TRF1 - 1011065-52.2024.4.01.3400

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 1011065-52.2024.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 1011065-52.2024.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MARTHA LYRA NASCIMENTO REPRESENTANTES POLO ATIVO: GUILHERME VICTOR TELES COELHO - DF68134-A, HENRIQUE HARUKI ARAKE CAVALCANTE - DF29584-A e LUDMILLA VON LWS BRAGA ALVES DE SOUSA - DF61239-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL RELATOR(A):FLAVIO JAIME DE MORAES JARDIM PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PJe/TRF1ª – Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 1011065-52.2024.4.01.3400 RELATÓRIO Transcrevo o relatório da sentença: "Cuida-se de ação sob o rito comum ajuizada por MARTHA LYRA NASCIMENTO contra a UNÃO (FAZENDA NACIONAL), objetivando, em tutela de urgência, a suspensão da sanção aplicada por força de decisão exarada nos autos administrativos n. 10372.100097/2021-18, tendo em vista ocorrência de suposta prescrição intercorrente e irregularidades na aplicação da multa.

Alega, em apertada síntese, a ocorrência de prescrição intercorrente, tendo em vista o lapso superior a três anos entre a notificação da autora para apresentar defesa e a decisão de primeira instância.

Demais disso, sustenta irregularidades, especialmente quanto á ausência de fundamentação e motivação e à dosimetria da pena.

Juntou documentos.

Recolheu as custas processuais.

O pedido de tutela de urgência foi indeferido pela decisão de id 2053482663, evento 19.

Citada, a União apresentou contestação (id 2129966624, evento 24), pugnando pela rejeição dos pedidos.

Réplica apresentada no id 2134846648, evento 30".

A ação foi julgada improcedente.

Na sequência, foram opostos embargos de declaração, os quais foram rejeitados.

A parte autora interpôs apelação, na qual alega, em síntese: a) ocorrência de prescrição intercorrente: "[n]o caso em análise, o processo administrativo contra a Apelante permaneceu sem impulsionamento efetivo por período superior a três anos.

Isso porque a decisão de primeira instância que condenou a Apelante ao pagamento de multa pecuniária foi exarada na 375ª Sessão de Julgamento, que ocorreu em 2 de março de 2021. [...] No entanto, a Apelante já havia recebido intimação para apresentação de defesa em 29/11/2017, conforme o Aviso de Recebimento juntado ao ID 0407418 dos autos do processo SEI 19957.009292/2017-21. [...] Embora o juízo a quo tenha considerado atos formais, como notificações, estes não configuram um exame de mérito ou ação que efetivamente movesse o processo adiante.

Vale frisar que a jurisprudência é pacífica ao afirmar que atos meramente ordinatórios não têm o condão de interromper o prazo prescricional". b) não consideração de relatório de auditoria externa, o qual, supostamente, chancelava a atuação da apelante, o que configura vício de motivação do ato administrativo: "[a] sentença afirmou que a decisão do CRSFN estava bem fundamentada, destacando o argumento de que a Apelante, como membro do Conselho Fiscal, deveria ter dado mais atenção às "red flags" apontadas no relatório de auditoria, mesmo que essas tenham sido apresentadas sob a forma de um "parágrafo de ênfase".

No entanto, esse entendimento ignora as particularidades das normas contábeis que regulam a atuação tanto do auditor externo quanto dos conselheiros fiscais. 20.

Conforme o disposto nas normas do Conselho Federal de Contabilidade, um "parágrafo de ênfase" não implica que as demonstrações financeiras estejam em desconformidade com os padrões contábeis.

Se houvesse alguma irregularidade ou distorção relevante, seria necessário um "parágrafo de ressalva" no parecer da auditoria. 21.

Assim, a Apelante, ao confiar no relatório da auditoria externa, que não identificou distorções significativas, agiu de acordo com o que a lei exige de um conselheiro fiscal: diligência baseada em informações técnicas fornecidas por especialistas. 22.

Importante frisar que a inclusão do parágrafo de ênfase não importa em modificação da opinião do auditor e não substitui a expressão de uma opinião com ressalva ou adversa.

A modificação da opinião do auditor, regulamentada na NBC TA 705 do Conselho Federal de Contabilidade vigente à época dos fatos3 , deve ocorrer mediante a inserção de um parágrafo de ressalva quando o auditor obtiver evidência suficiente e apropriada de que as demonstrações contábeis possuem distorções relevantes ou quando o auditor não conseguir obter evidência de auditoria suficiente e apropriada para concluir que as demonstrações contábeis, como um todo, não apresentam distorções relevantes". c) desproporcionalidade na dosimetria da pena, o que configura vício de motivação do ato administrativo: "[a]demais, observa-se que o juízo de primeiro grau entendeu pela legalidade e proporcionalidade da multa de R$ 70.000,00, especialmente pelo fato de a Apelante não ter optado por um Termo de Compromisso.

