TRF1 - 0014474-15.2008.4.01.3400

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0014474-15.2008.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0014474-15.2008.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: ILCE GONCALVES MILET CAVALCANTI e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: KATIA VIEIRA DO VALE - DF11737-A, TIAGO PIMENTEL SOUZA - DF15243, MARIA INACIA DE MORAES - MG77537-A, ANGELA MARIA FREITAS PALMEIRA - MG64036 e GLEUSA GLADYS SILVA DO NASCIMENTO - DF40690-A POLO PASSIVO:Ministério Público Federal RELATOR(A):SOLANGE SALGADO DA SILVA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab 31 - DESEMBARGADORA FEDERAL SOLANGE SALGADO DA SILVA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0014474-15.2008.4.01.3400 R E L A T Ó R I O O Exmo.

Sr.

Juiz Federal José Magno Linhares Moraes (Relator Convocado): Trata-se de recursos de apelação interpostos pelo Ministério Público Federal (id. 29399073, p. 240/245) e por Raimundo Martins de Lima e Ilce Gonçalves Milet Cavalcanti (id. 29399073, p. 53/63), Nêmora Arlindo Rodrigues e Maria Elizabeth Baltar de Carneiro de Albuquerque (id. 29399073, p. 66/82), Virgínia Ana Zimmermann (id. 29399073, p. 86/95), Nelma Camelo Araújo (id. 29399073, p. 99/124), Lúcia Maria de Paula Freitas e Paula Freitas Advogados Associados S/C (id. 29399073 , p. 128/168), em face da sentença (id. 29399073, p. 33/44) proferida pelo Juízo Federal da 15ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, que julgou procedente (rectius: parcialmente procedente) o pedido para condenar os demandados por ato de improbidade administrativa capitulados no art. 10, inciso VIII e no art. 11, caput e inciso I da Lei 8.429/1992, aplicando a pena de multa civil no valor de R$ 1.000,00 (mil reais).

Agravo Retido interposto por Nêmora Arlindo Rodrigo e Maria Elizabeth Baltar de Carneiro de Albuquerque no id. 29399073, p. 15/18, alegando ilegitimidade passiva.

O Ministério Público Federal, autor da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, na exordial (id. 29399058, p. 03/31) imputa aos réus o cometimento de atos ímprobos previstos no art. 10, inciso VIII, e art. 11, caput e inciso I, ambos da Lei 8.429/1992, em razão de supostas irregularidades nas contratações de Lúcia Maria de Paula Freitas e Paula Freitas Advogados Associados S/C, sem licitação (art. 24, caput, e inciso I, da Lei 8.666/1993), para prestação de serviços advocatícios ao Conselho Federal de Biblioteconomia.

Em razões recursais, os réus/apelantes alegaram as seguintes preliminares: (i) agravo retido - ilegitimidade passiva de Nêmora Arlindo Rodrigues e Maria Elizabeth Albuquerque; (ii) falta de interesse de agir e impossibilidade jurídica o pedido; (iii) inépcia da inicial; e (iv) prescrição.

No mérito, aduziram: (i) que a época da contratação não havia sujeição às normas e princípios que regem a Administração Pública, pois apenas em 2003 o STF, no julgamento 1717, determinou que os Conselhos e Ordens de Fiscalização Profissional retomassem sua natureza de pessoas jurídicas de direito público; (ii) que havia notória capacidade técnica da profissional contratada e (iii) ausência de dolo na conduta dos requeridos.

O Ministério Público Federal, por sua vez, em suas razões recursais, aduz que a sentença é desproporcional entre as penalidades aplicadas e a gravidade dos atos de improbidade praticadas, requerendo: (i) a majoração da multa civil para R$ 20.000,00 (vinte mil reais) para cada réu; e (ii) proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de três anos.

Contrarrazões do Ministério Público Federal no id. 29399073, p. 229/238.

Contrarrazões de Nêmora Arlindo Rodrigues e Maria Elizabeth Baltar de Carneiro de Albuquerque no id. 29399073, p. 248/251.

Em Parecer, a Procuradoria Regional da República da 1ª Região aduziu o provimento do recuso do MPF e o não provimento dos demais recursos (id. 29399073, p. 270/272 a id. 29399074, p. 01/09).

Intimados acerca das modificações introduzidas pela Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/1992 (id. 420493248): (i) a PRR1 opinou no sentido de que o advento da Lei 14.230/21 não alterou o caráter ímprobo das condutas imputadas aos réus.

Aduziu que na dispensa indevida de licitação, o prejuízo ao erário é inerente a essa figura, dada a impossibilidade de a Administração selecionar a proposta mais vantajosa.

