TRF1 - 0002268-61.2011.4.01.3303

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0002268-61.2011.4.01.3303 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002268-61.2011.4.01.3303 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: CARLOS CARAIBAS DE SOUSA e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: AURELIO RODRIGUES DE SOUZA JUNIOR - BA10109-A, KARYNE THAYS ALVES ALEXANDRE DOURADO - BA28519-A e RAFAEL CARLOS DE ALMEIDA GIALAIM - BA36011-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: ANTONIO ABREU FILARDI - BA42339-A, AURELIO RODRIGUES DE SOUZA JUNIOR - BA10109-A, FERNANDO AFONSECA GUIMARAES - MG143026-A, KARYNE THAYS ALVES ALEXANDRE DOURADO - BA28519-A e RAFAEL CARLOS DE ALMEIDA GIALAIM - BA36011-A RELATOR(A):CLODOMIR SEBASTIAO REIS PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002268-61.2011.4.01.3303 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002268-61.2011.4.01.3303 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) R E L A T Ó R I O O EXMO.

SR.

JUIZ FEDERAL CLODOMIR SEBASTIÃO REIS (RELATOR CONVOCADO EM AUXÍLIO): Trata-se de apelações interposta por Carlos Caraíbas de Sousa e outros (ID 131257056, págs. 274/317) e pela União (ID 131257056, págs. 328/334) contra sentença (ID 131257056, págs. 250/268) proferida pelo Juízo Federal da 1ª Vara da Subseção Judiciária de Bom Jesus da Lapa/BA que, em ação civil pública de improbidade administrativa julgou parcialmente procedentes os pedidos e, pela prática dos atos do art. 10, I, II, IX e XI da Lei 8.429/92, condenou os réus, solidariamente, ao ressarcimento do dano, em valor a ser apurado; ao pagamento de multa civil de duas vezes o valor do dano, à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos; à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 5 (cinco) anos; e ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% do valor da causa.

Em suas razões de recurso, sustentam os apelantes que realizaram processo de inexigibilidade de licitação para a contratação da prestação de serviço de medicina na atuação do PSF em razão da carência de profissionais da área dispostos a trabalhar na zona rural e distritos de difícil acesso e locomoção; que o município é de pequeno porte, localizado no sertão da Bahia, de difícil acesso, o que torna ainda mais difícil a contratação de profissionais especializados; que não houve má fé na contratação, mas tão somente falta de conhecimento técnico da Comissão de Licitação, que visou suprir uma necessidade do município; que o serviço foi contratado sem qualquer privilégio ao profissional, com salário normal da categoria; que os servidores da comissão de licitação utilizaram procedimentos de administrações anteriores como modelo para a contratação por inexigibilidade de contratação, em face de não terem conhecimento sobre a matéria; que o profissional contratado cumpria a carga laboral contratada, cujos serviços foram regularmente e efetivamente prestados, sem prejuízo ao erário; requerem, ao final, o provimento da apelação para que seja reformada a sentença e julgados improcedentes os pedidos formulados pela autora.

A União, em suas razões de recorrer, argumenta que o Município de Serra do Ramalho, para o fim de implementar o PSF, contratou o réu Taniusmar Carlos de Carvalho, médico, por meio de procedimento licitatório de inexigibilidade de licitação, a pretexto da notória especialização da profissional de saúde; que, no entanto, a contratação em apreço não satisfazia aos requisitos previstos na Lei de Licitações; que a alegada dificuldade de contratação de profissionais para a região não justifica a ilegalidade na contratação do profissional ou mesmo de qualquer outro profissional de saúde, em clara violação aos postulados constitucionais da impessoalidade, isonomia e publicidade; que os apelados agiram de vontade livre e consciente, suficiente para a configuração de ato de improbidade administrativa descritos no art. 11 da Lei 8.429/92; requer o provimento da apelação e a majoração da condenação dos réus também pela prática dos atos descritos no art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/92.

A União apresentou contrarrazões, ID 131257056, págs. 335/342, pugnando pelo improvimento do recurso dos réus, enquanto esses, nas contrarrazões ID 131258036, requerem que seja negado provimento à apelação da União.

Nesta instância, o Ministério Público Federal opinou pelo não provimento da apelação dos réus e pelo provimento da apelação da União, ID 142009022.

As partes foram intimadas em face das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/92, tendo a União reiterado o pedido de improvimento do apelo dos réus; e os réus manifestaram-se pela aplicação das referidas alterações, para que seja reformada a sentença e sejam os pedidos julgados improcedentes. É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002268-61.2011.4.01.3303 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002268-61.2011.4.01.3303 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) V O T O O EXMO.

SR.

