TRF1 - 1010922-50.2022.4.01.4300

Poder Judiciário JUSTIÇA FEDERAL 1ª Vara Federal Cível da SJTO SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1010922-50.2022.4.01.4300 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: FLAVIO DA SILVA MOTA REPRESENTANTES POLO ATIVO: MARILIA GABRIELLE ARAUJO DA SILVA FERREIRA - TO8339 POLO PASSIVO:INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA SENTENÇA Cuida-se de ação submetida ao procedimento comum, com pedido de tutela provisória de urgência, ajuizada por FLÁVIO DA SILVA MOTA em desfavor do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA, visando à declaração de nulidade de processos administrativos movidos contra si, em especial os PAD nº 54000.040340/2020-54, 54000.076540/2021-26, 54000.103253/2020-15 e 54000.063344/2018-96, bem como do incidente de sanidade mental, autorizado pelo Ofício nº 82632/2022, e à suspensão de abertura de novos PAD em desfavor do autor, até que seja apurado o suposto abuso processual e assédio moral por este sofrido.

Narra a petição inicial, em síntese: (a) que o autor é servidor do INCRA desde 2004, lotado na Divisão Operacional do INCRA SR(26)TO; (b) que o INCRA “vem permitindo que grupo de servidores, por meio de sua Unidade Correicional no Tocantins, atue de modo persecutório em desfavor do requerente, até a exaustão, mesmo ausente uma causa justa ou legítima e mesmo que o requerente já tenha sido julgado pelo mesmo assunto em outros processos administrativos disciplinares”; (c) que se entende que esse assédio processual é decorrente de operações policiais e condenações judiciais e pelo Tribunal de Contas da União, deflagradas a partir de informações do autor, “o que não vem sendo tolerado pelos pares e superiores do mesmo”; (d) que, atualmente, está respondendo a quatro Processos Administrativos Disciplinares ao mesmo tempo, quais sejam: 54000.040340/2020-54, 54000.076540/2021-26, 54000.103253/2020-15 e 54000.063344/2018-96, e que, além deles, há mais duas autorizações para abertura: 54000.189635/2019-94 e 54000.128755/2021-30.

Na maior parte, tem-se por objeto suposto assédio moral praticado pelo autor, mas não consta o tipo legal infringido, que justificaria a abertura do PAD; (e) que “vem sofrendo perseguição no seu ambiente de trabalho pelo fato de ser um servidor público que cumpre com o que lhe é colocado, sendo que por tal fato lhe é imputado em falas ou comunicações agressivas que abalam o psicológico do mesmo, além de abertura de Processos Administrativos Disciplinares sem fundamento”, ou seja, “instaurados com base em investigações preliminares tendenciosas a incriminar o requerente, que não possuem relação amigável com o requerente”; (f) que, no dia 16/11/2022, o Corregedor-Geral do INCRA autorizou incidente de sanidade mental do autor, “a fim de dirimir as dúvidas sobre a responsabilidade do servidor pelos fatos que lhe são atribuídos”, ato este, segundo o autor, “abusivo e ilegal, desde a autorização para a abertura do PAD como a autorização para que o requerente passe por junta médica oficial, para verificar a sanidade mental”.

Ao final, formulou os requerimentos de praxe e ainda: a) Defira a medida liminar pleiteada, sem oitiva da Requerida, para suspender os dos atos administrativos impugnados, determinado à Requerida: * Que proceda ao trancamento dos PAD’s n° 54000.040340/2020-54; 54000.076540/2021-26; 54000.103253/2020-15; e, 54000.063344/2018-96 e todos os processos administrativos disciplinares em aberto contra o Requerente na Superintendência do Incra/TO; * Seja declarado a nulidade do incidente da sanidade mental, autorizado pelo OFÍCIO Nº 82632/2022/CGE-GAB/CGE/SEDE/INCRA-INCRA, tendo em vista que a autoridade instauradora não deixou claro qual a dúvida razoável acerca da saúde mental do Requerente; * Seja suspensa a abertura de PAD’s em nome do Requerente, até que seja apurado no Incra/TO o abuso processual e assédio moral que o mesmo vem sofrendo ao longo dos anos. ………………………… d) Ao final, conceda a ordem, para confirmar a liminar, se deferida, e declarar a nulidade dos atos administrativos e determinar o que já exposto em item “a” do presente tópico dos pedidos; Juntou documentos.