Citou, ainda, que as irregularidades constatadas nos autos são suficientes para demonstrar o dolo nas condutas praticadas pelos apelantes; (ii) Nêmora Arlindo Rodrigues e Maria Elizabeth Baltar de Carneiro de Albuquerque se manifestaram pela aplicação retroativa da Lei 14.230/2021, deixando as condutas de ser consideradas ímprobas, seja pela ausência de dolo, seja pela ausência de dano efetivo (id. 421992211); (iii) Virgínia Ana Zimmermann alegou a ocorrência de prescrição intercorrente, inexistência de dolo e de lesão ao erário e revogação do art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992.

Intimadas, as demais partes mantiveram-se inertes.

O recurso foi redistribuído para este Gab 31/10ª Turma em razão da criação de novos cargos de Desembargador Federal do TRF1 pela Lei 14.253/2021 e do art. 3º da Resolução Presi 10/2023, que regulamentou a distribuição e a redistribuição de processos decorrentes da ampliação do Tribunal Regional Federal da 1ª Região por força da referida lei. É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab 31 - DESEMBARGADORA FEDERAL SOLANGE SALGADO DA SILVA APELAÇÃO CÍVEL (198) 0014474-15.2008.4.01.3400 VOTO O Exmo.

Sr.

Juiz Federal José Magno Linhares Moraes (Relator Convocado):Constata-se que os recursos são tempestivos, os apelantes/réus realizaram o preparo (ids. 29399073, p. 64, 83/84, 96/97, 125/126, 169/170, 175/176, 180/181 e 221), o Ministério Público Federal está dispensado do recolhimento de preparo (art. 4º, inciso III, da Lei n. 9.289/1996[1]) e a sentença atacada é recorrível via apelação (art. 1.009, caput, do CPC).

Portanto, presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, deles conheço. 1.

Das preliminares. 1. 1.

Agravo Retido Nêmora Arlindo Rodrigo e Maria Elizabeth Baltar de Carneiro de Albuquerque interpuseram agravo retido no id. 29399073, p. 15/18, alegando ilegitimidade passiva.

Nas razões, os agravantes alegam: (i) “as rés foram incluídas no polo passivo exclusivamente por terem assinado ato aditivo (que não assinaram), na qualidade de Presidente e Tesoureira (e não como Conselheiras), tanto que os demais Conselheiros que aprovaram o ato na Reunião Plenária não foram incluídos no polo passivo”; (ii) “se a ré Nêmora não praticou o ato na qualidade de Presidente, não pode então ser responsabilizada.

Em se mantendo o entendimento adotado, de se responsabilizar a ré Nêmora como Conselheira (e não como Presidente), o PROCESSO DEVE SER SUSPENSO para determinar que o autor providencie a inclusão no polo passivo de todos os Conselheiros que votaram em todas as Reuniões a respeito do contrato em questão” e (iii) o eminente Juiz deixou de apreciar expressamente a alegação da ré Maria Elizabeth no sentido de que, tendo assinado o termo aditivo na qualidade de tesoureira e considerando que as atribuições de TESOUREIRA envolve apenas a conferência FINANCEIRA do contrato, não englobando a análise da sua correção jurídica, não é possível atribuir à Tesoureira a responsabilidade por eventual equívoco decorrente de falta de licitação.

Não assiste razão às agravantes, ora apelantes.

No caso, embora se verifique a ausência das assinaturas no instrumento contratual (9º Termo Aditivo ao Contrato de Prestação de Serviços Advocatícios ao Conselho Federal de Biblioteconomia – id. 29399058, p. 69), houve a publicação do Extrato do Termo Aditivo no DOU (id. 29399071, p. 220) que teve seus efeitos vigentes.

Além disso, Maria Elizabeth Baltar Carneiro de Albuquerque assinou o 8º Termo Aditivo, id. 29399058, p. 67/68.

No caso, quando da publicação do extrato contratual, em 24.07.2007, Nêmora Arlindo Rodrigues já havia sido eleita Presidente do CFB, conforme Ata da 2ª Reunião Plenária Extraordinária da 14ª Gestão do Conselho Federal de Biblioteconomia realizada em 02.06.2007 (id. 29399058, p. 176/181), que, nessa condição, procedeu à contratação e aos pagamentos questionados pelo MPF.

Diante do exposto, nego provimento ao agravo retido. 1.2.

Falta de interesse de agir e a impossibilidade jurídica do pedido.

Os apelantes aduziram, em síntese, que a “falta de interesse de agir e a impossibilidade jurídica do pedido do Ministério Público Federal, por entenderem que, no momento da contratação, em maio de 2000, os Conselhos de Fiscalização de Profissões eram entes de natureza privada, sem nenhuma vinculação estatal, não havendo sujeição, portanto, às normas e princípios que regem a Administração Pública, já que apenas em 2003 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1717, determinou que os Conselhos e Ordens de Fiscalização Profissional retomassem sua natureza de pessoas jurídicas de direito público”.

