TRF1 - 1003359-98.2018.4.01.3700

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Maranhão 5ª Vara Federal Cível da SJMA Processo n. 1003359-98.2018.4.01.3700 AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Autor: MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS Réu: ESPÓLIO DE JOÃO CASTELO RIBEIRO GONÇALVES SENTENÇA TIPO “A” 1.

RELATÓRIO Trata-se de ação de improbidade administrativa proposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS em desfavor de ESPÓLIO DE JOÃO CASTELO RIBEIRO GONÇALVES, por meio da qual o demandante objetiva a condenação da parte ré ao ressarcimento integral de suposto dano provocado ao erário, decorrente, segundo os termos da petição inicial, de malversação de recursos federais recebidos pela municipalidade por meio do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), no exercício de 2012.

Narra o autor que “(...) a Controladoria-Geral da União, no exercício do controle interno (Relatório de Demandas Externas nº 00190.026604/2012-38), em fiscalização realizada no período de 12 de novembro de 2012 a 22 de março de 2013, atestou irregulares no âmbito da gestão do citado programa no Município de São Luís”.

Diz, também, que “É com base nesses elementos que o ente municipal vem propor a presente ação civil pública de ressarcimento ao erário, tendo em conta o falecimento de João Castelo Ribeiro Gonçalves, então responsável pela concretização do PNAE no ano de 2012”.

Em defesa de sua pretensão, aduz que o ex-prefeito falecido praticou ato doloso de improbidade administrativa, consistente nas seguintes irregularidades: a) despesa total declarada em dissonância com o débito total constante na conta do programa; b) operacionalização dos recursos do PNAE em desconformidade com a legislação (“o ex-gestor efetuou, em conta específica do PNAE, o pagamento de tarifas bancárias no montante de R$ 1.386,90, vulnerando, assim, as regras financeiras do programa”); c) transferência de recursos para creches fora do prazo estabelecido para o programa; d) o ex-prefeito municipal não comprovou o recolhimento à Receita Federal das contribuições previdenciárias e do IRRF descontados em todos os pagamentos efetuados à empresa contratada para execução dos serviços de fornecimento de merenda escolar; e) “(...) o ex-gestor, em execução do PNAE/2012, não forneceu o mínimo de três refeições diárias aos alunos do Programa Mais Educação; não adquiriu o percentual mínimo obrigatório de 30% no que tange à aquisição de gêneros de agricultura familiar; não notificou o Conselho de Alimentação Escolar quanto aos recursos transferidos pelo FNDE, bem como não informou esse último quanto aos dados do primeiro”.

Alega, ainda, que, “Embora o relatório não tenha consignado o prejuízo ao erário”, as irregularidades apontadas consubstanciam descumprimento grave de preceitos normativos do Pnae e, portanto, “(...) constitui ato de improbidade, por representar ofensa grave e dolosa ao princípio da legalidade, ante a inobservância dos preceitos legais do programa”.

A petição inicial foi instruída com documentos.

No despacho de id. 6204360, este juízo determinou a intimação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e do Ministério Público Federal (MPF) para que dissessem sobre possível interesse na lide.

Posteriormente, na petição de id. 29832524, o FNDE requereu seu ingresso no feito, como litisconsorte ativo, bem como a decretação da indisponibilidade dos bens da parte adversa e a condenação final ao ressarcimento do alegado dano ao erário.

Na sequência, foi proferida a decisão de id. 323058374, em que indeferido o pedido liminar de indisponibilidade de bens do espólio demandado.

Logo depois, o FNDE, na peça de id. 626677480, requereu o prosseguimento do feito e reiterou o pedido de indisponibilidade.

No despacho de id. 829127553, este juízo determinou a intimação do MPF para dizer se teria interesse em prosseguir com a demanda, na forma do art. 3º da Lei 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Ouvido, o MPF, no parecer de id. 871035586, relatou que “(...) os fatos trazidos à baila na demanda em epígrafe já foram objeto de apuração por este órgão ministerial no bojo do Inquérito Civil nº 1.19.000.001111/2013-39, instaurado a partir de cópia do Relatório de Auditoria n. 5/2013 realizada pelo FNDE no Município de São Luís/MA”, tendo sido arquivado o correspondente procedimento administrativo.

Além disso, o Parquet assinalou seu desinteresse em assumir o polo ativo da demanda, porquanto não houve indicação, pelo órgão de controle interno, de que as irregularidades descritas na petição inicial causaram prejuízos ao erário.

Adiante, na decisão de id. 927305154, foi tornado sem efeito o despacho de id. 829127553 e determinada a intimação da parte autora para se manifestar sobre o parecer ministerial, considerando a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade n. 7042 e 7043.

Intimado, o Município de São Luís, por meio da peça de id. 1630789850, disse que, “(...) diante das informações apresentadas pelo Ministério Público Federal no parecer de ID. 871035586, não possui mais interesse no prosseguimento do feito”.

Também ouvido, o FNDE atravessou a petição de id. 1695502969 – instruída com documentos –, na qual requer o prosseguimento da demanda, para fins de ressarcimento ao erário. É o que há de relevante a relatar.