A ação foi distribuída inicialmente à 2ª Vara Federal.

Aquele juízo, contudo, determinou a redistribuição por dependência a esta 1ª Vara Federal, com fundamento no art. 286, inc.

II, do Código de Processo Civil (Id. 1455176389).

O despacho de Id. 1534108347: dispensou a realização de audiência preliminar de conciliação; recebeu a petição inicial pelo procedimento comum; e postergou o exame da tutela para após manifestação do INCRA, “considerando o decurso de tempo desde o ajuizamento desta demanda e o recebimento dos autos neste juízo”.

Citado, o INCRA ofereceu contestação (Id. 1619805385), apresentando o estado atual dos processos administrativos questionados e arguindo, em síntese: (a) que a Administração Pública tem o poder-dever de apurar indícios de infração administrativa, nos termos do art. 143, da Lei nº 8.112/1990, sob pena de responsabilização do agente omisso; (b) a impossibilidade de o Poder Judiciário adentrar no mérito dos processos administrativos disciplinares, limitando-se à análise de aspectos de legalidade do ato e regularidade do processo; (c) que não há que se falar em nulidade do processo administrativo disciplinar sem a demonstração de efetivo prejuízo – pas de nullité sans grief; (d) que os atos administrativos se revestem de presunção de veracidade, legalidade e legitimidade, de modo que “quem discordar do ato é que deve produzir a prova da ilegitimidade”, tanto de atos discricionários quanto de atos vinculados; (e) impossibilidade de concessão de tutela provisória que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação.

Juntou documentos.

Conclusos os autos para julgamento, as partes apresentaram novos documentos (Id. 1677473449; 1641662873), sobre os quais ambas tiveram a oportunidade de se manifestar (Id. 1721164495; 1726814080).

Por fim, o autor apresentou laudos, relatórios e atestados médicos, que apontam, segundo afirma, para um diagnóstico de ansiedade e depressão, tendo como fato desencadeante a função/localidade em que o requerente trabalha (Id. 1766181051).

Vieram os autos novamente conclusos para julgamento. É o relatório.

Passo a decidir.

QUESTÕES PREFACIAIS Não há questões preliminares ou prejudiciais pendentes de apreciação, de modo que tenho por presentes os pressupostos de constituição e de desenvolvimento regular do processo.

DILAÇÃO PROBATÓRIA Não houve especificação de provas, além das que já compõem os autos; tampouco verifico a necessidade de determinar alguma diligência complementar de ofício, razão pela qual passo doravante ao julgamento antecipado de mérito, nos termos do art. 355, inc.

I, do Código de Processo Civil.

MÉRITO De início, importa esclarecer, conforme remansosa jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que “o controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada” (Súmula nº 665).

Por mérito administrativo, deve-se compreender a atuação dentro do espaço de discricionariedade (conveniência e oportunidade) conferido pelo legislador constituinte ou ordinário à Administração Pública, abrangendo, no caso dos processos persecutórios, a condução da investigação de atos supostamente ilegais, com a conclusão sobre sua ocorrência ou não e, se for o caso, sobre a respectiva responsabilidade administrativa; a condução do processo administrativo (desde que em consonância com o devido processo legal); e a dosimetria da sanção eventualmente aplicada, dentro das balizas estabelecidas pela lei.

Dessa forma, tendo o legislador conferindo um espaço de discricionariedade à Administração e, diante da independência harmônica entre as instâncias administrativa e judicial, como corolário do princípio republicano, não cabe ao Poder Judiciário, sob o pretexto de melhor ou mais justa valoração do material inicial ou probatório, ou de melhor hermenêutica sobre o tratamento normativo do caso, invadir esse espaço de discricionariedade e substituir-se ao Administrador, rejulgando os fatos e/ou redefinindo as sanções aplicadas.

