Seção 1 — 25/02/2026

Ação Direta de Inconstitucionalidade e

Ação Declaratória de Constitucionalidade

(Publicação determinada pela Lei nº 9.868, de 10.11.1999)

ADI 7187 ADI-ED

Relator(a):Min. Gilmar Mendes

EMBARGANTE(S): Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras - Crub

EMBARGANTE(S): Associação Brasileira das Instituições de Educação Superior Comunitárias - Abruc

ADVOGADO(A/S): Walter Dantas Baia - OAB's (16228/SC, 85352A/RS, 450378/SP, 234564/MG)

EMBARGADO(A/S) Presidente da República

EMBARGADO(A/S) Ministro de Estado da Educação

PROCURADOR(ES): Advogado-geral da União

EMBARGADO(A/S) Congresso Nacional

PROCURADOR(ES): Advogado-geral do Senado Federal

Decisão: Após o voto do Ministro Gilmar Mendes (Relator), que: 1. Não conhecia dos embargos de declaração opostos pelas entidades admitidas na qualidade de amicus curiae (eDOC 566); 2. Não conhecia dos embargos de declaração opostos pela Associação Prudentina de Educação e Cultura (APEC) (eDOC 572), por se tratar de terceiro que nem sequer foi admitido nestes autos, e, nada obstante, após o trânsito em julgado da presente deliberação, determinava a expedição de ofício à Relatora do REsp 2.043.918/SP, para que retome a sua tramitação e, mediante juízo de retratação, promova a apreciação do referido feito considerando, necessariamente, os termos do que restar decidido nestes autos e as diretrizes oriundas do julgamento da ADC 81; e 3. Conhecia dos embargos de declaração opostos pelas autoras da ADC 81 e da ADI 7.187/DF (eDOCs 564 e 574) e dava-lhes parcial provimento tão somente para acrescer a fundamentação do voto, sem quaisquer efeitos modificativos, no que foi acompanhado pelo Ministro Flávio Dino, pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Plenário, Sessão Virtual de 21.3.2025 a 28.3.2025.

Decisão: (Julgamento conjunto: ADC 81 e ADI 7.187) Após o voto-vista do Ministro Dias Toffoli, que acompanhava o Ministro Gilmar Mendes (Relator) quanto aos itens (1) e (2) de seu dispositivo e, quanto ao item (3), votava pela rejeição dos embargos, nos seguintes termos: "3) Rejeito os embargos de declaração opostos pelas autoras desta ação declaratória de constitucionalidade e da ADI 7.187/DF (eDOCs 564 e 574), sem prejuízo dos fundamentos contidos no voto do Relator"; e do voto do Ministro Alexandre de Moraes, que acompanhava o Relator, pediu vista dos autos o Ministro André Mendonça. Plenário, Sessão Virtual de 20.6.2025 a 30.6.2025.

Decisão: O Tribunal, por unanimidade: 1. Não conheceu dos embargos de declaração opostos pelas entidades admitidas na qualidade de amicus curiae (eDOC 566); e 2. Não conheceu dos embargos de declaração opostos pela Associação Prudentina de Educação e Cultura (APEC) (eDOC 572), por se tratar de terceiro que nem sequer foi admitido nestes autos. Nada obstante, após o trânsito em julgado da presente deliberação, determinou a expedição de ofício à Relatora do REsp 2.043.918/SP, para que retome a sua tramitação e, mediante juízo de retratação, promova a apreciação do referido feito considerando, necessariamente, os termos do que restar decidido nestes autos e as diretrizes oriundas do julgamento da ADC 81. Por fim, por maioria, conheceu dos embargos de declaração opostos pelas autoras da ADC 81 e da ADI 7.187/DF (eDOCs 564 e 574) e deu-lhes parcial provimento, tão somente para acrescer a fundamentação constante do voto, sem quaisquer efeitos modificativos. Tudo nos termos do voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes, vencidos parcialmente o Ministro Dias Toffoli, que rejeitava os embargos de declaração opostos pelas autoras, e o Ministro André Mendonça, que negava seguimento aos embargos de declaração opostos pelas autoras. Plenário, Sessão Virtual de 14.11.2025 a 25.11.2025.

Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA LEI 12.871/2013 (LEI DO MAIS MÉDICOS). NECESSIDADE DE CHAMAMENTO PÚBLICO PARA ABERTURA DE NOVOS CURSOS DE MEDICINA. OPOSIÇÃO PELO AMICUS CURIAE E POR TERCEIRO. ILEGITIMIDADE PROCESSUAL. NÃO CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE OMISSÕES NO ACÓRDÃO EMBARGADO. ALEGAÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DO ACÓRDÃO PELO MEC. INTEGRAÇÃO DO JULGADO

1. O Supremo Tribunal Federal firmou sua jurisprudência no sentido da ilegitimidade processual do amicus curiae para a oposição de embargos de declaração no âmbito das ações de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes.