No entanto, esse raciocínio é equivocado, pois ignora os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade que permeiam a aplicação de sanções administrativas. 28.

A Apelante, ao contrário dos diretores que foram os principais responsáveis pela gestão da CEB, teve um papel muito mais limitado, não participando da elaboração das demonstrações financeiras nem tomando decisões que poderiam ter mitigado os riscos apontados. 29.

Comparando-se as penalidades, a Apelante foi multada em um valor quase cinco vezes superior ao que foi pago por diretores que celebraram Termos de Compromisso e que tinham maior participação nos atos administrativos questionados.

A decisão administrativa não apresentou argumentos suficientes que justificassem essa disparidade.

Portanto, a dosimetria deve ser pautada pelo princípio da proporcionalidade, analisando-se a gravidade da conduta, da extensão do dano (quando existente) e da culpabilidade do agente".

As contrarrazões foram apresentadas (ID 430035365)..

O Ministério Público Federal informou não ter interesse na causa. É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PJe/TRF1ª – Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 1011065-52.2024.4.01.3400 VOTO O EXMO.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL FLÁVIO JARDIM - Relator: I.

Estão preenchidos os requisitos de admissibilidade.

II.

A sentença, no que interessa: "Pretende a parte autora anular a decisão exarada nos autos administrativos n. 10372.100097/2021-18.

No tocante ao instituto da prescrição, ao analisar o pedido de tutela de urgência, este Juízo posicionou-se desfavoravelmente à pretensão autoral, conforme decisão, cujos fundamentos ora mantenho, a fim de embasar esta sentença de mérito, ante a ausência de qualquer alteração fática ou jurídica que justifique a mudança do entendimento ali firmado, verbis: "A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, nos termos do art. 300 do CPC.

No presente caso, o pleito antecipatório deve ser indeferido.

Sobre a prescrição da pretensão punitiva da administração pública federal para a apuração de infrações à legislação em vigor, a Lei n. 9.873/99 assim dispõe (sem grifos no original): Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. § 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. § 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009) I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009) II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) Note-se que, para a configuração da prescrição intercorrente, prevista no §1º do artigo 1º, deve ficar cabalmente comprovada a desídia da administração no impulsionamento do feito pelo período contínuo de três anos.

No caso do Processo Administrativo n. 10372.100097/2021-18, o que importa para a apuração da prescrição intercorrente, que já adianto não ocorreu, são os atos inequívocos da Administração no sentido de analisar as imputações atribuídas à autora e lhes dar solução.

Neste juízo de cognição sumária, considerando o grande volume da documentação acostada, valho-me das conclusões apontadas pelo relator do acórdão ora combatido, porque se encontram em consonância com a legislação regente.

Confira-se (ID 2051555179 – evento 05): “6.

A análise essencial subsequente passa pela verificação da ocorrência, ou não, de prescrição ordinária ou de prescrição intercorrente. 7.

Os fatos potencialmente irregulares ocorreram entre 2011 e 2013 e a Comissão de Valores Mobiliários – CVM iniciou a investigação em 03/08/2015, conforme se constata no documento pdf 02 (Parte 1).

Houve uma primeira reclamação de abuso do controlador pela inadimplência no consumo de energia elétrica, com posterior prescrição de créditos da ordem de R$ 38 milhões, e dessa denúncia derivou o presente sancionador. 8.

O documento pdf 795 (Parte 1) indica a data de 03/09/2015 como data de instauração do processo RJ-2015-9361 para análise das demonstrações financeiras.

Os documentos seguintes são cópias de ofícios direcionados aos dirigentes e conselheiros da companhia para manifestações individuais sobre os fatos em apuração, datados de 21/03/2017. 9.

O Termo de Acusação, pdf 1744-1797 da Parte 2, é datado de 30/10/2017 (pdf 1807-1860), com as alterações sugeridas pela Procuradoria Federal Especializada da CVM.

As defesas vieram aos autos após deferimento de pedido de prorrogação de prazo pela CVM em 07/02/2018 (pdf 2472) e posteriormente foram analisados os pleitos de Termo de Compromisso (pdf 2688, 2693, 2705, 2770-2790 e 2804-2808 em 11/01/2019).

A decisão de primeira instância foi proferida em 02/03/2021 (pdf 03-58 da Parte 3). 10.

Conforme prescreve a Lei nº 9.873/1999, todos os atos de invesgação são interrupvos do prazo prescricional (art. 2º, inc.

II) e, no presente caso, impediram a consumação da prescrição ordinária.

Ainda seria cabível, em extremo, aplicar a parte final do argo 1º, que versa sobre infrações permanentes ou connuadas (“prescreve em cinco anos a ação puniva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objevando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da práca do ato ou, no caso de infração permanente ou connuada, do dia em que ver cessado”), uma vez que as demonstrações financeiras apenas passaram a exibir valores corretos a parr da baixa contábil realizada no segundo semestre do ano de 2013. 11.

