TRF1 - 1001170-97.2025.4.01.3508

Subseção Judiciária de Itumbiara/GO Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Itumbiara/GO PROCESSO: 1001170-97.2025.4.01.3508 CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) IMPETRANTE: QUENIA MARIA CANDIDA DA SILVA Advogados do(a) IMPETRANTE: JOAO PAULLO CANDIDO SILVA - GO44405, SILVIO OLIVEIRA DE GODOI JUNIOR - GO45474, TAINARA PAULA FERNANDES DE ALMEIDA - GO54692 IMPETRADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS 29.***.***/0001-40 DECISÃO Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por QUÊNIA MARIA CÂNDIDA DA SILVA contra ato atribuído à Agência da Previdência Social de Goiatuba, visando obter, liminarmente, provimento jurisdicional que determine à autoridade coatora que analise o requerimento de Certidão de Tempo de Contribuição – CTC, em razão da demora.

Requerida a concessão da gratuidade da justiça.

Alega, em síntese, que: i) em 24/01/2025, deu entrada no pedido administrativo de CTC; ii) de maneira injustificada, o INSS não apresentou resposta à solicitação, por mais de 30 dias; iii) necessita da CTC para poder solicitar a aposentadoria em regime próprio.

A inicial veio instruída com documentos. É o relatório.

Passo a decidir.

Primeiramente, cumpre tecer algumas considerações acerca da ilegitimidade passiva da autoridade indicada como coatora.

Anoto que, segundo o art. 5°, LXIX da Constituição da República, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

Do art. 1° da Lei n° 12.016/2009 é possível abstrair que o impetrante será aquele que sofre ou que tem justo receio de sofre violação em seu direito ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade.

Impetrado, por sua vez, é o agente público, ou o agente de pessoa privada com funções delegadas, que pratica o ato violador sujeito à impugnação por meio do mandado de segurança.

Contudo, há situações que, em decorrência da complexidade hierárquica da Administração Pública, fica difícil de identificar a autoridade que deve figurar no polo passivo.

Acerca do tema, Hely Lopes Meirelles (mandado de segurança e ações constitucionais, 35ª Edição, Malheiros, 2013, p. 73) assim disserta: “...incabível é a segurança contra autoridade que não disponha competência para corrigir a ilegalidade impugnada.

A impetração deverá ser sempre dirigida contra autoridade que tenha poderes e meios para praticar o ato ordenado pelo Judiciário: tratando-se, porém, de simples ordem proibitiva (não fazer), é admissível o writ contra funcionário que está realizando o ato ilegal, a ser impedido pelo mandado.

Um exemplo esclarecerá as duas situações: se a segurança objetiva a efetiva de um pagamento abusivamente retido, o mandado só poderá ser dirigido à autoridade competente para incluí-lo na folha respectiva; se visa à não efetivação desse pagamento, poderá ser endereçado diretamente ao pagador, porque está na sua alçada deixar de efetivá-lo diante da proibição judicial”.

Portanto, em sede de mandado de segurança, considera-se autoridade coatora aquela que pratica o ato impugnado, tendo, ainda, poder para fazer cessá-lo, e não o superior hierárquico que o recomenda ou expede os atos normativos correspondentes.

No caso em apreço, a impetrante postula a emissão de Certidão de Tempo de Contribuição pela APS de Goiatuba/GO, cuja autoridade correta, com atribuição de gerência no Estado de Goiás, é do Gerente-Executivo da Agência da Previdência Social sediada em Goiânia/GO (https://www.gov.br/inss/pt-br/canais_atendimento/acts/ContatoeendereodasGerenciasExecutivas_final.pdf).

Dito isso, cumpre indagar se o ordenamento jurídico permite a correção da indicação da autoridade coatora, seja por requerimento do impetrante ou de ofício pelo juiz.

A esse respeito, importante destacar que, embora a Lei do Mandado de Segurança (Lei 12.016/2009) seja omissa nesse ponto, o CPC/2015, contudo, não o foi.

A nova codificação permite a alteração do polo passivo, na hipótese em que o réu, na contestação, alega ser parte ilegítima e ao mesmo tempo indica o sujeito passivo da relação jurídica.

Com efeito, dispõe o caput do art. 338 que, “alegando o réu, na contestação, ser parte ilegítima ou não ser o responsável pelo prejuízo invocado, o juiz facultará ao autor, em 15 (quinze) dias a alteração da petição inicial para substituição do réu”.

Por sua vez, o art. 339 acrescenta que “quando alegar sua ilegitimidade, incumbe ao réu indicar o sujeito passivo da relação jurídica discutida sempre que tiver conhecimento”.