Daí porque o controle judicial deve se limitar aos aspectos de legalidade (elementos vinculados) ou, excepcionalmente, para corrigir teratologias ou manifesta desproporcionalidade da sanção fixada pela autoridade administrativa (ou seja, além de um juízo razoável de dosimetria, de acordo com os parâmetros objetivamente traçados pela legislação).

Vale ressaltar, a propósito, que “não há invasão do mérito quando o Judiciário aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração do ato; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário”1.

Da mesma forma, revela-se ilegal e, portanto, igualmente passível de controle judicial, o descumprimento do poder-dever da Administração Pública de apurar os indícios de irregularidades de que, por qualquer meio, tenha notícia (nesse sentido, conferir: STJ, 1ª Seção, MS nº 22.062/DF, Rel.

Ministro Humberto Martins, DJe 02/03/2016; 3ª Seção, MS nº 12.536/DF, Rel.

Ministra Laurita Vaz, DJe 26/09/2008).

Ou seja, conquanto a condução do procedimento investigativo ou do processo administrativo dele decorrente seja realizada com significativo grau de discricionariedade – podendo a autoridade determinar quais as diligências necessárias, as testemunhas a serem ouvidas ou as perguntas a serem feitas, sempre observado, quando cabível, o contraditório substancial –, o juízo quanto à sua deflagração é ato vinculado: se houver justa causa (elementos indiciários mínimos da prática contrária à norma) no material inicial (notícia ou constatação de irregularidade), a apuração é obrigatória, nos termos do art. 143, da Lei nº 8.112/19902; caso contrário, inexistindo material inicial ou sendo este desprovido de relevância jurídica, a deflagração do procedimento investigativo em favor do servidor será ato arbitrário e abusivo3, e, portanto, passível de sindicância pelo Poder Judiciário.

Há de se destacar, ainda, que a instauração de múltiplos procedimentos investigativos e processos administrativos disciplinares em desfavor de um servidor, de modo a lhe causar constrangimento ou lhe dificultar a defesa, desde que demonstrada, nesse caso, a inexistência de justa causa e a má-fé por parte da autoridade correicional, pode caracterizar abuso de poder, consubstanciado na prática do chamado “assédio processual”4 na esfera administrativa5.

Nesses casos, a intervenção do Poder Judiciário não apenas é legítima, como é necessária, a fim de, por um lado, salvaguardar o interesse público, que deve ser o fundamento exclusivo para a instauração de procedimentos persecutórios pela Administração, e, por outro, os direitos fundamentais do servidor investigado/processado, em especial os direitos à dignidade, à honra e ao devido processo legal.

No caso dos autos, o autor afirma que está, atualmente, respondendo a quatro processos administrativos disciplinares simultâneos6, e que, além deles, há mais dois com autorização para abertura7.

Segundo afirma, na maior parte, tem-se por objeto suposto assédio moral praticado pelo autor, mas não consta o tipo legal infringido que justificaria a instauração dos processos.

Ainda segundo o autor, esses são exemplos “de outros processos que foram sendo usados ao longo dos anos como instrumento recorrente de retaliação” – vinte e dois processos em 13 anos –, “seja em decorrência de comunicação de irregularidade ou impropriedade gerencial aos superiores, seja por informar aos órgãos de controle”.

O INCRA redargui, afirmando que (Id. 1619805385): Os processos foram abertos na mesma data por dois motivos: 1) os servidores da Superintendência Regional em sua maioria foram vítimas de denúncias perpetradas pelo servidor Flávio da Silva Mota em razão de sua atividade beligerante (terem sido denunciados ou obrigados a prestar informações e esclarecimentos por meio de plataformas externas como o FalaBr, pedidos de informação do MPF e da CGU) ou exercem cargo de chefia e não podem acumular a função por causa do volume de atividades inerentes ao cargo que ocupam, ou os servidores têm medo de sofrer represália por parte do Denunciante com ações como denúncia de assédio moral e a ação judicial proposta para anular os PAD's, e 2) após imenso esforço e com o aval da Corregedoria-Geral do Inca foi possível promover a troca mútua de servidores com os Estados da Bahia, Sergipe e Mato Grosso para compor comissões de PAD.