Por outro lado, o procedimento teve um curso regular e não foi verificada paralisação superior a 3 (três) anos, o que caracterizaria eventual prescrição intercorrente, prevista no § 1º do art. 1º da supracitada lei.” Veja-se que a Administração não superou o prazo de 3 (três) anos entre um ato de impulsionamento e outro subsequente.

A questão fica ainda mais clara quando se observa que foi destacado no voto do relator a remessa dos autos, devolvidos com parecer, à PFE- CVM/PGF/AGU, em 25/05/2018 e 10/08/2018.

Isso significa que o processo administrativo seguiu seu curso regular, devendo ser destacada a informação de que houve pedido de dilação de prazo para a apresentação da defesa, deferido, fato este que paralisou os autos, a pedido da parte acusada, não podendo ser atribuída ao julgador a inércia por ter aguardado a apresentação de defesa antes de dar andamento ao feito".

Em relação às alegações de ausência de fundamentação e motivação e incorreção na dosimetria da pena, tem-se que os argumentos autorias não merecem acolhida.

Com efeito, impende que se mencione excertos do Acórdão CRSFN 60/2023, que negou provimento ao recurso da autora (id 2051555179, evento 5), nos quais constam expressamente a motivação e fundamentação individual acerca da autora, verbis: "Restou comprovado o descumprimento da Recorrente (inclusive reconhecido pela mesma com a assinatura do Parecer DF 2012), vez que as faltas administrativas apontadas estão caracterizadas nos autos, assim como as provas demonstrando a autoria e à materialidade das infrações.

Ademais, a prescrição de créditos da Companhia detidos em face do GDF, no valor de aproximadamente R$ 38 milhões, maquiando as demonstrações financeiras de 2010, 2011 e 2012, e implicando na superavaliação do ativo, serve de amostra ou prova de que um membro do CF tenha deixado de executar suas atribuições.

Conforme argumentou a Autarquia, a Recorrente não logrou demonstrar zelo no exercício de suas competências junto ao Conselho Fiscal (de acordo com o art. 163 da LSA, fazem parte das competências do CF: (i) fiscalizar os atos dos administradores (inciso I); (ii) analisar, ao menos trimestralmente, o balancete e demais demonstrações financeiras elaboradas periodicamente pela Companhia (inciso VI); e (iii) examinar as demonstrações financeiras do exercício e sobre elas opinar (inciso VII) [...] Os argumentos apresentados pela Recorrente não convencem, haja vista que (conforme já elucidado no item 5 e 6 acima) o membro do Conselho Fiscal possuiu as obrigações esculpidas no art. 163 da LSA, dentre elas a obrigação de “examinar as demonstrações financeiras do exercício e sobre elas opinar”.

Além disso, o Conselheiro Fiscal pode realizar uma investigação independente.

O Parágrafo de ênfase é o parágrafo incluído no relatório de auditoria referente a um assunto apropriadamente apresentado ou divulgado nas demonstrações contábeis que, de acordo com o julgamento do auditor, é de tal importância, que é fundamental para o entendimento pelos usuários das demonstrações contábeis.

Desta forma, por ser de fundamental importância para o usuário das DFs, deveria ter sido também considerado relevante pelo Conselheiro Fiscal, a vez que o alertava para ao disposto nas DFs.

Até porque, quando o auditor inclui um parágrafo de ênfase no seu relatório, ele também inclui uma referência à Nota Explicativa.

Neste sentido, havia “bandeiras vermelhas” como alertas disponíveis (ainda que não houvesse expressa menção à prescrição dos créditos inadimplidos) deveria como membro do Conselho Fiscal ter analisado as práticas contábeis, sendo este um ponto relevante que foi desprezado pelo membro do CF. [...] conforme bem pontuou o Ilustre Procurador da PGFN André Rizzo no seu Parecer PGFN; “não cabe afastar a responsabilidade da Recorrente pela infração e atribuí-la a terceiros, seja a Direção, seja a Auditoria Independente, porque as ditas bandeiras vermelhas (alertas) já estavam disponíveis para a Recorrente...” Vê-se, portanto, que houve a individualização da conduta da autora, com a devida menção aos fatos irregulares praticados, bem como aos dispositivos legais e regulamentares infringidos, a afastar qualquer pecha de nulidade, quanto ao ponto.

Por fim, destaca-se que também foram observados os princípios da legalidade, da proporcionalidade e da razoabilidade na fixação da pena, a qual fora arbitrada nos limites previstos na legislação de regência e, inclusive, fora atenuada em grau recursal, sopesadas as circunstâncias do caso concreto.

Vejamos: III.

DOSIMETRIA 13.