Vale também ressaltar o enunciado n. 511 do Fórum Permanente dos Processualistas Civis (FPPC), segundo o qual “a técnica processual prevista nos arts. 338 e 339 pode ser usada, no que couber, para possibilitar a correção da autoridade coatora, bem como da pessoa jurídica, no processo de mandado de segurança”, entendimento que encontra respaldo na doutrina especializada (CUNHA, Leonardo Carneiro da.

A Fazenda Pública em Juízo.

São Paulo: Forense, 2016, p. 534).

Por fim, registre-se que o Superior Tribunal de Justiça já teve oportunidade de se debruçar sobre o tema, tendo exarado decisões antagônicas, proferidas pela 1ª e 4ª Turmas, tendo a 1ª Turma se posicionado contra a possibilidade de alteração da autoridade coatora, julgando extinto o processo sem resolução do mérito (AgRg no AREsp 188.954/MG, Benedito Gonçalves, j. 18/12/2012), ao passo que a 4ª Turma se posicionou a favor da possibilidade de alteração, seja por emenda ou mesmo de ofício, esta última hipótese restrita aos casos em que o equívoco for facilmente perceptível (RMS 45.495-SP, Raul Araújo, j. 26/08/2014).

Posiciono-me em sintonia com o entendimento da 4ª Turma do STJ, favorável à possibilidade de substituição da autoridade coatora em mandado de segurança, por ser o entendimento mais recente do STJ e por estar em harmonia com o enunciado n. 511 do FPPC e com a doutrina especializada, conforme demonstrado há pouco.

Passo ao pleito liminar.

Tenho, em reverência ao Princípio da Separação dos Poderes, por descabido, em regra, que o Poder Judiciário imponha ao Poder Executivo a implementação de determinada política pública.

Isso porque a implantação das políticas públicas é assunto afeto às instâncias políticas – representativas da vontade popular (art. 1°, parágrafo único, CF/1988), consoante apregoa a doutrina (João Batista Gomes Moreira, Direito Administrativo, 2ª edição, Editora Fórum, 2010, página 255).

Isso também equivale ao escólio doutrinário de que a definição de como o dever de tutela de determinado direito fundamental será prestado é tarefa do Parlamento (Luiz Guilherme Marinoni, A ética dos Precedentes, Revista dos Tribunais, 2016, página 59).

A intervenção do Poder Judiciário na definição/imposição de políticas públicas, por meio do ativismo judicial (judicialização da política), é excepcional e somente é admissível em situações nas quais a omissão estatal esteja a violar diretamente a Constituição Federal (STF, ADPF 45, Pleno, Ministro Celso de Melo, DJ 04/05/2004).

Sob essa ótica da excepcionalidade, a ‘teoria das capacidades institucionais’, assim exposta, por exemplo, nas palavras do professor Ingo Wolfgan Sarlet, “[…] busca cobrar do Poder Judiciário, de modo especial em áreas sensíveis como a do controle das políticas públicas e que envolvem uma grande exigência de conhecimentos técnicos estranhos ao mundo jurídico, um maior grau de deferência em relação às opções e decisões levadas a efeito pelo legislador e pelo administrador, no sentido de uma valorização recíproca das capacidades institucionais de cada esfera estatal […]. (SARLET, Ingo Wolfgang.

Linhas mestras da interpretação constitucional.

In: SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel.

Curso de Direito Constitucional.

São Paulo: Saraiva, 2017, p. 229)”.

Por sua vez, a denominada ‘teoria da segunda melhor opção’ (‘second best’), já adotada pelo STF (A exemplo: ADPF 292, Pleno, Luiz Fux, DJe 27/07/2020), prestigia que a tomada de decisões seja feita por regras gerais, a todos aplicáveis, considerando que assim, em vez de uma solução ótima que poderia ser obtida via decisão casuística, obtém-se a ‘segunda melhor opção’.

No mérito jurídico, garante-se a segurança, isonomia, previsibilidade, eficiência e prevenção de erros decisórios individuais.

No mérito econômico, evita-se custos - muitas vezes suportados pelos próprios cidadãos – que seriam gerados se a cada caso individual fosse aberto um complexo processo técnico para descobrir qual a melhor decisão concreta.

Segue excerto do voto do Ministro Fux que sumaria a teoria: “(...) Se, de um lado, a tomada de decisão baseada em regras considera a possibilidade de erros de subinclusão e sobreinclusão, de outro, evita o cometimento de “erros que provavelmente serão cometidos por decisores nada salomônicos, quando, livres de regras, são autorizados a aplicar as justificações subjacentes diretamente nos casos que têm de decidir” (SCHAUER, Frederick.

Playing by the rules: A philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life.

Clarendon Press, 1991).