Em contrarrazões, o MPF aduz que o contrato foi celebrado em maio de 2000, momento posterior à decisão liminar proferida pelo STF, na ADI 1717, que suspendeu a eficácia do caput do art. 58 da Lei 9.649/1998 [2].

No caso, ainda que se a eficácia da norma prevista no caput art. 58 da Lei 9.49/1998 tenha cessado apenas em 07.11.2002, quando o STF julgou procedente o pedido formulado na ADI 1717, para declarar a inconstitucionalidade do citado art. 58 e incisos, no dia 07/11/2002, os fatos revelam que o contrato cuja legalidade é questionada teve vigência até o ano de 2007, prorrogado por meio de aditivos, quando não havia dúvidas quanto ao regime jurídico administrativo ao qual o CFB se submetia.

Assim, existe interesse de agir e possibilidade jurídica do pedido, de modo que rejeito a preliminar. 1.3.

Inépcia da inicial (inexistência de conduta dolosa) A apelante Virginia Ana Zimmermann traz a tese de inépcia da inicial sob o argumento de que não teria sido demonstrada conduta dolosa ou culposa imputada aos réus.

Tais alegações dizem respeito ao mérito sobre a existência ou não do ato de improbidade administrativa, cuja existência ou não do elemento subjetivo (dolo) será analisada em momento oportuno.

Ademais, a exordial contém todos os elementos/requisitos essenciais, dentre eles, os fatos, a causa de pedir, próxima e remota, e os pedidos, além dos documentos essenciais à propositura da demanda.

E ainda que assim não fosse, registro, oportunamente, que a posição majoritária dos Tribunais pátrios é bastante conservadora quanto ao acolhimento da inépcia da inicial, seguindo-se a linha intelectiva de que o julgador deve privilegiar o princípio da efetividade da jurisdição e a primazia da decisão de mérito e aproveitar ao máximo as petições iniciais que lhe são apresentadas, razões pelas quais rejeito a preliminar de inépcia da petição inicial. 2.

Da questão prejudicial - Prescrição Sobre a alegada prescrição intercorrente alegada no id. 421996101, o Supremo Tribunal Federal, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), definiu que: “O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”, portando, não se aplica ao caso concreto a prescrição intercorrente, inovação trazida pela Lei 14.230/2021.

Em preliminar, as apelantes Nelma Camelo Araújo, Lúcia Maria de Paula Freitas, Paula Freitas Advogados Associados S/C, alegam ter ocorrido prescrição quinquenal prevista no art. 23, inciso I, da LIA (com vigência antes da Lei 14.230/2021).

As apelantes aduzem que o contrato foi celebrado no ano em 08.05.2000 e a ação distribuída tão somente no ano de 2008, passados 05 (cinco) anos da assinatura do contrato.

Não obstante, da detida análise dos autos, verifica-se que os contratos tiveram vigência até 31.05.2007, após sucessivas prorrogações.

No caso, a vigência do primeiro contrato, com as prorrogações, teve vigência até 01.06.2005.

O novo contrato celebrado com o escritório de advocacia pertencente à primeira contratada teve vigência até 31.05.2007 e, tendo sido a Ação de Improbidade ajuizada em 08.05.2008, não ocorreu a alegada prescrição quinquenal.

Assim, rejeito a alegada prescrição. 3.

Das questões de mérito Em cumprimento à tarefa de regulamentar a repressão aos atos de improbidade administrativa, nos termos do artigo 37, §4º, da Constituição Federal, foi promulgada a Lei 8.429/1992, a qual definiu os contornos dos atos de improbidade, seus sujeitos ativo e passivo, a forma e a gradação das sanções imputáveis aos responsáveis por tais atos, bem como os procedimentos administrativos e judiciais a serem observados nesta seara integrante do denominado Direito Administrativo sancionador.

Entretanto, em 26/10/2021, entrou em vigor a Lei 14.230, que alterou várias disposições da Lei 8.429/1992, o que provocou dissenso acerca da aplicação imediata dessas modificações às ações típicas de improbidade administrativa em curso ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992.

O Supremo Tribunal Federal, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), portanto, de eficácia vinculante (art. 927, III, CPC), ao analisar a eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação à (i) necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA (portanto, em todas as suas modalidades); e (ii) a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente, firmou as seguintes teses, in verbis: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

O paradigma foi assim ementado (destacou-se): CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92).

NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF.

INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA.

APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI).

RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1.

A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2.

O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3.

A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4.

O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5.

A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6.

A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7.

O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8.

A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9.

Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10.

A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11.

O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12.

Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13.

A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes.

Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14.

Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15.

A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado.

A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16.

Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO.

Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão.

Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17.

Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18.

Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min.

EDSON FACHIN. 19.

Recurso Extraordinário PROVIDO.