Com relação à dosimetria da pena, suscitada no Recurso (itens 7, 9, 10 e 11), não me parece apropriado acolher o argumento de desproporcionalidade da pena pecuniária em relação àqueles outros acusados que firmaram Termo de Compromisso, vez que (diferentemente da Recorrente) os acusados que firmaram o referido Termo de Compromisso tiveram de se afastar das suas funções societárias (Fls. 2838 PDF - Inteiro Teor Parte 2), ao passo que a Recorrente foi apenas penalizada com uma pena pecuniária.

A Recorrente optou por não celebrar Termo de Compromisso.

Ademais, entendo que a Autarquia sobre ponderar adequadamente o valor da penalidade no caso, vez que a melhor atuação do Recorrente enquanto membro do Conselho Fiscal poderia ter interrompido o “longo período” em que o Recorrente (junto com seus pares) permaneceram sem constituir provisão para perdas relacionadas aos créditos detidos contra o seu acionista controlador, evitando que somente em 2014 fosse realizado na Companhia o provisionamento do valores devidos pelo controlador (GDF), minimizando as consequências causadas em razão das distorções nas informações contábeis disponibilizadas ao público. 14.

Por todo o exposto, em relação a dosimetria, entendo não haver reparos a serem feitos ao valor da multa arbitrado pela Autarquia de R$70.000,00 (inferior à penalidade do outro Conselheiro Fiscal José da S.

M.

F.).

Coaduno com a manifestação da D.

PGFN, visto que a penalidade aplicada pela decisão de primeira instância, além de correta, está na dosimetria apropriada não necessitando de qualquer ajuste tendo em vista a caracterização da irregularidade.

Neste sentido, voto pela manutenção integral da decisão de primeira instância e condenação da Recorrente com a penalidade de multa, com o desprovimento do recurso.

III.

Prescrição intercorrente Entendo não configurada a prescrição intercorrente.

Conforme se verifica do relatório, os marcos temporais apontados pela parte apelante como caracterizadores da prescrição intercorrente são os dias 29.11.2017, data da intimação para apresentação de defesa, e 2.3.2021, data do julgamento na primeira instância administrativa: a) ocorrência de prescrição intercorrente: "[n]o caso em análise, o processo administrativo contra a Apelante permaneceu sem impulsionamento efetivo por período superior a três anos.

Isso porque a decisão de primeira instância que condenou a Apelante ao pagamento de multa pecuniária foi exarada na 375ª Sessão de Julgamento, que ocorreu em 2 de março de 2021. [...] No entanto, a Apelante já havia recebido intimação para apresentação de defesa em 29/11/2017, conforme o Aviso de Recebimento juntado ao ID 0407418 dos autos do processo SEI 19957.009292/2017-21. [...] Embora o juízo a quo tenha considerado atos formais, como notificações, estes não configuram um exame de mérito ou ação que efetivamente movesse o processo adiante.

Vale frisar que a jurisprudência é pacífica ao afirmar que atos meramente ordinatórios não têm o condão de interromper o prazo prescricional".

De modo diverso do que alegado pela parte apelante, a intimação da parte apelante para apresentação de defesa ocorreu em 16.3.2018, a apresentação da defesa ocorreu em 5.4.2018 e o julgamento na primeira instância administrativa se deu em 2.3.2021.

Ainda que contado o prazo da intimação para a defesa, não se verifica o decurso do prazo de três anos até o julgamento.

Para que não subsistam dúvidas da data da intimação para a apresentação de defesa, veja-se a própria defesa apresentada administrativamente, em que há o reconhecimento da data da intimação (ID 430035339 - pág. 139): Assim sendo, rejeito o argumento de ocorrência de prescrição intercorrente.

III.

Deficiência na motivação A jurisprudência brasileira já reconhece, há tempos, a impropriedade de se punir condutas criminosas baseadas em interpretações juridicamente controversas e em direito incerto.

O chamado crime de exegese, expressão utilizada pelo Ministro Luiz Fux em alguns precedentes, refere-se à tentativa de criminalização de atos fundados em entendimentos jurídicos passíveis de debate ou posteriormente superados.

No julgamento da Exceção da Verdade n° 50, o STJ rejeitou a acusação de prevaricação contra uma magistrada, destacando que o simples error in judicando, sem dolo específico de satisfazer interesse pessoal, não configura crime.

De forma análoga, no Inq 2.482/MG, o STF rejeitou denúncia contra ex-prefeito que contratou bandas sem licitação, tendo previamente consultado a assessoria jurídica.

Fux salientou que “quem consulta e recebe resposta de um órgão jurídico no sentido de que a licitação é inexigível […] não tem uma manifestação voltada à prática de um ilícito”, afastando a ilicitude da conduta.

Esses precedentes demonstram que o elemento subjetivo — a vontade consciente de descumprir a lei — é fundamental para caracterizar a responsabilidade penal.