Fundamento e decido. 2.

FUNDAMENTAÇÃO No dia 26.10.2021, entrou em vigor a Lei 14.230, a qual promoveu profundas alterações na Lei 8.429/1992, conferindo um novo regime às demandas propostas com vistas à punição de atos de improbidade administrativa.

Diante dessas alterações, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), assentou as seguintes teses: 1) é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) a norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) a Lei 14.230/21 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nessa perspectiva, não há espaço para imputação de atos de improbidade administrativa a título de culpa, nos processos em curso, ainda que os atos tenham sido praticados na vigência da legislação anterior.

Portanto, cabe ao autor da demanda demonstrar eventual dolo por parte do agente ímprobo acionado.

No caso, o polo ativo imputa ao ex-prefeito falecido a prática de condutas ímprobas tipificadas pelos arts. 10, XI, e 11, I, da Lei 8.429/1992 (em sua redação original) – condutas essas consistentes em “liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular” e “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência -, o que, em tese, ensejaria a aplicação das sanções previstas no art. 12, II e III, da mesma lei, bem como a condenação do espólio do ex-chefe do Poder Executivo municipal a ressarcir o dano ao erário decorrente de tais condutas.

Lado outro, registro que, a despeito das sanções de caráter pessoal e intransmissível previstas no art. 12 da LIA, tendo havido o falecimento do agente público acusado da prática de conduta ímproba, resta à parte autora da ação de improbidade postular dos herdeiros e sucessores do de cujus, como na espécie, o ressarcimento ao erário, que, em realidade, não tem natureza de sanção, mas sim de indenização.

Isso porque, nos termos do art. 8º da Lei 8.429/1992, “O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido”.

Demais disso, cumpre salientar que as condutas objeto desta demanda não podem mais ser enquadradas no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992, uma vez que esse tipo específico foi revogado pela Lei 14.230/2021, e tampouco no caput do mesmo dispositivo legal, o qual passou a contemplar um rol taxativo de atos ímprobos violadores de princípios da Administração.

Entretanto, como já dito, o polo ativo também imputa ao ex-prefeito falecido a prática de conduta ímproba tipificada pelo art. 10, XI, da Lei 8.429/1992 – consistente em “liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular” -, o que, em tese, poderia ensejar a condenação de cunho ressarcitório em desfavor do respectivo espólio.

Delimitada a tipificação, lembro que, consoante se infere da redação conferida aos parágrafos do art. 1° da LIA pela Lei 14.23/2021, apenas condutas dolosas podem ser tipificadas como atos de improbidade administrativa (§ 1°).

Ademais, para a configuração do elemento subjetivo, não basta a voluntariedade do agente, sendo indispensável a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992 (§ 2°), sendo certo, ainda, que o mero exercício ou desempenho de competências públicas, sem a comprovação do ato doloso voltado à obtenção de finalidade ilícita, é incapaz de autorizar a responsabilização por ato de improbidade (§ 3º).

Nesse aspecto, impende salientar, também, que, a teor do art. 1°, § 4°, da LIA – igualmente inserido pelo diploma legal modificador acima mencionado –, se aplicam ao sistema da improbidade ali disciplinado os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Disso se extrai que os dispositivos legais supracitados, que versam sobre direito material, porque inseridos nas dobras do poder punitivo estatal, atraem a incidência do postulado da retroatividade da lei mais benéfica.

Feitas essas considerações, após análise dos autos, observo que o polo ativo não logrou demonstrar a prática, pelo falecido, de atos de improbidade lesivos ao erário.

De efeito, e conforme bem destacou o Ministério Público Federal, “(...) a divergência entre o valor correspondente a 'despesa realizada' no Demonstrativo da Execução Físico-Financeira e a despesa apurada a partir dos extratos bancários da conta recebedora de recursos e o pagamento de tarifa bancária na conta especifica do programa são inconsistências consideradas meramente formais, que em nada comprovam uma conduta dolosa do representado”.

Por sua vez, no que concerne à transferência de recursos para creches fora do prazo estabelecido pelo Pnae, também não se vislumbra possibilidade de tachar de ímproba a conduta do finado ex-prefeito, pois, como dito pelo MPF, “(...) a Prefeitura Municipal de São Luís justificou o atraso sob a alegação de que as associações comunitárias, mantenedoras das escolas, não estavam ajustadas as normas do programa para recebimento dos recursos.

Isto porque, alguns documentos como certidões de FGTS, INSS, Trabalhistas e etc, estavam vencidas, o que impediu o recebimento das parcelas até a regularização”, de modo que a Prefeitura instou as referidas entidades a “(...) substituir os documentos vencidos, encaminhou os processos a CGM para homologação e oficiou à SEFAZ, solicitando liberação do pagamento”.

Essa constatação denota, quando muito, um cenário de desorganização administrativa, de ordem formal, quanto às orientações repassadas às entidades beneficiárias do programa de alimentação escolar; não revelam, porém, nenhum indício de malbaratamento, desvio ou apropriação de dinheiro público.