2. São igualmente inadmissíveis os embargos de declaração opostos por terceiro não admitido nos autos que se utiliza do expediente recursal para suscitar interesse subjetivo, notadamente as condições de aplicabilidade do acórdão proferido em sede de controle concentrado de constitucionalidade a processo judicial específico.

3. Inexistência de omissão acerca da legalidade e da constitucionalidade da Portaria MEC/SERES n. 531/2023, por se tratar de matéria que extrapola o objeto das ações de controle concentrado de constitucionalidade apreciadas por meio do acórdão embargado. Integração do julgado, porém, quanto às alegações de que o Ministério da Educação (MEC) estaria descumprindo, por meio da Portaria MEC/SERES n. 531/2023, as determinações oriundas da medida cautelar concedida e do acórdão embargado.

4. O Plenário estabeleceu, nos termos do acórdão embargado, que a oferta de novas vagas em cursos de medicina pressupõe a aferição, pelo Ministério da Educação, de relevância e necessidade social da pretensão, na forma da Lei 12.871/2013. Igualmente se decidiu, quanto aos processos que ultrapassaram a fase inicial de análise documental (Decreto 9.235/2017, arts. 19, § 1º, e 42), que a pretensão de criação ou ampliação de vagas em cursos de medicina que se enquadrar nesta hipótese deve ter seu prosseguimento administrativo assegurado. Não se decidiu, porém, que a pretensão da instituição de ensino nessa situação à obtenção das novas vagas deverá ser necessariamente acolhida pelo MEC - muito menos que tal pretensão deva ser acolhida à revelia do MEC, ou que o Poder Judiciário pode, de alguma forma, se substituir ao juízo administrativo na apreciação do mérito dos pedidos de aberturas de novas vagas em cursos de medicina.

5. A Portaria SERES/MEC n. 531/2023 visa propiciar à Administração novo padrão decisório para dar efetividade aos comandos provenientes das decisões proferidas nestes autos. Por seu intermédio, restou estabelecido procedimento administrativo voltado a propiciar o exame, em cada caso concreto, do preenchimento dos requisitos contidos nos §§ 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013, assegurados mecanismos de observância ao contraditório e à razoável duração do processo. Descabe ao Judiciário, no ponto, promover a sindicância dos pormenores das escolhas administrativas realizadas pela administração pública no cumprimento de suas funções, sob pena de flagrante incursão no mérito administrativo.

6. Para fins de estruturação das políticas relacionadas às ações do Sistema Único de Saúde (SUS) - como é o caso da instalação de cursos de medicina -, deve ser considerado, idealmente, o critério das regiões de saúde. Ao contrário do que argumentam parte das embargantes, não procede que o MEC tenha deixado de considerar o critério da região de saúde no momento de aferição do interesse social na abertura/expansão de vagas pretendidas pelas instituições enquadradas no item (ii) da parte final da deliberação embargada. A utilização da concentração, no âmbito do município, de médico por habitante inferior à média dos países da OCDE como critério auxiliar para fins de aferição de relevância e necessidade social na oferta de novas vagas em cursos de medicina não configura comportamento a priori inadequado por parte do MEC, nem importa em descumprimento do acórdão embargado.

7. Insurgências acerca da condução, pelo MEC, de um dado processo administrativo, ou quanto aos critérios aplicados na apreciação da situação particular de uma determinada instituição de ensino, dão ensejo a possíveis questões a serem solucionadas no âmbito de eventual pretensão individual e subjetiva, perante o órgão jurisdicional competente. Pretensões de tal natureza desbordam do escopo cognitivo das ações de controle concentrado de constitucionalidade apreciadas por meio do acórdão embargado, que versam, em âmbito estritamente objetivo, sobre parâmetros constitucionalmente adequados de aplicação da sistemática do chamamento público (Lei 12.871/2013, art. 3º) no contexto das práticas administrativas de criação, ampliação e controle de funcionamento de cursos de medicina no país.

8. Da mesma forma, também a União possui instrumentos processuais para, se o caso, opor-se a eventual inobservância, pelos demais órgãos jurisdicionais, dos comandos oriundos do presente julgamento na apreciação de demandas judiciais que versam sobre a situação particular de uma dada instituição de ensino - como, aliás, já tem ocorrido (v. g. Rcl 66.439/DF, Segunda Turma)

9. Embargos de declaração opostos pelas entidades admitidas na qualidade de amicus curiae e por terceiro não admitido nos autos não conhecidos. Embargos de declaração opostos pelas autoras das ações de controle concentrado de constitucionalidade conhecidos e parcialmente providos para integração do julgado, sem atribuição de quaisquer efeitos modificativos.