Ademais, segundo a autarquia agrária: […] não foram abertos 22 processos administrativos contra o servidor, mas 5 processos disciplinares ao longo de quase 20 anos de serviço público […], dos quais três estão em andamento, sendo um foi aberto por ordem do Corregedor Geral do Incra.

Os outros processos envolvem questões éticas.

Pois bem.

De acordo com os documentos apresentados nos autos juntos com a inicial e com a contestação, os processos administrativos em questão (a análise se limitará aos processos apontados expressamente na petição inicial) podem ser sintetizados da seguinte forma: (a) PAD nº 54000.063344/2018-96 (Id. 1413858262): instaurado em razão de supostas tentativas, por parte do autor, de restrição e impedimento de acesso de servidores do Escitório do Terra Legal do Tocantins às dependências do INCRA (SR-26), no dia 20 de abril de 2018 (memorandos de narrativa dos fatos no documento de Id. 1413858262, pp. 3 e 11; e juízo prelibatório positivo na pág. 71), em descumprimento do dever elencado no art. 116, inc.

XI, da Lei nº 8.112/1990.

O autor, por intermédio de sua advogada, teve amplo acesso aos autos, bem como teve a oportunidade de se manifestar.

Ainda não houve desfecho. (b) PAD nº 54000.040340/2020-54 (Id. 1413843294; 1413858255; 1413858257): instaurado a partir de manifestação anônima direcionada à Ouvidoria do Poder Executivo Federal, pela qual se imputa ao autor a conduta de assédio moral aos servidores do INCRA, “em especial as mulheres”, consubstanciado em formalização de denúncias vazias e ameaças, em desrespeito ao disposto nos arts. 116, inc.

II, IX e XI, e 117, inc.

V, da Lei nº 8.112/1990.

A partir da manifestação, determinou-se a instauração de sindicância investigativa (Id. 1413843294, p. 34), no âmbito da qual foram realizadas diversas diligências, culminando na instauração do processo administrativo disciplinar (Id. 1413858255, p. 149).

Durante o PAD, o autor, por intermédio de sua advogada, teve amplo acesso aos autos, bem como teve a oportunidade de se manifestar (Id. 1413858257).

Ainda não houve desfecho. (c) PAD nº 54000.103253/2020-15 (Id. 1413858311): instaurado de ofício, por representação da Corregedoria-Geral da União, para apuração de suposta violação ao disposto no art. 116, inc.

VI, da Lei nº 8.112/90, e no inc.

XIV, alínea “m”, do Decreto nº 1.171/1994 (quebra de hierarquia), pelo autor tendo em vista ofício por este encaminhado diretamente àquele órgão correicional, com supressão da autoridade superior, com denúncias de supostas irregularidades em contrato da autarquia.

Durante o processo, foram ouvidas testemunhas e o autor, por intermédio de sua advogada, teve ampla oportunidade de se manifestar.

Ao final, não foram constatados “fatos capazes de configurar irregularidade por parte do servidor”, entendendo a Comissão Processante por absolvê-lo (pág. 358). (d) PAD nº 54000.076540/2021-26 (Id. 1413858284; 1413858285; 1413858293; 1413858296; 1413858302; 1413858308): instaurado para apurar suposta conduta do autor, de denunciar, de forma inverídica (conforme apurado no Processo nº 54000.060071/2020-42), ameaça de morte realizada por outro servidor.

O autor, por intermédio de sua advogada, teve amplo acesso aos autos e oportunidade de se manifestar.