Em relação às demais ocorrências apontadas na peça vestibular – pagamento de tarifas bancárias incidentes sobre a conta de movimentação dos recursos do Pnae, não comprovação de recolhimento das contribuições previdenciárias e do IRRF em todos os pagamentos efetuados à empresa contratada para execução dos serviços de fornecimento de merenda escolar, não fornecimento do mínimo de três refeições diárias aos alunos do Programa Mais Educação, não cumprimento do percentual mínimo obrigatório de 30% de aquisição de gêneros de agricultura familiar, ausência de notificação do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) quanto aos recursos transferidos pelo FNDE e não fornecimento à autarquia federal dos dados do CAE –, colho achegas, de igual modo, no pronunciamento do Ministério Público Federal, segundo o qual o próprio FNDE “(...) concluiu que não geram prejuízos ao erário, além de não apresentarem um alto grau de comprometimento da execução do programa, a ponto de se qualificarem como condutas passíveis de enquadramento legal como atos de improbidade ou de tipificação como crimes contra a Administração Pública”.

Frise-se que incumbe ao autor da ação de improbidade o ônus da prova sobre os fatos imputados ao suposto agente ímprobo (REsp. 1.314.122/MG, Rel.

Min.

BENEDITO GONÇALVES, DJe 9.4.2014), não havendo sequer alegação de que o ex-prefeito em questão tenha agido com intenção de ocultar irregularidades, bem como não há demonstração de que os atos omissivos ou comissivos a si atribuídos estivessem revestidos de intenção desonesta.

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região tem adotado o entendimento de que não é razoável enxergar sempre, de forma automática, dolo, segundas intenções ou atos ímprobos nas irregularidades cometidas pela administração municipal, às vezes, como no caso ora examinado, de caráter meramente formal.

Cada situação deve ser avaliada no seu histórico e nas suas circunstâncias.

Não é toda ilegalidade e/ou imoralidade que caracteriza ato de improbidade (AC: 00019319720104013306, Relator: JUIZ FEDERAL MARCUS VINÍCIUS REIS BASTOS (CONV.), Data de Julgamento: 18/08/2015, QUARTA TURMA, Data de Publicação: 08/09/2015).

Destaco, outrossim, que também o Superior Tribunal de Justiça tem expressado a interpretação de que a Lei 8.429/1992 visa a resguardar os princípios da Administração Pública sob o prisma do combate à corrupção, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional, não se coadunando com a punição de meras irregularidades administrativas ou transgressões disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para processo e julgamento (REsp 1.089.911/PE, Segunda Turma, Rel.

Ministro Castro Meira, DJe de 25/11/2009). À luz dessas premissas, concluo que os fatos narrados nesta demanda não se revestem da ilegalidade qualificada inerente aos atos de improbidade administrativa, não havendo, nos elementos documentais apresentados, base probatória a dar suporte ao enquadramento típico contido na inicial.

Em consequência, a pretensão ressarcitória deduzida pelo polo ativo não merece guarida.

Por derradeiro, ressalto que não há óbice à prolação de sentença meritória de improcedência na atual fase processual do feito, haja vista o disposto no art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992 (redação dada pela Lei 14.230/2021), consoante o qual, “Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente”. 3.

DISPOSITIVO Ante o exposto, considerada a ausência de ato de improbidade, rejeito a pretensão ressarcitória contida na petição inicial e, em consequência, promovo a extinção do processo com resolução de mérito, (art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992 c.c. o art. 487, I, do CPC).

Sem custas e honorários advocatícios (art. 23-B, §§ 1º e 2º, da Lei 8.429/1992).

Não há reexame necessário (art. 17, § 19, IV, da Lei 8.429/1992).

Providências de impulso processual A publicação e o registro da presente sentença são automáticos no sistema do processo judicial eletrônico.

A secretaria de vara deverá adotar, então, as seguintes providências: a) retificar a classe processual para Ação de Improbidade Administrativa; b) intimadas as partes, aguardar o prazo legal para recurso de apelação, que é de 15 (quinze) dias, contados em dobro quando se tratar de recurso interposto pela Fazenda Pública, pela Defensoria Pública da União ou pelo Ministério Público Federal; c) em caso de apelação, intimar a parte recorrida para apresentar suas contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias – observada a dobra de prazo a que fazem jus a Fazenda Pública, a DPU e o MPF –, certificar acerca dos requisitos de admissibilidade recursal – utilizando, para tanto, o modelo constante do anexo da Resolução Presi/TRF1 n. 5679096 – e remeter os autos ao TRF1 para julgamento do recurso; d) na hipótese de serem opostos embargos de declaração, intimar o(a)(s) embargado(a)(s) para, querendo, se manifestar(em) no prazo de 5 (cinco) dias, que deve ser contado em dobro caso a parte embargada seja a Fazenda Pública, pessoa assistida pela DPU ou o MPF; e) após o trânsito em julgado ou o retorno dos autos da instância superior, arquivar os autos.

São Luís, data abaixo.

BÁRBARA MALTA ARAÚJO GOMES Juíza Federal Substituta Respondendo pela titularidade plena da 5ª Vara