JUIZ FEDERAL CLODOMIR SEBASTIÃO REIS (RELATOR CONVOCADO EM AUXÍLIO): Segundo consta da inicial, a ação civil pública por improbidade administrativa foi ajuizada pela União em desfavor de Carlos Caraíbas de Souza, ex-prefeito do Município de Serra do Ramalho/BA, Florisvaldo Ferreira de Souza Filho, ex-Secretário Municipal de Saúde, Cleidson Ferreira Rocha, Estevam Pereira dos Santos e Washington Luiz Costa de Oliveira, membros da Comissão de Licitação do Município, e Taniusmar Carlos de Carvalho, médico contratado, em face de irregularidade na gestão e aplicação de recursos provenientes do Ministério da Saúde, consistente no pagamento indevido de R$ 327.215,47 (trezentos e vinte e sete mil, duzentos e quinze reais e quarenta e sete centavos), consistente na contratação irregular por inexigibilidade de licitação, conduta tipificada no art. 10, I, VIII, IX, XI, e art. 11, I, da Lei 8.429/92.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

Assim, a responsabilização do agente com base nos tipos descritos na Lei de Improbidade, com as alterações da Lei 14.230/2021, passou a exigir agora a demonstração da intenção dolosa, e mais, o dolo exigido passou a ser o específico, o que afasta a aplicação apenas do dolo genérico como vinha entendendo a jurisprudência pátria.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” À luz desse tema, as normas de direito material mais benéficas, introduzidas pela Lei 14.230/21, devem ser aplicadas às ações em curso, posto que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º, da LIA).

Portanto, a norma mais benéfica retroage para beneficiar o réu.

Os apelantes, no entanto, foram condenados com fulcro no art. 10, caput, I, II, IX, XI e XII, da Lei 8.429/92, na redação anterior à Lei 14.230/2021: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (...) IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; A nova redação do caput dos artigos supracitados, após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, ficou assim estabelecida: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (...) IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; Para a configuração do ato de improbidade previsto nos arts. 9º, 10 e 11, e incisos, da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico.

No caso concreto, os apelantes foram condenados com fulcro na culpa, conforme demonstra o trecho abaixo da sentença “(...) Diante desse viés, os requeridos, em sua peça de defesa, fizeram, a meu sentir, uso argumentativo adequado trabalhando como base de defesa a ausência de dolo ou má-fé para a contratação do profissional da saúde, com recursos públicos provenientes do Ministério da Saúde.

Logo, convém explicitar que procedem as deduções dos réus, dado que mostraram ter buscado todos os meios disponíveis a fim de manter a atividade do serviço em locais praticamente esquecidos pelas instâncias centrais de governo, cumprindo, ademais, com o primado da continuidade no oferecimento da Saúde, sem qualquer intercorrência negativa evidenciada nos autos.

No mais, ressoou-me crível a superação do dolo ou má-fé com a demonstração de publicações de editais de concursos públicos de provas e títulos visando prover cargos inerentes à área da saúde, inclusive, no mesmo ano de 2009, quando foram amealhadas as inconsistências. (...) Logo, impõe-se agregar a esses indícios o fato de que os gestores de referido Programa incorreram, ao menos, em conduta negligente no que concerne às atividades de controle e fiscalização, resultando, dentre outras inconsistências, em dano ao erário público.

Isso porquanto, dentro dos limites legais, decorre a presença de máculas, consistentes no recebimento indevido dos valores do referido programa por uma gama de funcionários do ente federado. (...)” Registro, contudo, que a culpa, após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 à Lei 8.429/92, não mais é suficiente para a caracterização da conduta ímproba.

O ato de improbidade administrativa não pode ser entendido como mera atuação do agente público em desconformidade com a lei.

A intenção do legislador ordinário na produção da norma (Lei n. 8.429/92), em observância ao texto constitucional (CF, art. 37, § 4º), não foi essa.

Mas sim a de impor a todos os agentes públicos o dever de, no exercício de suas funções, pautarem as suas condutas pelos princípios da legalidade e moralidade, sob pena de sofrerem sanções pelos seus atos considerados ímprobos.

Com efeito, o ato ímprobo, mais do que um ato ilegal, é um ato de desonestidade do agente público para com a administração, sendo imprescindível a demonstração de que tal conduta seja dolosa, evidenciadora de má-fé, para que se possa configurar.

Assim, a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo.

A ilegalidade passa a ter feições de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública pela má-fé do agente público.

Se assim não fosse, qualquer irregularidade praticada por um agente público poderia ser enquadrada como improbidade por violação ao princípio da legalidade, sujeitando-o às pesadas sanções da respectiva lei, o que por certo tornaria inviável a própria atividade administrativa, pois o erro é da essência do ser humano e simples erro não pode ser havido como ato de desonestidade para com o Estado.

Dessa forma, não havendo nos autos prova do dolo específico na conduta atribuída aos réus, não há espaço, no caso, para que seja mantida a condenação por ato de improbidade administrativa na forma fixada na sentença.