O PAD ainda está em fase de apuração e ainda não houve desfecho (Id. 1619805389, p. 10). (e) PAD nº 54000.189635/2019-94 (Id. 1619805389): pelas informações prestadas pelo INCRA (o processo não foi juntado pelo autor), o PAD teve início a partir de denúncia recebida pela plataforma FalaBR, de que o autor teria realizado denúncia inverídica ao Presidente do INCRA envolvendo assentado.

Segundo o INCRA, na mesma denúncia foram relatados outros fatos que deram início a outros procedimentos, ainda em fase inicial, diante da dificuldade em formar comissão, tendo em vista o impedimento legal em relação aos demais servidores da unidade.

Ademais, trata-se de procedimento investigativo ainda protegido pelo sigilo, razão pela qual não foi juntado aos autos (pág. 14). (f) PAD nº 54000.128755/2021-30 (Id. 1619805389): pelas informações prestadas pelo INCRA (o processo não foi juntado pelo autor), o PAD teve início a partir de denúncia da proprietária da empresa SEMOG, de que o autor a teria perseguido dentro das dependências da autarquia, filmando-a com o celular, sem autorização e sem estar investido em funções de fiscalização.

Segundo o INCRA, trata-se de procedimento investigativo em andamento e sigiloso, de modo que os autos não poderiam ser juntados aos autos (pág. 14).

Percebe-se, pelos documentos apresentados, que todos os processos administrativos disciplinares instaurados em desfavor do autor (os que integram o objeto da presente ação anulatória) o foram a partir de elementos indiciários mínimos da prática de conduta infracional; ou seja, tiveram justa causa para sua instauração (denúncias realizadas ou encaminhamento pelo setor responsável), o que não significa que tais elementos serão confirmados ao final do processo administrativo, em que seja assegurada a ampla defesa e o contraditório (como, aliás, ocorreu no caso do PAD nº 54000.103253/2020-15, em que a comissão processante opinou pela absolvição).

Também não se extrai que os processos foram instaurados de má-fé, com intuito de perseguição pessoal (assédio processual).

Em verdade, além desses, há diversos procedimentos voltados à apuração de condutas funcionais do autor (que não são objeto dos autos), iniciados por fontes diversas, em diferentes contextos.

Por outro lado, o autor não logrou demonstrar que as representações contra si tiveram alguma conexão causal, muito menos uma finalidade comum de perseguição ou represália por ter ele, segundo afirma, encaminhado denúncias e colaborado para a preservação da moralidade administrativa no âmbito de sua unidade.

A propósito, vale ressaltar que o número elevado de procedimentos investigativos, de processos de ética e de processos administrativos disciplinares, tendo o autor como investigado ou processado, não implica, por si só, a prática de assédio processual, mormente quando se verifica – e se trata de fato incontroverso – que o autor tem sido atuante na fiscalização de condutas e contratos celebrados no âmbito do INCRA no Tocantins, ainda que não investido em função própria e com irregular supressão de sua cadeia hierárquica.

Nesse contexto, a multiplicidade de processos se justifica diante de abordagens que, a princípio, sem a pretensão de adentrar no mérito dos processos administrativos, extrapolam os limites do comportamento adequado para o servidor, à luz dos deveres de lealdade institucional e urbanidade, ainda que estivesse investido em função fiscalizatória (o que não é o caso), ou para o cidadão no controle democrático da atividade pública.

Dessa forma, independentemente dos bons motivos que, em tese, tenham animado as condutas imputadas ao autor (a maioria, ainda pendente de apuração) ou da sorte dos processos e investigações do controle externo que contaram com a denúncia ou colaboração do autor, não há elementos, nos autos, que indiquem a irregularidade dos processos administrativos disciplinares contra ele movidos, todos deflagrados a partir de elementos indiciários relevantes, de diferentes contextos, que consubstanciam justa causa e que impõem sua abertura, ex vi do art. 143, da Lei nº 8.112/1990.