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022) Colhe-se do voto exarado pelo e. relator desse acórdão que as alterações feitas pela Lei 14.230/2021 nos artigos 1º, §§ 1º e 2º, 9º, 10, 11, bem como a revogação do artigo 5º, preveem: 1) Impossibilidade de responsabilização objetiva por ato de improbidade administrativa; 2) A exigência de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo – nos artigos 9º, 10 e 11 – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 3) A inexistência da modalidade culposa de ato de improbidade a partir da publicação da Lei 14.230/2021; 4) A irretroatividade da norma benéfica da Lei 14.230/2021, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 5) A aplicação dos princípios da não ultra-atividade e tempus regit actum à modalidade culposa do ato de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, revelando-se indispensável o dolo para o enquadramento da conduta no ato de improbidade administrativa.

A Lei 14.230/21 ainda foi objeto de três ações de controle concentrado de constitucionalidade.

Nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7042[3] e 7043, assim decidiu o STF (destacou-se): O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação direta para: (a) declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do caput e dos §§ 6º-A e 10-C do art. 17, assim como do caput e dos §§ 5º e 7º do art. 17-B, da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021, de modo a restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa e para a celebração de acordos de não persecução civil; (b) declarar a inconstitucionalidade parcial, com redução de texto, do § 20 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, no sentido de que não existe "obrigatoriedade de defesa judicial"; havendo, porém, a possibilidade dos órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, por parte da assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia. (Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 31/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-02-2023 PUBLIC 28-02-2023) Trata-se de decisão que restabeleceu a legitimidade ativa concorrente (pluralidade de legitimados) entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação, bem como de legitimidade disjuntiva porque os legitimados não dependem da autorização um dos outros para a postulação.

Já nos autos da ADI 7236/DF[4] – proposta pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAMP, tendo por objeto o art. 2º da Lei 14.230/2021, na parte em que alterou os seguintes dispositivos da Lei 8.429/92: (a) art. 1º, §§ 1º, 2º, e 3º, e art. 10; (b) art. 1º, § 8º; (c) art. 11, caput e incisos I e II; (d) art. 12, I, II e III, e §§ 4º e 9º, e art. 18-A, parágrafo único; (e) art. 12, § 1º; (f) art. 12, § 10; (g) art. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I; (h) art. 17-B, § 3º; (i) art. 21, § 4º; (j) art. 23, caput, § 4º, II, III, IV e V, e § 5º; (k) art. 23-C – o Ministro Relator Alexandre de Moraes em 27/12/2022 conheceu parcialmente da referida ação e deferiu parcialmente a medida cautelar para[5]: (I) DECLARAR PREJUDICADOS os pedidos referentes ao art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e 10 da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021; (II) INDEFERIR A MEDIDA CAUTELAR em relação aos artigos 11, caput e incisos I e II; 12, I, II e III, §§ 4º e 9º, e art. 18-A, parágrafo único; 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I; 23, caput, § 4º, II, III, IV e V, e § 5º da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021; (III) DEFERIR PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, para SUSPENDER A EFICÁCIA dos artigos, todos da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021: (a) 1º, § 8º; (b) 12, § 1º; (c) 12, § 10; (d) 17-B, § 3º; (e) 21, § 4º. (IV) DEFERIR PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, para CONFERIR INTERPRETAÇÃO CONFORME ao artigo 23-C, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, no sentido de que os atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos partidos políticos, ou de suas fundações, poderão ser responsabilizados nos termos da Lei 9.096/1995, mas sem prejuízo da incidência da Lei de Improbidade Administrativa.

Disso se infere que, ao se considerar prejudicada a análise dos artigos 1º, §§ 1º, 2º e 3º e 10 da Lei 8.429/1992 – incluídos ou com a redação da Lei 14.230/2021 – com base no Tema 1.199 do STF, restou assentada a constitucionalidade da revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa na modalidade culposa, anteriormente disposto na redação originária da Lei 8.429/92.

Assim é que pelas mesmas razões que justificaram a imediata revogação do tipo culposo do artigo 10 da Lei 8.429/92 estabelecido no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199 da repercussão geral), corroborada pelo indeferimento da medida cautelar acima referida em relação ao artigo 11, caput, incisos I e II, infere-se que as modificações do artigo 11, caput, incisos I e II da Lei 8.429/92 trazidas pela Lei 14.230/21 devem incidir nos processos em curso (ainda não transitados em julgado). É nesse prisma que serão analisadas as condutas das partes rés/apelantes que aqui estão delimitadas pelo princípio do dispositivo, o qual, nesta esfera recursal, manifesta-se por meio do efeito devolutivo (tantum devolutum quantum appelatum) estabelecido pelo art. 515, caput, do CPC/1973, correspondente ao art. 1.013 do CPC/2015, segundo o qual “A apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada”.

Do caso concreto.

Após detida análise dos autos, assiste razão às partes rés/apelantes.