Assim, diante da ausência de demonstração de dolo na conduta do réus, resta prejudicada a apelação da União objetivando a majoração da condenação dos réus.

Ante o exposto, dou provimento à apelação e julgo improcedentes os pedidos formulados na petição inicial, restando prejudicada a apelação da União. É o voto.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região GAB. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0002268-61.2011.4.01.3303 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002268-61.2011.4.01.3303/BA CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) APELANTE: FLORISVALDO FERREIRA DE SOUZA FILHO, WASHINGTON LUIZ COSTA DE OLIVEIRA, CLEIDSON FERREIRA ROCHA, UNIÃO FEDERAL, ESTEVAM PEREIRA DOS SANTOS, CARLOS CARAIBAS DE SOUSA Advogados do(a) APELANTE: AURELIO RODRIGUES DE SOUZA JUNIOR - BA10109-A, KARYNE THAYS ALVES ALEXANDRE DOURADO - BA28519-A, RAFAEL CARLOS DE ALMEIDA GIALAIM - BA36011-A APELADO: CARLOS CARAIBAS DE SOUSA, TANIUSMAR CARLOS DE CARVALHO, CLEIDSON FERREIRA ROCHA, ESTEVAM PEREIRA DOS SANTOS, WASHINGTON LUIZ COSTA DE OLIVEIRA, FLORISVALDO FERREIRA DE SOUZA FILHO, UNIÃO FEDERAL Advogados do(a) APELADO: ANTONIO ABREU FILARDI - BA42339-A, FERNANDO AFONSECA GUIMARAES - MG143026-A Advogados do(a) APELADO: AURELIO RODRIGUES DE SOUZA JUNIOR - BA10109-A, KARYNE THAYS ALVES ALEXANDRE DOURADO - BA28519-A, MIUCHA PEREIRA BORDONI - BA25538-A, RAFAEL CARLOS DE ALMEIDA GIALAIM - BA36011-A Advogados do(a) APELADO: ALINE DANTAS MOREIRA PEDROSO - BA18675-A, AURELIO RODRIGUES DE SOUZA JUNIOR - BA10109-A, ERICA MELISSA TANAJURA PINTO DA ROCHA DE FIGUEIREDO RODRIGUE - BA18750-A, KARYNE THAYS ALVES ALEXANDRE DOURADO - BA28519-A, RAFAEL CARLOS DE ALMEIDA GIALAIM - BA36011-A E M E N T A ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ART. 10, I, II, IX, XI, XII, DA LEI 8.429/92, NA REDAÇÃO ANTERIOR À LEI 14.230/2021.

AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO.

ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA INEXISTENTE.

APELAÇÃO DOS RÉUS PROVIDA.

APELAÇÃO DA UNIÃO PREJUDICADA. 1.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º,da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), neste também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 2.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". 3.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 4.

Para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 10 e incisos da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico, bem como a comprovação do efetivo dano ao erário público que, no caso, não pode ser presumido. 5.

No caso concreto, os apelantes foram condenados com fulcro na culpa, o que não mais é suficiente para a caracterização da conduta ímproba, após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 à Lei 8.429/92. 6.

O ato de improbidade administrativa não pode ser entendido como mera atuação do agente público em desconformidade com a lei.

A intenção do legislador ordinário na produção da norma (Lei n. 8.429/92), em observância ao texto constitucional (CF, art. 37, § 4º), não foi essa.

Mas sim a de impor a todos os agentes públicos o dever de, no exercício de suas funções, pautarem as suas condutas pelos princípios da legalidade e moralidade, sob pena de sofrerem sanções pelos seus atos considerados ímprobos. 7.

A ilegalidade passa a ter feições de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública pela má-fé do agente público.

Se assim não fosse, qualquer irregularidade praticada por um agente público poderia ser enquadrada como improbidade por violação ao princípio da legalidade, sujeitando-o às pesadas sanções da respectiva lei, o que por certo tornaria inviável a própria atividade administrativa, pois o erro é da essência do ser humano e simples erro não pode ser havido como ato de desonestidade para com o Estado. 8.

Não havendo nos autos prova do dolo específico na conduta atribuída aos réus, não há espaço, no caso, para que seja mantida a condenação por ato de improbidade administrativa na forma fixada na sentença.

Resta prejudicada a apelação da União objetivando a majoração da condenação dos réus. 9.

Apelação dos réus provida, para julgar improcedentes os pedidos iniciais, prejudicada a apelação da União.

A C Ó R D Ã O Decide a Turma, por unanimidade, dar provimento à apelação dos réus e julgar prejudicada a apelação da União, nos termos do voto do Relator. 4ª Turma do TRF/1ª Região - Brasília/DF, 27 de maio de 2025.

Juiz Federal CLODOMIR SEBASTIÃO REIS Relator Convocado em Auxílio G/M