Ibama n.º 06/2009, resta inviabilizada a formulação de orientação por esta Coordenação-Geral que abarque todas as situações fáticas existentes no âmbito da autarquia ambiental.

Com isso objetiva-se deixar claro que, a rigor, somente o contexto fático poderá demonstrar a existência de medidas apuratórias de fato, o que teria a aptidão para interromper a prescrição da pretensão punitiva.

Assim, em razão do próprio regramento trazido pela IN IBAMA n.º 10/2012, o parecer jurídico – por não se tratar propriamente de ato que importe apuração do fato – não tem, regra geral, aptidão para interromper a prescrição da pretensão punitiva.

Contudo, não se exclui a possibilidade de existir situações nas quais o parecer jurídico realmente importe apuração do fato – o que deve ser verificado a partir do caso concreto –, com o que se admitiria, em tese, a interrupção da prescrição com fulcro no próprio art. 2º, inc.

II, da Lei n.º 9.873/99, e art. 22, inc.

II, do Decreto n.º 6.514/08.

Acentue-se que a presente análise se dá à luz da IN IBAMA n.º 10/2012, o que parece ser o propósito da própria consulente.

Por fim, cabe pontuar que, embora o exercício de atividade ilegal possa se enquadrar no conceito de infração permanente, a lavratura do auto de infração e do termo de embargo pode ser entendida como um marco interruptivo do fato delimitado na autuação, inaugurando o transcurso do prazo prescricional para que a administração exerça sua pretensão sancionadora.

Eventual verificação, em futura fiscalização, do exercício de atividade sem licença no mesmo local configura uma nova infração sujeita à imposição de nova multa, também sujeita a novo prazo de prescrição, não representando a continuidade da infração anterior para o fim de análise prescricional.

No caso vertente, a conduta da parte autora amolda-se ao crime previsto no artigo 50 da Lei n.º 9.605/98, cuja pena privativa de liberdade máxima é de um ano.

O prazo prescricional na lei penal é de quatro anos (artigo 109, inciso V, do Código Penal), de modo que se aplica o prazo da lei administrativa: cinco anos.

No caso dos autos, o auto de infração foi lavrado em 22/04/2013 e o autuado foi notificado 10/05/2013, configurando causas interruptivas da prescrição.

Em 01/08/2019, foi proferido despacho remetendo o processo para a produção de provas: elaboração de carta-imagem da demonstrando a evolução temporal do desmate no imóvel e manifestação da área técnica quanto a alguns pontos da defesa apresentada (nexo causal e reponsabilidade).

Os demais atos administrativos praticados entre os marcos interruptivos acima não foram capazes de influenciar no curso do prazo prescricional, tendo em vista que não se enquadram nas hipóteses previstas no artigo 2º da Lei n.º 9873/99 e no artigo 22 do Decreto Federal n.º 6.514/08.

Entre a notificação do autuado e o despacho de apuração do fato, transcorreram mais de cinco anos, pelo que está configurada a prescrição da pretensão punitiva.

Saliente-se que o parecer instrutório proferido em 03/08/2016 não importou em efetiva apuração do fato, cuidando apenas de questões procedimentais preparatórias para o julgamento do feito, com relatório dos principais pontos da autuação e da tramitação do processo (foi apresentada defesa, pedido de conversão da multa, aplicação de agravante por reincidência etc.) e indeferimento genérico de provas, e determinou a apresentação de alegações finais. 4.

Dano causado por terceiro.

Responsabilidade pelo dano ambiental.

A parte autora defende que o incêndio que causou o dano ambiental no imóvel rural teve início em outro local, tomou grandes proporções e não pôde ser controlado, atingindo diversos outros imóveis na região, inclusive.

Para demonstrar esses fatos, a parte trouxe imagens de satélite e pediu a produção de prova testemunhal.

As imagens não foram submetidas à perícia judicial, de modo que sua interpretação técnica fica prejudicada para a análise do mérito da ação.

Passo ao exame dos depoimentos das testemunhas.

A testemunha JOÃO SIMIONI era Secretário do Meio Ambiente do Município de Marcelândia/MT na época dos fatos.

Segundo seu depoimento, o incêndio ocorrido em 2011, de fato, tomou proporções de larga escala e atingiu até mesmo o perímetro urbano.

Esses fatos são de conhecimento notório, inclusive.

Segundo apurado pelo município, na época dos fatos e para as medidas de combate ao incêndio, o fogo começou em local desconhecido na Gleba Santa Rita.

Essa área rural fica a cerca de 15 Km da Fazenda Macaco Branco, onde ocorreu a autuação objeto dos autos.

A testemunha VANDERLEI SIMONETTI, por sua vez, confirmou que o incêndio começou em local desconhecido na Comunidade Santa Rita, conforme conhecimento que se tornou público na cidade na época dos fatos.

Em resposta aos questionamentos do IBAMA, ambas as testemunhas afirmaram que a Fazenda Macaco Branco continha pastagem feita e o autor explorava atividade de pecuária no local, antes mesmo do incêndio, segundo seus conhecimentos.

Em relação à terceira testemunha, SEBASTIÃO SOARES, este acabou por resumir que seu depoimento se baseava no que ouvira "em toda a cidade”.

Pois bem.

Embora o IBAMA tenha trazido ao processo a controvérsia sobre o fato de que o autor já explorava o imóvel sem autorização antes do incêndio e assim continuou fazendo depois do fato, não se pode manter o embargo aplicado em razão do dano por uso de fogo.

Nada impede que a autarquia, percebendo o uso indevido da área ou o exercício de atividade que impeça a regeneração de reserva legal, por exemplo, faça nova fiscalização e autuação, inclusive com o embargo sobre o imóvel.

Porém, esses fatos são outros.

Para o que interessa ao processo e ao auto de infração 723886, o fato gerador da autuação foi a destruição pelo fogo, cuja responsabilidade não pode ser atribuída ao autor, considerando-se o conjunto probatório construído nos autos.

Repisa-se que os atos ilegais tomados por cada proprietário após o dano pelo fogo podem (e devem, em razão do poder-dever fiscalizatório do IBAMA) ser autuados e punidos, mas fica evidente que o dano pelo fogo não pode ser atribuído à parte autora de forma individual.

Assim, nada obstante a obrigação de recuperar a área danificada, o termo de embargo como medida sancionatória não pode ser aplicado quando o proprietário não foi o autor da infração.

III - DISPOSITIVO Ante o exposto, confirmo a tutela provisória e JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, resolvendo o mérito da ação, para cancelar o auto de infração 723886 e o termo de embargo 484475.

Condeno o réu ao ressarcimento das custas antecipadas pela parte autora e ao pagamento de honorários advocatícios, fixados nos percentuais mínimos do § 3º do artigo 85 do CPC, incidentes sobre o valor atualizado da causa (valor da multa).

Sentença com remessa necessária.

Comunique-se ao relator do agravo de instrumento.

Publique-se.

Registre-se.

Intimem-se.

Datado e assinado eletronicamente.

MURILO MENDES Juiz Federal