O Ministério Público Federal, autor a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, na exordial (id. 29399058, p. 03/31) imputa aos réus o cometimento de atos ímprobos previstos no art. 10, inciso VIII, e art. 11, caput e inciso I, ambos da Lei 8.429/1992, em razão de supostas irregularidades nas contratações de Lúcia Maria de Paula Freitas e Paula Freitas Advogados Associados S/C, sem licitação (art. 24, caput, e inciso I, da Lei 8.666/1993), para prestação de serviços advocatícios ao Conselho Federal de Biblioteconomia.

Após regular processamento do feito, foi prolatada sentença condenando os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa capitulados no art. 10, inciso VIII, e art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/1992.

No caso concreto, após a prolação da sentença, entrou em vigor a Lei 14.230/2021 que promoveu profundas alterações na Lei 8.429/92 e que devem ser aplicadas retroativamente no caso concreto, já que se trata de ação em curso e considerando que o artigo 1º, §4º, dessa lei determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do Direito Administrativo sancionador, o qual comporta aplicação retroativa quando beneficiar o réu, segundo abordado acima por ocasião da análise da tese jurídica firmada pelo STF no julgamento do ARE 843.989 / Tema 1.199, em 18/08/2022.

Nessa perspectiva, é de rigor a compreensão de que a nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do Direito Administrativo sancionador, que expressa uma das facetas do poder punitivo estatal.

Nessa linha, as questões de natureza material introduzidas na LIA pela Lei 14.230/2021, particularmente nas hipóteses benéficas ao réu, têm aplicação imediata aos processos em curso, em relação aos quais ainda não houve trânsito em julgado.

Na prática, significa dizer que o julgamento de uma ação de improbidade administrativa que esteja em trâmite, necessariamente, levará em conta a superveniência da Lei 14.230/2021, permitindo a aplicação da norma de direito material quando beneficiar o réu.

Ou seja, se as inovações legais recaírem sobre elementos constitutivos do tipo, seja para excluir a ilicitude de certas condutas, seja para abrandar a punição ou, ainda, para recrudescer as condições para o juízo condenatório, a partir de exigências adicionais para a configuração do ato ímprobo, todas essas nuances deverão ser consideradas para o escorreito julgamento da causa.

Registre-se, ainda, que é cabível a aplicação retroativa das disposições da Lei 14.230/2021 ao caso em tela, uma vez que a sentença apelada não estava preclusa no ato de interposição do recurso sob julgamento.

Portanto, na esteira do entendimento que vem se consolidando no âmbito das Instâncias Revisoras, inclusive neste Eg.

TRF/1ª Região, as inovações introduzidas na LIA têm aplicação imediata aos processos em curso, hipótese dos autos.

Essa linha intelectiva está de acordo com o posicionamento do STF que, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ADVENTO DA LEI 14.231/2021.

INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199).

INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO.

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1.

A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2.

No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3.

As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4.

Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5.

Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6.

Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente. (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator: LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) (destaques acrescidos) Diante dessa orientação, cumpre enfatizar que a Lei 8.429/1992, após a reforma promovida pela Lei 14.230/2021, que acrescentou o § 1º ao art. 1º, exige a presença do elemento subjetivo dolo para a configuração dos atos de improbidade administrativa tipificados nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei.

Já o § 2º desse art. 1º da Lei 8.429/92, também acrescentado pela Lei 14.230/2021, define “dolo”, para fins de improbidade administrativa, como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.

Já o § 4º desse art. 1º da Lei 8.429/92, também acrescentado pela Lei 14.230/2021, dispõe que “aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Como resultado da incidência dos princípios do Direito Administrativo sancionador no sistema de improbidade administrativa disciplinado pela Lei 8.429/92, para situações que ainda não foram definitivamente julgadas, as novas disposições que tenham alterado os tipos legais que definem condutas ímprobas devem ser aplicadas de imediato, caso beneficiem o réu.

Conforme recentemente decidiu esta Colenda Turma em caso semelhante[6] (Apelação Cível 0008882-94.2016.4.01.3307), combinando-se os §§ 1º e 2º do art. 11 da Lei 8.429/92[7], infere-se que a novel legislação passou a exigir comprovação do dolo específico (“fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade”) para a configuração de “quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei”.

No tocante aos atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da Administração Pública: “(…).

Apesar dos termos do art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, o certo é que todos os Princípios Constitucionais previstos no art. 37, caput, da CF, recebem a proteção legal, aqui por força da cláusula aberta do termo ‘(…) que atenta contra os princípios da administração pública (…)’, utilizado no texto legal ora analisado, sem que se possa falar em interpretação extensiva, incompatível com as regras do Direito Sancionador”.