A Lei nº 13.655/2018 introduziu dispositivos que obrigam os órgãos de controle e o Judiciário a considerar as dificuldades reais enfrentadas pelo gestor público (arts. 21 e 22) e as consequências práticas de suas decisões (art. 20).

Também condicionou a responsabilização pessoal de agentes públicos à presença de dolo ou erro grosseiro (art. 28).

Como destaca o procurador Rodrigo Lima (2023), o Decreto nº 9.830/2019 conceituou erro grosseiro como aquele “manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave”.

Ainda que alguma subjetividade na concretização do instituto num caso concreto permaneça, a positivação do standard impõe um deslocamento da zona de certeza quanto à responsabilização, em benefício do agente público.

Não se mais tolera punições por mero dolo genérico, o qual captura apenas o componente objetivo da infração, o actus reus.

Exige-se também a comprovação do componente subjetivo, o mens rea, a mente culpada, ou seja, o estado mental do indivíduo de intencionalmente agir e com a consciência de que comete uma conduta considerada ímproba.

Confira-se o que diz o Oxford Dictionary of Law sobre ambos os intitutos: - Mens rea (latin: guilty mind): "the state of mind that the prosecution must prove a defendant to have had at the time of committing a crime in order to secure a conviction" Tradução: (latin: mente culpada): "o estado mental que a acusação deve provar que o réu tinha no momento da prática do crime para garantir uma condenação." - Actus reus (latin: a guilty act): "the prohibited conduct or behaviour that the law seeks to prevent.

Although commonly referred to as the "guilty act" this is rather simplistic, as the actuds reus includes all the aspects of the crime except the accused's mental state" Tradução: "A conduta ou comportamento proibido que a lei busca prevenir.

Embora comumente referido como o 'ato culpado', isso é um tanto simplista, pois o actus reus inclui todos os aspectos do crime, exceto o estado mental do acusado (ver mens rea)." O autor enfatiza que embora o TCU tenha, por vezes, restringido a aplicação do art. 28 da LINDB à seara sancionadora, a postura deveria também, em certos casos, valer para a responsabilização ressarcitória, especialmente quando diante de valores vultosos e de riscos extraordinários da função pública.

Lima também cita o trabalho de Rodrigo Valgas dos Santos, segundo o qual o condicionamento da responsabilidade pessoal de agentes públicos, inclusive ressarcitória, à ocorrência de, no mínimo, culpa grave é prática comum no Direito comparado, estando presente em países como Portugal, Uruguai, Colômbia, Espanha, Alemanha, Itália e França.

A jurisprudência do STJ também já reconheceu a aplicabilidade do art. 944, parágrafo único, do Código Civil à lógica da responsabilidade por danos no direito civil.

No REsp 1.270.983/SP, da relatoria do ministro Luís Felipe Salomão, por exemplo, o Tribunal assentou que, embora a reparação integral seja regra, “a norma prevista no art. 944, parágrafo único, do Código Civil de 2002 consubstancia a baliza para um juízo de ponderação pautado na proporcionalidade e na equidade, quando houver evidente desproporção entre a culpa e o dano causado”.

Os precedentes do STF e STJ, as diretrizes da nova LINDB, os dados empíricos do TCU e a doutrina contemporânea apontam na mesma direção: o erro não doloso, baseado em interpretação juridicamente racional, em momento em que o direito era incerto, não pode ser punido e deve isentar o agente também da pretensão ressarcitória injusta e desproporcional.

IV.

O caso concreto No caso dos autos, a parte apelante era integrante do conselho fiscal da CEB.

A sua condenação administrativa se deveu à conclusão de que ela falhou no seu dever de diligência como conselheira fiscal, ao aprovar as demonstrações financeiras da companhia que apresentavam inconsistências, o que veio a ser apurado a posteriori.

Veja-se o que consta do acórdão do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN, que confirmou a decisão inicial de condenação (ID 430035328 - pág. 18): "Restou comprovado o descumprimento da Recorrente (inclusive reconhecido pela mesma com a assinatura do Parecer DF 2012), vez que as faltas administrativas apontadas estão caracterizadas nos autos, assim como as provas demonstrando a autoria e à materialidade das infrações.

Ademais, a prescrição de créditos da Companhia detidos em face do GDF, no valor de aproximadamente R$ 38 milhões, maquiando as demonstrações financeiras de 2010, 2011 e 2012, e implicando na superavaliação do ativo, serve de amostra ou prova de que um membro do CF tenha deixado de executar suas atribuições.

Conforme argumentou a Autarquia, a Recorrente não logrou demonstrar zelo no exercício de suas competências junto ao Conselho Fiscal (de acordo com o art. 163 da LSA, fazem parte das competências do CF: (i) fiscalizar os atos dos administradores (inciso I); (ii) analisar, ao menos trimestralmente, o balancete e demais demonstrações financeiras elaboradas periodicamente pela Companhia (inciso VI); e (iii) examinar as demonstrações financeiras do exercício e sobre elas opinar (inciso VII)".