ADI 7187 Mérito

Relator(a):Min. Gilmar Mendes

REQUERENTE(S): Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras - Crub

ADVOGADO(A/S): Walter Dantas Baia - OAB's (16228/SC, 85352A/RS, 450378/SP, 234564/MG)

INTERESSADO(A/S): Presidente da República

INTERESSADO(A/S): Ministro de Estado da Educação

PROCURADOR(ES): Advogado-geral da União

INTERESSADO(A/S): Congresso Nacional

PROCURADOR(ES): Advogado-geral do Senado Federal

Decisão: Após o voto do Ministro Gilmar Mendes (Relator), que convertia o referendo de medida cautelar em julgamento de mérito, rejeitava as questões preliminares e julgava parcialmente procedentes os pedidos formulados na ADC 81 e na ADI 7187 para assentar a constitucionalidade do art. 3º da Lei 12.871/2013 e estabelecer que: (i) a sistemática do art. 3º da Lei 12.871/2013 é incompatível com a abertura de novos cursos de medicina com base na Lei 10.861/2004, bem assim com a autorização de novas vagas em cursos já existentes, sem o prévio chamamento público e a observância dos requisitos previstos na Lei 12.871/2013; e (ii) fica ressalvada a possibilidade de a sociedade civil pleitear o lançamento de editais para instalação de novos cursos em determinadas localidades, cabendo à Administração Pública responder a esses pleitos de forma fundamentada, com publicidade e em prazo razoável; no que concerne aos processos administrativos e judiciais que tratam do tema objeto destas ações, determinava que: (i) fossem mantidos os novos cursos de medicina instalados ou seja, contemplados por Portaria de Autorização do Ministério da Educação por força de decisões judiciais que dispensaram o chamamento público e impuseram a análise do procedimento de abertura do curso de medicina ou de ampliação das vagas em cursos existentes nos termos da Lei 10.861/2004; (ii) tivessem seguimento os processos administrativos pendentes, previstos na Lei 10.861/2004, instaurados por força de decisão judicial, que ultrapassaram a fase inicial de análise documental a que se referem os arts. 19, § 1º, e 42, ambos do Decreto 9.235/2017, a depender de tratar-se de credenciamento de nova instituição de ensino ou de autorização de novo curso, devendo as diversas instâncias técnicas convocadas a se pronunciar, nas etapas seguintes do processo de credenciamento/autorização, observar se o Município e o novo curso de medicina atendem integralmente aos critérios previstos nos parágrafos 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013; e (iii) fossem extintos os processos administrativos que não ultrapassaram a etapa prevista no art. 19, § 1º, ou no art. 42 do Decreto 9.235/2017, nos termos do art. 52 da Lei 9.784/1999, confirmando, por fim, integralmente a decisão que deferiu o pedido de tutela provisória incidental e julgando prejudicados os embargos de declaração contra ela opostos; e do voto do Ministro Edson Fachin, que divergia do Relator, a fim de acolher a suspensão pleiteada no bojo da ADC 81 e, em relação ao item ii do capítulo VI, deferir em maior extensão a cautelar requerida para: a) "assentar a constitucionalidade do art. 3º da Lei 12.871/2013 e estabelecer que a sistemática do dispositivo é incompatível com a abertura de novos cursos de medicina com base na Lei 10.861/2004, bem assim com a autorização de novas vagas em cursos já existentes, sem o prévio chamamento público e a observância dos requisitos previstos na Lei 12.871/2013"; b) determinar que somente "sejam mantidos os novos cursos de medicina já instalados - ou seja, contemplados por Portaria de Autorização do Ministério da Educação - por força de decisões judiciais que dispensaram o chamamento público e impuseram a análise do procedimento de abertura do curso de medicina ou de ampliação das vagas em cursos existentes nos termos da Lei 10.861/2004"; e c) determinar a suspensão (ou a extinção, em caso de julgamento definitivo) de todos os demais processos administrativos pendentes; e, em sendo convolada a apreciação do julgamento da cautelar em julgamento de mérito, (i) Julgava parcialmente procedente a ADC 81, nos termos do presente voto; e (ii) Julgava improcedente a ADI 7187, pediu vista dos autos o Ministro Luiz Fux. A Ministra Rosa Weber (Presidente) antecipou seu voto para acompanhar a divergência aberta pelo Ministro Edson Fachin. Plenário, Sessão Virtual de 25.8.2023 a 1.9.2023.