Contudo, o legislador passa a ser mais preciso em dois aspectos: a-) exigência de dolo (ação ou omissão dolosa), na linha da doutrina e da jurisprudência; b-) adota a tipificação que complementa o caput, de forma que apenas as condutas descritas nos incisos possam ser apenadas (‘caracterizada por uma das seguintes condutas’).

Outro ponto relevante é que a violação às vedações dos artigos 9º e 10, da Lei de Improbidade, sempre terá como consequência a desobediência aos deveres previstos no art. 11.

Havendo a vedação do bis in idem, deve ser aplicada apenas um dos conjuntos das penas previstas, sempre a para o ato mais grave, atentando para o dever de haver a necessária proporcionalidade (art. 12)”. [8] Analisando o art. 11 da LIA, o STJ assentou: “É necessária cautela na exegese das regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete, induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, susceptíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa.

Cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo.

Consectariamente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade administrativa quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-fé do administrador.

A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade (…)” (STJ, 1ª Turma, Resp nº. 480.387/SP, Rel.

Min.

Luiz Fux, DJU 24/05/2004).

Também nessa esteira, o TRF-1: “Caracteriza improbidade administrativa toda ação ou omissão dolosa praticada por agente público ou por quem concorra para tal prática, ou ainda dela se beneficie, qualificada pela deslealdade, desonestidade ou má-fé, que acarrete enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou afronte os princípios da Administração Pública (artigos 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, com alterações promovidas pela Lei 14.230/2021). 2.

O dolo e a má fé não se presumem, sendo a responsabilidade em matéria sancionadora eminentemente subjetiva.

Disso deflui que não há improbidade sem desonestidade.

A má-fé, comprometedora de princípios éticos ou critérios morais, com abalo às instituições é que deve ser penalizada” (AC 0005233-09.2016.4.01.3312, DESEMBARGADORA FEDERAL MONICA SIFUENTES, TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 29/03/2022 PAG.).

Na hipótese, o réus/apelantes alegaram que a época da contratação não havia sujeição às normas e princípios que regem a Administração Pública, pois apenas em 2003 o STF, no julgamento ADI 1717, determinou que os Conselhos e Ordens de Fiscalização Profissional retomassem sua natureza de pessoas jurídicas de direito público.

Aduzem, ainda, que as contratadas possuíam notória capacidade técnica da profissional contratada e que não houve dolo na conduta dos requeridos.

O Ministério Público Federal, por sua vez, alegou desproporcionalidade entre as penalidades aplicadas e a gravidade dos atos de improbidade praticadas.

No que concerne ao art. 10, caput e inciso VIII, da Lei 8.429/1992, consigna-se que a referida norma necessita ser aplicada com visão da nova redação do seu caput, alterado substancialmente pela Lei 14.230/2021, que agora assim dispõe, in verbis: Seção II Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (destacou-se) Como se nota, a Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ou dano ao Erário para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa.

Ainda, inseriu o § 1º no art. 10 da Lei 8.429/92, que prevê que nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá a imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei.

Os documentos distribuídos pelo MPF como anexo da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade, consistente no Procedimento Administrativo 1.16.000.000198/2008-71 instaurado pela Procuradoria da República do Distrito Federal, apuraram eventuais irregularidades nas contratações e termos aditivos celebrados pelo Conselho Federal de Biblioteconomia com Lúcia Maria de Paula Freitas e Paula Freitas Advogados Associados S/C, para prestação de serviços de assessoria jurídica.

No caso concreto, porém, examinando-se os elementos de prova existentes nos autos, verifica-se que não há prova de efetiva perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres públicos.

O Ministério Público Federal, autor da ação civil pública, não apresentou provas a demonstrar que os serviços contratados não teriam sido prestados.

Na verdade, a apuração promovida pelo Parquet se restringiu a apontar eventuais ilegalidades na contratação e termos aditivos, sem licitação, o que, por si só, atualmente, não caracteriza ato ímprobo previsto nas hipóteses do art. 10, da LIA.

Com efeito, não se encontrou nos autos elementos de prova a demonstrar que os recursos federais deixaram de atender a uma finalidade pública, nem que foram desviadas em proveito próprio ou de terceiro.

Na hipótese, o Parquet Federal apontou supostas irregularidades praticadas no processo de contratação, porém deixou de apresentar provas que os serviços não foram prestados ou que tivesse havido superfaturamento ou o sobrepreço.

Nesse sentido, consigna-se relevante destacar trecho da Sentença (id. 29399073, p. 41/42), no qual o Juízo a quo concluiu que não houve a comprovação do efetivo prejuízo aos cofres públicos, cita-se: (...) No tocante à realização dos serviços, restou comprovada a prestação dos serviços, contratados durante todo o prazo de contratação.