A linha de defesa adotada pela ora apelante, tanto em sede administrativa quando judicial, foi a de que o seu voto pela aprovação das demonstrações financeiras se deveu a relatório apresentado por auditoria externa, favorável, pois, à aprovação das contas.

A apelante defende que, enquanto membro do conselho fiscal, não tinha o ônus de auditar as contas apresentadas após haver a lavratura de um parecer realizado por auditoria externa favorável à aprovação.

A decisão administrativa, porém, manteve a condenação da parte apelante por entender que havia alertas realizados pela auditoria externa que deveriam ter sido objeto de análise própria dos conselheiros fiscais, ainda que, no fim do dia, tenha havido a recomendação pela aprovação.

As referidas ressalvas foram apresentadas na forma de "parágrafos de ênfase".

Veja-se o teor dos referidos parágrafos de ênfase, os relatórios de 2011 e 2012, respectivamente (id.430035328): A esse respeito, a apelante alegou que o parágrafo de ênfase, de acordo com as diretrizes do Conselho Federal de Contabilidade vigentes à época dos fatos, é "o parágrafo incluído no relatório do auditor referente a um assunto apropriadamente apresentado ou divulgado nas demonstrações contábeis que, de acordo com o julgamento do auditor, é de tal importância que é fundamental para o entendimento pelos usuários das demonstrações contábeis" (NBC TA 706 – PARÁGRAFOS DE ÊNFASE E PARÁGRAFOS DE OUTROS ASSUNTOS NO RELATÓRIO DO AUDITOR INDEPENDENTE).

Na mesma NBC TA 706 do Conselho Federal de Contabilidade, afirma-se que "[s]e o auditor considera necessário chamar a atenção dos usuários para um assunto apresentado ou divulgado nas demonstrações contábeis que, segundo seu julgamento, é de tal importância que é fundamental para o entendimento pelos usuários das demonstrações contábeis, ele deve incluir parágrafo de ênfase no seu relatório".

Assim, o que se verifica é que, diferentemente do que considerado pela autoridade administrativa, o parágrafo de ênfase não constitui, propriamente, uma red flag; mas uma explicação acerca de questão que é relevante para a compreensão do relatório por parte daqueles que o recebam.

De forma mais clara, o que se percebe é que o parágrafo de ênfase constitui um esclarecimento para motivar a conclusão do auditor ao final da auditoria.

Red flags inequívocos são parágrafos de ressalva.

No OFÍCIO-CIRCULAR/CVM/SNC/N° 12/2009, a CVM asseverou que "a palavra-chave é 'incerteza' para a inclusão de parágrafo de ênfase, do contrário, quando o auditor discordar da administração da companhia auditada quanto à determinada prática contábil adotada ou ocorrer limitação na extensão do exame de determinado item relevante nas demonstrações contábeis, caberá ao auditor incluir parágrafo de ressalva em seu parecer." No caso dos autos, portanto, considerando que a conclusão da auditoria foi favorável à aprovação das contas, não é possível concluir que os referidos parágrafos de ênfase exigiam da conselheira uma postura no sentido de contrariar a recomendação lavrada no parecer externo.

O standard de conduta exigido da conselheira fiscal no caso concreto se equiparava ao do auditor fiscal, o que parece não apenas um contrassenso, mas um fator de insegurança jurídica para a atuação dos gestores públicos que agem prestando deferência a análises técnicas que, por vezes, revelam-se descompassadas da realidade ou equivocadas.

Veja-se a conclusão do acórdão administrativo, no sentido de que o conselheiro fiscal não poderia ter confiado na manifestação da auditoria pela aprovação das contas, de modo que deveria, necessariamente, ter procedido a outras diligências: "Os argumentos apresentados pela Recorrente não convencem, haja vista que (conforme já elucidado no item 5 e 6 acima) o membro do Conselho Fiscal possuiu as obrigações esculpidas no art. 163 da LSA, dentre elas a obrigação de “examinar as demonstrações financeiras do exercício e sobre elas opinar”.

Além disso, o Conselheiro Fiscal pode realizar uma investigação independente.

O Parágrafo de ênfase é o parágrafo incluído no relatório de auditoria referente a um assunto apropriadamente apresentado ou divulgado nas demonstrações contábeis que, de acordo com o julgamento do auditor, é de tal importância, que é fundamental para o entendimento pelos usuários das demonstrações contábeis.

Desta forma, por ser de fundamental importância para o usuário das DFs, deveria ter sido também considerado relevante pelo Conselheiro Fiscal, a vez que o alertava para ao disposto nas DFs.

Até porque, quando o auditor inclui um parágrafo de ênfase no seu relatório, ele também inclui uma referência à Nota Explicativa.