Decisão: Após o voto-vista do Ministro Luiz Fux, que acompanhava o Ministro Gilmar Mendes (Relator), pediu vista dos autos o Ministro André Mendonça. Plenário, Sessão Virtual de 22.9.2023 a 29.9.2023 (Sessão iniciada na Presidência da Ministra Rosa Weber e finalizada na Presidência do Ministro Luís Roberto Barroso).

Decisão: Após o voto-vista do Ministro André Mendonça, que, divergindo do Ministro Gilmar Mendes (Relator), concedia medida cautelar em maior extensão, nos termos de seu voto, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. O Ministro Dias Toffoli antecipou seu voto acompanhando o Relator. Plenário, Sessão Virtual de 9.2.2024 a 20.2.2024.

Decisão: O Tribunal, por maioria, converteu o referendo de medida cautelar em julgamento de mérito, rejeitou as questões preliminares e julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ADC 81 e na ADI 7187 para assentar a constitucionalidade do art. 3º da Lei 12.871/2013 e estabelecer que: (i) a sistemática do art. 3º da Lei 12.871/2013 é incompatível com a abertura de novos cursos de medicina com base na Lei 10.861/2004, bem assim com a autorização de novas vagas em cursos já existentes, sem o prévio chamamento público e a observância dos requisitos previstos na Lei 12.871/2013; e (ii) fica ressalvada a possibilidade de a sociedade civil pleitear o lançamento de editais para instalação de novos cursos em determinadas localidades, cabendo à Administração Pública responder a esses pleitos de forma fundamentada, com publicidade e em prazo razoável. No que concerne aos processos administrativos e judiciais que tratam do tema objeto destas ações, determinou que: (i) sejam mantidos os novos cursos de medicina instalados - ou seja, contemplados por Portaria de Autorização do Ministério da Educação - por força de decisões judiciais que dispensaram o chamamento público e impuseram a análise do procedimento de abertura do curso de medicina ou de ampliação das vagas em cursos existentes nos termos da Lei 10.861/2004; (ii) tenham seguimento os processos administrativos pendentes, previstos na Lei 10.861/2004, instaurados por força de decisão judicial, que ultrapassaram a fase inicial de análise documental a que se referem os arts. 19, § 1º, e 42, ambos do Decreto 9.235/2017, a depender de tratar-se de credenciamento de nova instituição de ensino ou de autorização de novo curso, devendo as diversas instâncias técnicas convocadas a se pronunciar, nas etapas seguintes do processo de credenciamento/autorização, observar se o Município e o novo curso de medicina atendem integralmente aos critérios previstos nos parágrafos 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013; e (iii) sejam extintos os processos administrativos que não ultrapassaram a etapa prevista no art. 19, § 1º, ou no art. 42 do Decreto 9.235/2017, nos termos do art. 52 da Lei 9.784/1999. Por conseguinte, confirmou integralmente a decisão que deferiu o pedido de tutela provisória incidental e julgou prejudicados os embargos de declaração contra ela opostos. Tudo nos termos do voto do Relator, vencidos parcialmente os Ministros Edson Fachin, Rosa Weber, que proferira voto em assentada anterior, e André Mendonça. Não votou o Ministro Flávio Dino, sucessor da Ministra Rosa Weber. Plenário, Sessão Virtual de 24.5.2024 a 4.6.2024.

Ementa: AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA LEI 12.871/2013 (LEI DO MAIS MÉDICOS). MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. REFERENDO DA MEDIDA CAUTELAR CONVERTIDO EM JULGAMENTO DE MÉRITO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA. REJEIÇÃO. NECESSIDADE DE CHAMAMENTO PÚBLICO PARA ABERTURA DE NOVOS CURSOS DE MEDICINA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA, ISONOMIA E LIVRE CONCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONSTITUCIONALIDADE DA POLÍTICA PÚBLICA.

1. A questão controvertida nestes processos objetivos concerne à constitucionalidade da política pública instituída pelo art. 3º da Lei 12.871/2013, que condiciona a autorização para o funcionamento de curso de graduação em medicina à realização de chamamento público.

2. A política indutora de instalação de novos cursos de medicina de acordo com a necessidade social dos Municípios, com o incremento dos recursos humanos e financeiros da estrutura de saúde da localidade, mostra-se adequada ao objetivo de melhorar a distribuição dos serviços médicos no território nacional. Da mesma forma, sob a perspectiva do critério da necessidade, não há alternativa menos gravosa e que atenda aos mesmos objetivos propugnados pela Lei 12.871/2013.