Não há, portanto, que se falar em nulidade dos procedimentos ou do incidente de sanidade mental instaurado pela comissão processante, com fundamento no art. 160, da Lei nº 8.112/1990 (que, aliás, segundo informação do INCRA - Id.1721164495 - resultou na inexistência de transtorno mental do servidor).

DELIBERAÇÃO JUDICIAL Diante do exposto: (a) REJEITO os pedidos formulados na petição inicial, nos termos do art. 487, inc.

I, do Código de Processo Civil. (b) CONDENO o autor ao recolhimento das custas e demais despesas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios à Procuradoria Federal no importe de R$ 3.000,00 (três mil reais), nos termos do art. 85, §§ 2º, 8º, 8º-A e 19, do Código de Processo Civil, e do Anexo I, item 10.18, da Resolução OAB/TO nº 004/2021.

Sentença que não se sujeita ao duplo grau obrigatório de jurisdição.

PROVIDÊNCIAS DE IMPULSO PROCESSUAL A Secretaria da 1ª Vara Federal deverá: (i) INTIMAR as partes desta sentença; (ii) AGUARDAR o prazo comum de 15 (quinze) dias para interposição de recurso voluntário, observando-se que os prazos em favor do Ministério Público, da Defensoria Pública e da Fazenda Pública contam-se em dobro (art. 1.003, § 5º, c/c art. 180, 183 e 186, do CPC); (iii) interposto o recurso voluntário: (iii.1) INTIMAR a parte adversária para, querendo, apresentar contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias, observando-se que os prazos em favor do Ministério Público, da Defensoria Pública e da Fazenda Pública contam-se em dobro (art. 1.010, § 1º, c/c art. 180, 183 e 186, do CPC); (iii.2) findo o prazo, com ou sem contrarrazões, CERTIFICAR a tempestividade e o preparo do recurso, se for o caso, e REMETER os autos ao e.

Tribunal Regional Federal da 1.ª Região, independentemente de juízo de admissibilidade (art. 1.010, § 3º, do CPC). (iv) não interposto recurso no prazo legal: (iv.1) CERTIFICAR o trânsito em julgado; (iv.2) INTIMAR as partes, conferindo-lhes prazo comum de 5 (cinco) dias para requerer o que entender de direito; (iv.3) não havendo novos requerimentos, ARQUIVAR os autos com as formalidades de estilo; caso contrário, CONCLUIR os autos para decisão.

Palmas(TO), data abaixo. (assinado digitalmente) CAROLYNNE SOUZA DE MACEDO OLIVEIRA Juíza Federal da 1ª Vara SJTO ______________________________ 1DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.

Direito Administrativo. 27. ed., São Paulo: Atlas, 2014, p. 828. 2“Art. 143.

A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.” 3Nesse sentido, ver art. 27, da Lei nº 13.869/2019 (Lei de Abuso de Autoridade).

Pelo dispositivo, constitui crime, punível com detenção de 6 meses a 2 anos, além de multa, “requisitar instauração ou instaurar procedimento investigatório de infração penal ou administrativa, em desfavor de alguém, à falta de qualquer indício da prática de crime, de ilícito funcional ou de infração administrativa”. 4A expressão, que representa “o ajuizamento de sucessivas ações judiciais, desprovidas de fundamentação idônea e intentadas com propósito doloso”, foi consagrada no âmbito jurisprudencial pela 3ª Turma do STJ, no julgamento do REsp nº 1.817.845/MS, em voto-vista da Ministra Nancy Andrighi (j. 10/10/2019, DJe 17/10/2019). 5Sobre o tema, cf.: MATTOS, Mauro Roberto Gomes de.

Assédio processual do poder público nas ações de improbidade administrativa e nas investigações disciplinares.

Prática Forense, ano III, n. 36, dez. 2019, pp. 08-34. 6PADs nº 54000.040340/2020-54, 54000.076540/2021-26, 54000.103253/2020-15, 54000.063344/2018-96. 7PADs nº 54000.189635/2019-94 e 54000.128755/2021-30.