Neste sentido, havia “bandeiras vermelhas” como alertas disponíveis (ainda que não houvesse expressa menção à prescrição dos créditos inadimplidos) deveria como membro do Conselho Fiscal ter analisado as práticas contábeis, sendo este um ponto relevante que foi desprezado pelo membro do CF." Veja-se que, de fato, não não há notícia de que tenha sido aventada a possibilidade de prescrição desses créditos mantidos pela Companhia perante o Distrito Federal no relatório de auditoria, de forma que não se podia razoavelmente concluir que já deveriam ser classificados como perda, até por ter sido esclarecido que a Administração da companhia, por estar empreendendo esforços para "cobrança e negociação dos referidos créditos, principalmente perante o seu controlador, o Governo do Distrito Federal, considera[va] não necessária a constituição de provisão para perdas.

A realização desses créditos depende do sucesso dos processos de cobrança e negociações que estão andamento, e os mencionados créditos podem ser liquidados por valores diferentes daqueles que estão registrados.” Logo, foi expressamente consignado que havia ações de cobrança dos créditos, o que permite considerar que não configura erro grosseiro ou dolo considerar que não se tratavam de créditos perdidos.

O gestor público, conforme mencionado anteriormente, não tem o compromisso de ter plena ciência de todas informações possíveis, sobretudo aquelas que não constam dos relatórios de auditoria.

Se houve erro do conselho fiscal, não foi um equívoco deliberado ou uma negligência inconcebível.

No caso dos autos, em que a parte apelante atuou lastreada em auditoria contábil externa, em conformidade com o que exige o art. 163 da Lei das Sociedades Anônimas ("LSA" - Lei nº 6.404/1976).

Não estava dentro da zona de certeza hermenêutica desse dispositivo de que a apelante deveria ter indagado a companhia sobre a data de prescrição de créditos fiscais, uma vez que o assunto foi tratado no relatório de auditoria, como um fato que estava sendo adequadamente conduzido, inclusive com tratativas e "processos de cobrança", os quais, na literalidade do relatório, "estavam em andamento".

Confira-se mais uma vez (id.430035328): Cabe ressaltar que foge ao conhecimento e à diligência do homem médio imaginar que da frase "sucesso dos processos de cobrança" não se podia extrair existiam processos de cobrança ajuizados perante o Poder Judiciário, os quais não tinham implicado a interrupção da prescrição, efeito regular de um processo judicial de cobrança, e que esclarecimentos adicionais eram necessários.

A condenação administrativa ora analisada tem nítidos contornos de aplicação daquilo que se concebe como viés retrospectivo, ou seja, presumir que um fato era mais previsível do que ele realmente era quando da tomada de decisão, que não pode ser tolerado no processo sancionador.

Dessa forma, a meu juízo, não está configurado o erro grosseiro ou dolo, requisitos inafastáveis para que haja a punição dos responsáveis, como exige o art. 28 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro - Lindb.

IV.

Em face do exposto, dou provimento à apelação para julgar procedente a ação e anular a condenação administrativa da apelante.

Fixo os honorários em 10% do valor atualizado da causa. É como voto.

Desembargador Federal FLÁVIO JARDIM Relator PODER JUDICIÁRIO FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PJe/TRF1ª – Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 1011065-52.2024.4.01.3400 Processo Referência: 1011065-52.2024.4.01.3400 APELANTE: MARTHA LYRA NASCIMENTO APELADO: UNIÃO FEDERAL EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

APELAÇÃO CÍVEL.

CONSELHEIRO FISCAL DE COMPANHIA ESTATAL.

AÇÃO ANULATÓRIA DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA APLICADA PELA CVM.

PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE.

FUNDAMENTAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO.

DOSIMETRIA DA SANÇÃO.

APELAÇÃO PROVIDA. 1.

Apelação interposta por conselheira fiscal de companhia estatal contra sentença que julgou improcedente pedido de anulação de penalidade administrativa aplicada pela Comissão de Valores Mobiliários – CVM.

A autora buscava a suspensão da sanção de multa, alegando prescrição intercorrente, ausência de motivação válida no ato administrativo sancionador e desproporcionalidade na fixação da penalidade. 2.

A sentença julgou improcedente a demanda, reconhecendo a regularidade do processo administrativo, da fundamentação da sanção e da dosimetria aplicada.

Embargos de declaração opostos foram rejeitados. 3.

Na apelação, a parte autora reiterou os argumentos sobre: (i) ocorrência de prescrição intercorrente no curso do processo administrativo; (ii) vício de fundamentação do ato administrativo por não ter sido considerada a confiança legítima depositada no parecer de auditoria externa; e (iii) desproporcionalidade da multa de R$ 70.000,00, diante da conduta e das circunstâncias do caso. 4.