3. Ao estruturar o Sistema Único de Saúde, a Constituição prevê, em seu art. 197, que são de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado. E o inciso III do art. 200 da Constituição prescreve que ao Sistema Único de Saúde compete ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde. O comando constitucional diferencia, de forma inequívoca, o papel do Estado no controle das instituições de ensino que fornecem recursos humanos ao SUS relativamente às demais. O princípio da livre iniciativa, quando referente à atuação de agentes privados no âmbito do sistema de ensino médico, é restringido pela própria Constituição Federal em relação às demais áreas de ensino.

4. Inexiste contrariedade ao subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito. É natural que, em atenção ao desenho constitucional acima exposto, o legislador ordinário construa políticas públicas indutoras e restritivas, voltadas justamente a ordenar e integrar a formação dos recursos humanos ao Sistema Único de Saúde. A política do chamamento público busca concretizar essas finalidades sem aniquilar a livre iniciativa. Os agentes privados podem atuar no mercado, mas a instalação dos cursos está condicionada à necessidade social dos Municípios, de modo que os recursos financeiros e institucionais sejam direcionados ao atendimento das demandas do Sistema Único de Saúde.

5. A sistemática do art. 3º da Lei 12.871/2013 é incompatível com a abertura de novos cursos de medicina fundados na Lei 10.861/2004, bem assim com a autorização de novas vagas em cursos já existentes, sem o prévio chamamento público e a observância dos demais requisitos previstos na Lei 12.871/2013.

6. O condicionamento de novos cursos de medicina à iniciativa do Poder Público via editais de chamamento não exclui, mas, sim, reforça a possibilidade de a sociedade civil pleitear o lançamento de editais para instalação de novos cursos em determinadas localidades, cabendo à Administração Pública responder a esses pleitos de forma fundamentada, com publicidade e em prazo razoável.

7. No que concerne aos processos administrativos e judiciais que tratam do tema objeto destas ações: (i) são preservados os novos cursos de medicina instalados ou seja, contemplados por Portaria de Autorização do Ministério da Educação por força de decisões judiciais que dispensaram o chamamento público e impuseram a análise do procedimento de abertura do curso de medicina ou de ampliação das vagas em cursos existentes nos termos da Lei 10.861/2004; (ii) têm seguimento os processos administrativos pendentes, previstos na Lei 10.861/2004, instaurados por força de decisão judicial, que ultrapassaram a fase inicial de análise documental a que se referem os arts. 19, § 1º, e 42, ambos do Decreto 9.235/2017, a depender de tratar-se de credenciamento de nova instituição de ensino ou de autorização de novo curso. Nesse cenário, nas etapas seguintes do processo de credenciamento/autorização, as diversas instâncias técnicas convocadas a se pronunciar devem observar se o Município e o novo curso de medicina atendem integralmente aos critérios previstos nos parágrafos 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013; e (iii) devem ser extintos os processos administrativos que não ultrapassaram a etapa prevista no art. 19, § 1º, ou no art. 42 do Decreto 9.235/2017, nos termos do art. 52 da Lei 9.784/1999.

8. Procedência parcial dos pedidos formulados na ADC 81 e na ADI 7187 para assentar a constitucionalidade do art. 3º da Lei 12.871/2013 e estabelecer que: (i) a sistemática do art. 3º da Lei 12.871/2013 é incompatível com a abertura de novos cursos de medicina com base na Lei 10.861/2004, bem assim com a autorização de novas vagas em cursos já existentes, sem o prévio chamamento público e a observância dos requisitos previstos na Lei 12.871/2013; e (ii) fica ressalvada a possibilidade de a sociedade civil pleitear o lançamento de editais para instalação de novos cursos em determinadas localidades, cabendo à Administração Pública responder a esses pleitos de forma fundamentada, com publicidade e em prazo razoável.

ADI 4893 Mérito

Relator(a):Min. André Mendonça

REQUERENTE(S): Associação dos Servidores do Ministério Público Federal - Asmpf

ADVOGADO(A/S): Cristiano Luiz Brandao Cunha e Outro(a/s) - OAB 32188/DF

INTERESSADO(A/S): Presidente da República

PROCURADOR(ES): Advogado-geral da União

AMICUS CURIAE: Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil

ADVOGADO(A/S): Talita Ferreira Bastos e Outro(a/s) - OAB 30358/DF

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu parcialmente da ADI nº 4.885/DF e integralmente das ADIs nº 4.863/DF, 4.893/DF e 4.946/DF. No mérito, julgou improcedentes as ações, declarando constitucionais o art. 40, § 15, da Constituição (na redação dada pela EC nº 41, de 2003) e a Lei nº 12.618, de 2012 (em especial o seu art. 4º, § 1º; bem como o Decreto nº 7.808, de 2012, por decorrência lógica). Tudo nos termos do voto do Relator, Ministro André Mendonça. Falou, pela Advocacia-Geral da União, o Dr. João Pedro Antunes L. da F. Carvalho, Advogado da União. Plenário, Sessão Virtual de 31.10.2025 a 10.11.2025.

Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Ação direta de inconstitucionalidade. Regime de previdência complementar dos servidores públicos titulares de cargo efetivo. Art. 40, §§14 e 15, da Constituição (EC nº 41, de 2003) e Lei nº 12.618, de 2012. Legitimidade ativa das requerentes. Possibilidade de análise da constitucionalidade do ato normativo primário (Lei nº 12.618, de 2012) e seu respectivo ato regulamentador (Decreto nº 7.808, de 2012). Perda superveniente do interesse de agir quanto à norma que fixou prazo para adesão voluntária ao regime de previdência complementar. Possibilidade de controle de constitucionalidade do processo legislativo por vício de vontade, condicionada à efetiva comprovação da violação ao devido processo legal. Desnecessidade de regulação de matéria por lei complementar quando a Constituição não o exige. Possibilidade da administração pública ser compostas por pessoas jurídicas de direito público ou privado, a depender da finalidade e das funções que serão desempenhadas pela entidade pública. Submissão dos magistrados ao regime de previdência complementar dos servidores. Ações diretas de inconstitucionalidade parcialmente conhecidas e julgadas improcedentes.

I. Caso em exame

1. Trata-se de julgamento conjunto de quatro ações diretas de inconstitucionalidade - ADI nº 4.863/DF (FENASSOJAF e AGEPOLJUS), ADI nº 4.885/DF (AMB e ANAMATRA), ADI nº 4.893/DF (ASMPF) e ADI nº 4.946/DF (AJUFE) - em que se questiona a constitucionalidade do art. 40, §15, da Constituição (na redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003), bem como da Lei nº 12.618, de 2012, que instituiu o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo.

II. Questão em discussão

2. Preliminares. Nos casos sob análise, são debatidas as seguintes questões preliminares: (i) saber se as associações representativas de classes de servidores que não representem a totalidade da categoria profissional possuem legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade; (ii) saber se é possível analisar em sede concentrada a constitucionalidade do Decreto nº 7.808, de 2012, que regulamenta a Lei nº 12.618, de 2012; (iii) saber se há perda superveniente do interesse de agir em relação à impugnação do art. 92 da Lei nº 13.328, de 2016, cujos efeitos já foram exauridos e que foi objeto de sucessão normativa; (iv) saber se as modificações introduzidas no art. 40, §§14 e 15, da Constituição, e no art. 4º, §1º, da Lei nº 12.618, de 2012, no curso do processamento das ações diretas, acarretou a perda superveniente do interesse de agir.

3. Mérito. Quanto ao mérito, as questões constitucionais sob julgamento são as seguintes: (i) saber se o art. 40, §15, da Constituição (na redação dada pela EC nº 41, de 2003) é formal e materialmente constitucional, considerando a eventual violação aos princípios constitucionais da soberania popular (art. 1º, parágrafo único), da moralidade (art. 37, caput) e do devido processo legislativo (artigos 5º, inciso LV, e 60, § 2º), decorrentes dos fatos apurados na AP nº 470; (ii) saber se a Lei nº 12.618, de 2012, que instituiu o regime de previdência complementar dos servidores públicos federais, viola os artigos 40, § 15 (na redação dada pela EC nº 41, de 2003) e 202, da Constituição, considerando eventual reserva de lei complementar sobre o tema; (iii) saber se o art. 4º, § 1º, da Lei nº 12.618, de 2012, e o Decreto nº 7.808, de 2012, ao prever que as entidades fechadas de previdência complementar terão personalidade jurídica de direito privado, afrontam a expressão "natureza pública" contida no art. 40, § 15, da Constituição (na redação dada pela EC nº 41, de 2003); e (iv) saber se a Lei nº 12.618, de 2012, contraria o art. 93, caput e inciso VI, da Constituição (na redação dada pela EC nº 20, de 1998), tendo em vista a eventual exigência de lei complementar de iniciativa do Supremo Tribunal Federal para regular o regime de previdência complementar dos magistrados.