A premonição de Schauer traduz o risco de insegurança jurídica e os custos de erro e de decisão, que se maximizam em questões técnicas e complexas, como a presente.

Em vez de uma solução ótima, a regra prestigia a teoria da segunda melhor opção (second best), que preserva as virtudes de certeza, segurança, previsibilidade, eficiência, separação de poderes e prevenção de erros de decisão.

A postura formalista reduz não apenas os “custos de erro” (error costs), que envolvem a quantidade e a magnitude dos erros que possam advir de uma decisão, mas também os “custos de decisão” (decision costs), que correspondem aos custos envolvidos para se encontrar o resultado, um tipo de custo enfrentado por tribunais e por cidadãos, que têm de investir recursos nesse processo (SUNSTEIN, Cass.

Constitutional Personae: Heroes, Soldiers, Minimalists, and Mutes.

Oxford: Oxford University Press, 2015. p. xv-xvi.). (...)” No caso dos autos, parece ser esta última a situação, isto é, carência de política pública geradora de ofensa direta à Constituição Federal: a não apreciação atempada pelo INSS do requerimento administrativo acaba por resultar na negação deste, isto é, na negação do direito individual à vida (CF, artigo 5º, caput) e direito social à previdência social (CF, artigos 6º e 201), o que autorizaria a imposição judicial de realização a termo do ato.

Essa a compreensão adotada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Resp 1.586.142 (2ª Turma, Humberto Martins, DJe 18/04/2016).

Deixo, porém, ao menos por ora – sem prejuízo de continuar a meditar sobre o tema – de considerar atendido o requisito da necessidade (elemento do princípio da proporcionalidade) da gravosa medida de intervenção do Poder Judiciário em política pública (no caso, a apreciação do pedido no processo administrativo previdenciário) afeta ao Poder Executivo.

Isso porque há medida menos invasiva e igualmente hábil a assegurar os direitos fundamentais que se têm por violados.

No julgamento do RE 631.240 – em que, sob repercussão geral, o STF estabeleceu a regra da necessidade de prévio indeferimento administrativo como condição da ação judicial previdenciária – o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que, para os casos em que o INSS “exceda o prazo legal’ sem proferir decisão a respeito do requerimento do benefício feito pelo segurado, tal requerimento pode ser apresentado diretamente em juízo.

Portanto, em regra, a solução menos invasiva e igualmente hábil acima anunciada, é o ajuizamento direto de ação judicial previdenciária pela parte impetrante, no bojo da qual a decisão administrativa poderá ser suprida pela decisão judicial, que, se favorável à parte autora, poderá redundar na concessão do benefício em seu favor tomando como base a data de seu requerimento administrativo.

Não obstante, é pertinente que se adentre ao acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 1171152 (Tribunal Pleno, Alexandre de Morais, Dje 17/02/2021), que estava submetido à sistemática da repercussão geral (tema 1066), para análise de questão acerca da possibilidade de o Poder Judiciário (i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo.

Nota-se, primeiramente, que o mérito da questão constitucional - possibilidade de o Judiciário, interferindo em política pública, fixar prazo para o INSS apreciar os requerimentos administrativos de benefício previdenciário ou assistencial e fixar sanção para seu descumprimento, tal como o deferimento provisório até a produção da decisão administrativa - não foi decidido pelo STF no precitado julgado, vez que extinguiu o processo por homologação de acordo.

Com isso, mantenho o entendimento alhures reiterado, de impossibilidade de tal intervenção por haver providência menos invasiva e com eficácia semelhante, tal como estabelecido no RE 631.240, qual seja, ajuizamento direto de demanda judicial antes mesmo da produção da decisão administrativa cujo prazo foi esgotado.

Por outro lado, tenho como juízo de adequação, admitir a intervenção judicial apenas nos termos anuídos pelo próprio INSS, via formalização do acordo perante o STF, o qual prevê sobre a regularização do atendimento aos segurados do INSS, objeto mais amplo do que o submetido à repercussão geral.