Há três questões em discussão: (i) saber se houve prescrição intercorrente no curso do processo administrativo sancionador; e (ii) saber se o ato administrativo punitivo apresenta fundamentação válida, especialmente diante da atuação da conselheira fiscal com base em parecer de auditoria externa. 5.

Não se verifica a ocorrência de prescrição intercorrente, pois o intervalo entre os atos administrativos não ultrapassou três anos, observando-se impulsionamento regular do feito.

A alegação de inércia da Administração foi afastada com base na documentação constante dos autos, a qual demonstra diligências administrativas dentro do prazo legal previsto no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/1999. 6.

No tocante à fundamentação do ato administrativo, a Corte reconheceu que a penalidade imposta à conselheira fiscal não considerou devidamente a atuação pautada em parecer de auditoria externa que recomendava a aprovação das demonstrações contábeis.

O voto condutor destaca que os "parágrafos de ênfase" inseridos no parecer não constituem alertas de irregularidades contábeis ("red flags"), mas tão somente observações relevantes à compreensão dos dados contábeis, conforme definido pelas normas do Conselho Federal de Contabilidade (NBC TA 706).

Além disso, esses parágrafos, que não configuram "parágrafos de ressalva", não apontaram inequivocamente o risco de prescrição dos créditos e mencionaram a existência de "processos de cobrança". 7.

A responsabilização da conselheira fiscal foi indevida diante da ausência de dolo ou erro grosseiro, não havendo demonstração de descumprimento consciente ou deliberado do dever funcional.

A aplicação de sanção com base em interpretação retroativa dos deveres funcionais ofende os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, notadamente quando há atuação respaldada por parecer técnico. 8.

Apelação provida para julgar procedente o pedido inicial e anular a penalidade administrativa aplicada à autora.

Arbitramento de honorários.

ACÓRDÃO Decide a Sexta Turma, à unanimidade, dar provimento à apelação, nos termos do voto do Relator.

Brasília/DF, data e assinatura eletrônicas.

Desembargador Federal FLÁVIO JARDIM Relator

Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região , 30 de abril de 2025.

Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: Usuário do sistema 2 APELANTE: MARTHA LYRA NASCIMENTO Advogados do(a) APELANTE: LUDMILLA VON LWS BRAGA ALVES DE SOUSA - DF61239-A, HENRIQUE HARUKI ARAKE CAVALCANTE - DF29584-A, GUILHERME VICTOR TELES COELHO - DF68134-A APELADO: UNIÃO FEDERAL O processo nº 1011065-52.2024.4.01.3400 (APELAÇÃO CÍVEL (198)) foi incluído na sessão de julgamento abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes.

Sessão de Julgamento Data: 21/05/2025 Horário: 14:00 Local: SESSÃO PRESENCIAL - GAB. 16 - Observação: 1.

DE ORDEM DA PRESIDENTE DA SEXTA TURMA, DESEMBARGADORA FEDERAL KÁTIA BALBINO, AVISO ÀS PARTES, AOS ADVOGADOS, AOS PROCURADORES E DEMAIS INTERESSADOS QUE AS SUSTENTAÇÕES ORAIS DEVERÃO SER FEITAS PRESENCIALMENTE, EXCETO AO ADVOGADO COM DOMICÍLIO PROFISSIONAL EM CIDADE DIVERSA, A QUEM SERÁ PERMITIDO FAZER A SUSTENTAÇÃO ORAL POR MEIO DA PLATAFORMA TEAMS, NOS TERMOS DO ART. 937, § 4º, DO CPC, E ART. 45, § 4º, DO REGIMENTO INTERNO DESTE TRIBUNAL, E QUE SOMENTE SERÃO ACEITOS PEDIDOS DE PREFERÊNCIA NAS SESSÕES DE JULGAMENTO QUANDO HOUVER SUSTENTAÇÕES ORAIS E NOS CASOS PREVISTOS NO ART. 44, §§1º E 2º, DO REGIMENTO INTERNO, SALVO INDICAÇÃO DO PRÓPRIO RELATOR E NOS CASOS PREVISTOS EM LEI. 2.

OS REQUERIMENTOS DE SUSTENTAÇÕES ORAIS, QUANDO CABÍVEIS, DEVERÃO SER ENCAMINHADOS PARA O E-MAIL [email protected], COM A INDICAÇÃO DO ENDEREÇO ELETRÔNICO DO ADVOGADO/PROCURADOR PARA CADASTRO NO AMBIENTE VIRTUAL, NÚMERO DA INSCRIÇÃO DO ADVOGADO NA OAB, TELEFONE DE CONTATO, Nº DO PROCESSO, PARTE(S) E RELATOR, COM ANTECEDÊNCIA DE ATÉ 24 HORAS DO INÍCIO DA SESSÃO DE JULGAMENTO. 3.

LOCAL DA SESSÃO: SALA 01, SOBRELOJA, EDIFÍCIO SEDE I - TRF1