III. Razões de decidir

4. Preliminar. Da legitimidade ativa das associações requerentes. De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, reconhece-se egitimidade às associações que representam "frações de classes", quando o ato questionado afetar parcela objetivamente identificável de categoria profissional. De igual modo, amite-se a propositura de ação direta por entidade que represente carreira específica do serviço público no ajuizamento de ações de controle concentrado, quando a questão constitucional abranger a esfera de interesses da respectiva carreira. No caso, considerando que todas as requerentes atendem aos requisitos elencados pela jurisprudência do Supremo - em especial, a representatividade nacional da categoria e a pertinência temática em relação ao objeto das ações -, todas possuem legitimidade ad causam para a propositura das respectivas ações diretas ajuizadas. Preliminar rejeitada.

5. Preliminar. Da possibilidade de análise da constitucionalidade do Decreto nº 7.808, de 2012. De acordo com o entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, permite-se excepcionalmente a análise da constitucionalidade de atos normativos secundários, em sede de controle concentrado, quando: (i) o ato normativo aparentemente secundário for dotado de generalidade, abstração e independência normativa suficientes que permitam o exame de sua compatibilidade direta com o texto constitucional; e (ii) fizerem parte do complexo normativo que compõe a totalidade do objeto da ação direta. No presente caso, a inconstitucionalidade apontada em relação ao Decreto nº 7.808, de 2012 (atribuição de personalidade jurídica de direito privado às entidades fechadas de previdência complementar dos servidores) é a mesma que se dirige ao art. 4º, § 1º, da Lei nº 12.618, de 2012. Logo, a eventual declaração de inconstitucionalidade ou constitucionalidade da norma principal (Lei nº 12.618, de 2012) acarretará o mesmo destino à norma acessória (Decreto nº 7.808, de 2012). Ademais, é importante notar que o Decreto nº 7.808, de 2012 não foi objeto de impugnação autônoma e descolada da Lei nº 12.618, de 2012. Na verdade, a argumentação desenvolvida pelo requerente é justamente a de inconstitucionalidade do ato normativo primário que, por consequência, também se verifica em relação ao ato normativo secundário. Preliminar rejeitada.

6. Preliminar. Da perda superveniente do interesse de agir em relação ao art. 92 da Lei nº 13.328, de 2016. O dispositivo impugnado prorrogou o prazo para adesão voluntária ao regime complementar de previdência, aos servidores públicos com ingresso facultativo, por 24 (vinte e quatro) meses. Em se tratando de norma de efeitos concretos já exauridos e que foi objeto de posteriores alterações (Lei nº 13.809, de 2019, e Lei nº 14.463, de 2022), a discussão perdeu o seu objeto. Preliminar acolhida.

7. Preliminar. Das alterações do art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição, e do art. 4º, §1º, da Lei nº 12.618, de 2012. No curso das presentes ações diretas, sobrevieram duas modificações - uma constitucional (EC nº 103, de 2019) e outra legislativa (Lei nº 14.463, de 2022) - que alteraram a redação de duas normas que são objeto de impugnação pelos requerentes. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em caso de modificação não substancial dos preceitos questionados na petição inicial, a revelar a manutenção da continuidade normativa, o Supremo Tribunal Federal afirma que subsiste o interesse de agir do requerente, ainda que não tenha havido aditamento à inicial. No caso, analisando as alterações introduzidas tanto pela EC nº 103, de 2019, quanto pela Lei nº 14.463, de 2022, verifica-se que não houve modificação substancial dos dispositivos impugnados a ponto de ensejar a perda superveniente do objeto das ações diretas. Preliminar rejeitada.

8. Mérito. Da constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 41, de 2003. As requerentes aduzem que os fatos criminais apurados na AP nº 470 seriam suficientes para atestar o vício do processo de votação e aprovação da EC nº 41, de 2003, o que ocasionaria violação aos princípios constitucionais da soberania popular (art. 1º, parágrafo único), da moralidade (art. 37, caput) e do devido processo legislativo (artigos 5º, inciso LV, e 60, §2º). Tal questão já foi expressamente enfrentada e rechaçada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 4.887/DF e da ADI nº 4.888/DF (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 11/11/2020, p. 25/11/2020), quando se fixou entendimento de que, ainda que admitidos o controle de constitucionalidade sobre emendas à Constituição e a declaração de inconstitucionalidade por vício de vontade no processo legislativo, é necessária a efetiva comprovação da nulidade no processo de aprovação do ato normativo para a sua invalidação. No presente caso, as requerentes não trouxeram aos autos elementos suficientes que pudessem caracterizar tais vícios. Do mesmo modo, o número de congressistas condenados na AP nº 470 (no total de sete) não é suficiente para justificar a presunção de que todos os demais parlamentares que votaram no respectivo projeto de emenda à Constituição também estavam envolvidos nos esquemas criminosos de barganha de votos - ainda mais ao se considerar que a aprovação da EC nº 41, de 2003, ocorreu em observância ao quórum qualificado de 2/3 dos membros nas duas Casas Legislativas, em votações realizadas em dois turnos.