No entanto, o fato de os serviços terem sido realizados, não tem o condão de descaracterizar o ato de improbidade verificado no caso em exame ou de afastar as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Quanto à alegação do requerente de dano ao erário, não restou caracterizado o ato de improbidade de dano material ao patrimônio público (art. 10 da Lei 8.429/92), posto que os serviços contratuais foram prestados pela requerida Lúcia Freitas a preço justo (dois mil reais) mensais, sendo que, logo após o cancelamento do contrato ora rechaçado, houve a realização de licitação para celebração de novo contrato e, conforme comprovam os documentos de fls.116/120, a remuneração mensal do novo contrato é da monta de R$ 4.300,00 ( quatro mil e trezentos reais) mensais. (...) Assim, não é possível reconhecer que houve lesão ao erário no caso, não podendo haver condenação pautada em mero dano presumido.

Isso porque, com a vigência da Lei 14.230/2021, o dano in re ipsa, ou seja, aquele que se presume em razão de eventuais ilegalidades no processo licitatório, não serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da Lei 8.429/1992, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo.

Ademais, o art. 10, §1º, introduzido pela Lei 14.230/2021 dispõe que: “nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei”.

A lei 14.230/2021 alterou a redação do inciso VIII, do art. 10, da Lei 8.429/1992, passando a exigir o elemento especial de acarretar perda patrimonial na conduta de frustrar a licitude de processo licitatório, in verbis: LIA.

Art. 10, inciso VIII: frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Nessa linha, embora se possa discutir acerca de ilegalidades ocorridas no processo administrativo licitatório e, até mesmo a existência ou não do elemento subjetivo (dolo) na conduta dos réus/apelantes, a acusação não logrou êxito em comprovar a existência de efetivo dano, com o fim de imputar aos acusados a conduta prevista no artigo 10, incisos VIII, da Lei 8.429/1992, após as alterações trazidas pela Lei 14.230/2021.

Com relação ao art. 11, caput, e inciso I, da Lei 8.429/1992, registra-se que a Lei 14.230/2021 promoveu importantes alterações na lei de improbidade administrativa.

O texto do art. 11, caput, da Lei 8.429/1992, antes das alterações assim previa: Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: Após as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, a redação do art. 11, caput, da LIA passou a dispor: Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Verifica-se que a Lei 14.230/2021 deu nova redação ao caput do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, de forma que os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública deixaram de ter caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, razão pela qual somente se caracterizará tais atos se expressamente indicadas nos incisos do referido dispositivo legal.

As condutas que ensejaram a condenação do apelante não mais encontram previsão no art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa e, na esteira da tese fixada pelo STF, através da análise do Tema 1199, em se tratando de direito administrativo sancionador, a norma benéfica deve retroagir para beneficiar o réu.

Da mesma forma, a Lei 14.230/2021 revogou expressamente o inciso I do art. 11, da Lei 8.429/1992, fazendo com que a conduta de “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” deixasse de ser considerada ato de improbidade administrativa.

Nesse sentido, é a jurisprudência desta Corte Regional: PROCESSUAL.

ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEI 8.429/1992.

ALTERAÇÃO PELA LEI 14.230/2021.

NORMA PROCESSUAL.

APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM.

NORMA MATERIAL.

SUPERVENIÊNCIA DE LEI NOVA.

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS.

ART. 11, CAPUT, INCISO I.

REVOGAÇÃO.

CONDUTA INEXISTENTE.

ABSOLVIÇÃO.

SENTENÇA MANTIDA.

RECURSO NÃO PROVIDO. 1.

A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021.

As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. 2. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP).

Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. (...) 6.

A partir da alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal.

O caput e os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/92 foram revogados. 7.

A referida norma se aplica ao caso concreto, eis que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa. (...)." Grifos. (AC 1000406-21.2018.4.01.3100, DESEMBARGADOR FEDERAL MARIA DO CARMO CARDOSO, TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 19/07/2023 PAG.) (destacou-se) Nessa linha, faz-se necessária a reforma da sentença para absolver os apelantes da prática dos atos ímprobos previstos no art. 10, inciso VIII e art. 11, caput e inciso I, todos da Lei 8.429/1992, em razão das alterações promovidas em seu texto pela Lei 14.230/2021.

Ante o exposto, (i) nego provimento ao agravo retido interposto por Nêmora Arlindo Rodrigo e Maria Elizabeth Baltar de Carneiro de Albuquerque; (ii) nego provimento ao recurso de apelação do MPF; e (iii) dou provimento às apelações de Raimundo Martins de Lima, Ilce Gonçalves Milet Cavalcanti, Nêmora Arlindo Rodrigues, Maria Elizabeth Baltar de Carneiro de Albuquerque, Virgínia Ana Zimmermann, Nelma Camelo Araújo, Lúcia Maria de Paula Freitas e Paula Freitas Advogados Associados S/C, reformando a sentença para absolvê-los dos atos de improbidade administrativa imputados pelo MPF na exordial.