Explicito os limites do acordo: (i) Objeto de requerimento que admitem fixação de prazo máximo para decisão – reconhecimento inicial do direito a benefícios previdenciários e assistenciais, e realização de perícia médica e avaliação social para tanto; (ii) Prazos máximos acordados: a) Benefício assistencial à pessoa com deficiência e ao idoso – 90 dias; b) Aposentadorias, salvo por invalidez – 90 dias; c) pensão por morte, auxílio-reclusão e auxílio-acidente – 60 dias; d) Aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente) e auxílio-doença (auxílio temporário por incapacidade) comuns e por acidente de trabalho – 45 dias; e) salário-maternidade – 30 dias; (iii) O termo inicial de contagem se dá após encerrada a instrução, tida a partir da data: a) da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária para a concessão inicial dos benefícios (aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, auxílio-acidente, pensão por morte nos casos de dependente inválido, e assistencial à pessoa com deficiência); b) nos demais casos, do requerimento, mas observada a cláusula quinta (não apresentada toda a documentação necessária para análise do benefício, o INSS promoverá o envio de comunicação de exigências, suspendendo-se o prazo, que se reinicia após seu transcurso ou apresentação dos documentos, garantindo-se para o restante de, no mínimo, 30 dias; silente o segurado ou quando não for possível a análise por ausência de informações, o INSS arquivará o processo, conforme art. 40 da Lei n. 9.784/1999); (iv) Prazo máximo para realização de perícia médica e de avaliação social, nesta última se a aferição da deficiência for requisito para concessão dos benefícios previdenciários e assistenciais – 45 dias após o agendamento; e 90 dias, quando realizadas nas unidades classificadas como de difícil provimento de servidores, exigindo o deslocamento de outros servidores.

Tais prazos permanecem suspensos enquanto perdurar os efeitos das medidas adotadas para enfrentamento da pandemia (Covid-19), e serão exigidos quando, após o retorno pleno da atividade pericial, os indicadores de tempo de espera para realização da perícia retornarem ao patamar médio identificado e registrado no momento em que a Repercussão Geral do tema 1066 foi reconhecida no RE 1.171.152/SC (cláusula 6.2 do acordo); (v) Recomendação do prazo para cumprimento de decisões judiciais, contados a partir da intimação do INSS: a) tutelas de urgência – 15 dias; b) benefícios por incapacidade e assistenciais – 25 dias; c) juntada de documentos para instrução (processos administrativos e outras informações que o Judiciário não tenha acesso) – 30 dias; d) aposentadorias, pensões e outros auxílios – 45 dias; d) revisionais, emissão de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC), averbação de tempo de emissão de boletos de indenização – 90 dias; (vi) Sanção admitida para o caso de descumprimento do acordo pelo INSS: obriga-se a analisar o requerimento administrativo, no prazo de 10 dias, por meio da Central Unificada de Cumprimento Emergencial de Prazos (cláusula 10.1); (vii) Os pagamentos em atraso decorrente do deferimento do benefício incidirão juros moratórios aplicados à caderneta de poupança (art. 1º-F da Lei n. 9.494/97), a partir do encerramento do prazo de 10 dias acima, e correção monetária pelo INPC, previsto no art. 41-A, caput e §5º da Lei n. 8.213/91; (viii) Os prazos previstos no acordo poderão ser suspensos, de forma parcial ou total, por situações de força maior ou caso fortuito, como greves, pandemias, calamidade pública, que alterem o fluxo regular do trabalho. (ix) Os prazos fixados no item (i) não se aplicam à fase recursal administrativa; (x) Prazo de vigência do acordo: 24 meses, findo o qual será novamente avaliada a manutenção dos prazos definidos no presente instrumento.

Assim, tem-se que a análise do caso concreto redundará em uma das seguintes hipóteses: (i) não enquadramento no objeto do acordo; (ii) enquadramento no objeto do acordo com ausência de descumprimento pelo INSS do que acordado; (iii) enquadramento no objeto do acordo com constatação de descumprimento pelo INSS dos prazos acordados, o que ensejará imposição da sanção formalizada no acordo (envio à Central Unificada de Cumprimento Emergencial de Prazos, para análise do requerimento no prazo de 10 dias) e fixação de multa para atendimento pelo INSS, ressaltando que, neste caso, a obrigação de fazer imposta ao INSS (apreciação do requerimento ou realização da perícia) é infungível, tal como formalizada no acordo, de modo que não poderá ser convertida em outra obrigação de fazer - implantação de benefício -, resguardada a efetividade de sua execução pelas astreintes, cujo valor poderá ser revertido em favor do impetrante.

Posto isso, no presente caso, o requerimento administrativo de Certidão de Tempo de Contribuição - CTC pendente de análise (Id. 2186786138), não se enquadra no objeto do acordo, de forma que resta à impetrante postular diretamente em juízo a pretendida emissão requerida administrativamente.

Em razão do exposto, INDEFIRO A LIMINAR.

Retifique-se a autuação para correção da autoridade coatora (Gerente-Executivo do INSS em Goiânia) e notifique-se para que preste informações no prazo de 10 (dez) dias.

Dê-se ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada.

Após, vista ao Ministério Público Federal.

Defiro os benefícios da gratuidade da justiça (Id. 2186786335).

Intimem-se.

Cumpra-se.

Itumbiara/GO, (data da assinatura eletrônica). (assinado eletronicamente) FRANCISCO VIEIRA NETO Juiz Federal