9. Mérito. Da constitucionalidade formal da Lei nº 12.618, de 2012: ausência de exigência de lei complementar para regulamentação do tema. A exigência de lei complementar para a regulamentação do regime de previdência complementar dos servidores (trazida pela EC nº 20, de 1998) foi extinta após a reforma constitucional introduzida pela EC nº 41, de 2003. Desde então, a Constituição somente exige "lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo", que não precisa se submeter ao quórum qualificado. Além disso, as leis complementares diferenciam-se das leis ordinárias apenas (e tão somente) quanto ao quórum de aprovação (art. 69 da Constituição) e quanto à necessidade de haver uma expressa exigência da Constituição para que se adote o rito qualificado (isto é, que a matéria seja regulada por lei complementar). Sendo uma hipótese excepcional em que se impõe maioria qualificada do Congresso Nacional, a edição de lei complementar deve ser expressamente demandada pelo texto constitucional: no seu silêncio, a matéria será regulada por meio de lei ordinária. Por essa razão, não se pode atribuir à remissão genérica feita ao art. 202 da Constituição, que está contida no §15, do art. 40 da Lei Fundamental, como uma determinação para que a instituição da previdência complementar dos servidores públicos se dê por meio de lei complementar.

10. Mérito. Da constitucionalidade material da Lei nº 12.618, de 2012 (e do Decreto nº 7.808, de 2012): do regime jurídico das fundações públicas de direito privado. De acordo com a estrutura da administração pública definida na Constituição de 1988 e no Decreto-lei nº 200, de 1967 (e suas alterações): (i) a administração pública brasileira - federal, estadual, distrital ou municipal - é composta por pessoas jurídicas de natureza pública (criadas pelo Poder Público), que podem se submeter a regimes jurídicos ou de direito privado, ou de direito público; e (ii) para se definir corretamente o regime jurídico de uma fundação instituída pela União, Estado, Distrito Federal ou Município é necessário averiguar a lei que autorizou a criação da entidade, que determinará, em especial: [a] a finalidade e o objeto da instituição; [b] o regime jurídico a que se submetem os seus servidores, suas contratações e seu patrimônio; e [c] o regime fiscal e contábil da entidade. Portanto, a opção político-administrativa em dotar com personalidade jurídica de direito privado as fundações públicas instituídas pela Lei nº 12.618, de 2012 (e regulamentadas pelo Decreto nº 7.808, de 2012), afigura-se, além de legítima, plenamente compatível com o texto constitucional.

11. Mérito. Da constitucionalidade da incidência do regime complementar de previdência aos magistrados. O art. 93, caput e inciso VI, da Constituição - invocado como parâmetro de controle - não estabelece a necessidade de lei complementar e iniciativa do Supremo Tribunal Federal para regular o regime de previdência complementar dos magistrados. Na verdade, o dispositivo constitucional, após a Emenda Constitucional nº 20, de 1998, prevê que "a aposentadoria dos magistrados e a pensão de seus dependentes observarão o disposto no art. 40". Ademais, em precedentes desta Corte, fixou-se o entendimento de que: (i) o regime previdenciário (próprio e complementar) dos servidores públicos, previsto no art. 40 da Constituição, é único e aplica-se a todos os agentes públicos de modo uniforme; (ii) nos termos do art. 93, inciso VI, da Constituição (com redação dada pela EC nº 20, de 1998), a aposentadoria dos magistrados e a pensão de seus dependentes observarão o disposto no art. 40 da Lei Fundamental. Logo, não é necessária a edição de lei complementar de iniciativa do Supremo Tribunal Federal para que seja instituído e regulado o regime de previdência complementar dos magistrados.

IV. Dispositivo e tese

12. Ações diretas de constitucionalidade conhecidas parcialmente e, no mérito, julgadas improcedentes.

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Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, parágrafo único; 5º, LV; 37, caput; 40, §§14 e 15; 60, §2º; 93, VI; 202. EC nº 41/2003. EC nº 103/2019. LC nº 108/2001 e LC nº 109/2001.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 4.887/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 11.11.2020; STF, ADI nº 4.888/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, j. 11.11.2020; STF, ADI nº 5.521/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 22.09.2020.

Secretaria Judiciária

ADAUTO CIDREIRA NETO

Secretário