Descabe a condenação do autor ao pagamento de honorários advocatícios, posto que não existente má-fé (inteligência do §2º do artigo 23-B da Lei 8.429/92, com a redação incluída pela Lei 14.230, de 2021)[9]. É o voto.

Juiz Federal JOSÉ MAGNO LINHARES MORAES Relator Convocado [1]Art. 4° São isentos de pagamento de custas: III – o Ministério Público; (...) [2] Art. 58.

Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa. [3]https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur475131/false [4]https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6475588 [5]https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=*53.***.*53-96&ext=.pdf [6] No qual o FNDE imputava ao réu a prática de condutas tipificadas nos arts. 10, IX e XI, e 11, I, II e VI, da Lei nº 8.429/92. [7]Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (...) § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) [8] (Gajardoni, Fernando da Fonseca; Cruz, Luana Pedrosa de Figueiredo; Junior, Luiz Manoel Gomes; Favreto, Rogério; Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa, Thomson Reuters/Revista dos Tribunais, 5ª edição, pag. 150). [9]Art. 23-B. (...) (...) § 2º Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab 31 - DESEMBARGADORA FEDERAL SOLANGE SALGADO DA SILVA Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0014474-15.2008.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 0014474-15.2008.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: ILCE GONCALVES MILET CAVALCANTI e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: KATIA VIEIRA DO VALE - DF11737-A, TIAGO PIMENTEL SOUZA - DF15243, MARIA INACIA DE MORAES - MG77537-A, ANGELA MARIA FREITAS PALMEIRA - MG64036 e GLEUSA GLADYS SILVA DO NASCIMENTO - DF40690-A POLO PASSIVO: Ministério Público Federal E M E N T A ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEI 8.429/1992.

ALTERAÇÕE PELA LEI 14.230/2021.

TEMA 1199 DO STF.

ART. 10, INCISO VIII, DA LIA.

EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO.

REVOGAÇÃO DO INCISO I, DO ART. 11, DA LIA.

ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO.

AGRAVO RETIDO NÃO PROVIDO.

APELAÇÃO DO MPF NÃO PROVIDA.

APELAÇÕES DOS RÉUS PROVIDAS. 1.

Recurso de apelação em face da sentença que julgou procedente (rectius: parcialmente procedente) o pedido para condenar os demandados por ato de improbidade administrativa capitulados no art. 10, inciso VIII e no art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/1992, aplicando a pena de multa civil no valor de R$ 1.000,00 (mil reais). 2.

A Lei 8.429/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal, foi alterada pela Lei 14.230/2021, provocando dissenso acerca da aplicação imediata dessas modificações às ações típicas de improbidade administrativa em curso ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992. 3.

O Supremo Tribunal Federal, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), ao analisar a eventual (ir) retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação à (i) necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA (portanto, em todas as suas modalidades); e (ii) a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente, firmou as seguintes teses: (I) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; (II) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; (III) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; e (IV) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 4.

No caso concreto, embora se possa discutir acerca de ilegalidades ocorridas no processo administrativo licitatório e, até mesmo a existência ou não do elemento subjetivo (dolo) na conduta dos réus/apelantes, a acusação não logrou êxito em comprovar a existência de efetivo dano, com o fim de imputar aos acusados a conduta prevista no artigo 10, incisos VIII, da Lei 8.429/1992, após as alterações trazidas pela Lei 14.230/2021. 5.

A lei 14.230/2021 alterou a redação do inciso VIII, do art. 10, da Lei 8.429/1992, passando a exigir o elemento especial de acarretar perda patrimonial na conduta de frustrar a licitude de processo licitatório, in verbis:“frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”; 6.

O dano in re ipsa, ou seja, aquele que se presume em razão de eventuais ilegalidades no processo licitatório, não serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que o art. 10, caput, da Lei 8.429/1992 passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. 7.

Com a Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de ter caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, razão pela qual somente se caracterizará improbidade por violação aos princípios a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal.

Assim, não é mais possível a condenação em ato ímprobo com base no caput do art. 11 da LIA.

Ademais, a citada lei também revogou o inciso I, do art. 11, da Lei 8.429/1992, fazendo com que a conduta de “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” deixasse de configurar ato de improbidade administrativa. 8.

Agravo retido dos réus N.

A.

R. e M.

E.

B. de C. de A. não provido.

Recurso de apelação do MPF não provido.

Apelações dos réus providas para reformar a sentença e absolvê-los dos atos de improbidade administrativa imputados pelo MPF na exordial.

A C Ó R D Ã O Decide a Décima Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, à unanimidade, negar provimento ao agravo retido, bem como negar provimento à apelação do MPF, e dar provimento às apelações dos réus, nos termos do voto do Relator.

Brasília, data da assinatura eletrônica.

Juiz Federal JOSÉ MAGNO LINHARES MORAES Relator Convocado