TJCE - 3000663-50.2023.8.06.0000

 ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA  1ª Câmara de Direito Público  Nº PROCESSO: 3000663-50.2023.8.06.0000 CLASSE: AGRAVO DE INSTRUMENTO AGRAVANTE: ANDRE SOARES MONTEIRO e outros (15) AGRAVADO: MUNICIPIO DE TRAIRI e outros    EMENTA: ACÓRDÃO:O Colegiado, por unanimidade, acordou em conhecer do recurso, para dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto do(a) eminente Relator(a). RELATÓRIO: VOTO: ESTADO DO CEARÁPODER JUDICIÁRIOTRIBUNAL DE JUSTIÇAGABINETE DO DESEMBARGADOR FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHAJUÍZA DE DIREITO CONVOCADA ANA CLEYDE VIANA DE SOUZA   PROCESSO: 3000663-50.2023.8.06.0000.

AGRAVO DE INSTRUMENTO.

AGRAVANTES: ANDRÉ SOARES MONTEIRO, ANDREI POLESSI, EMMANUELLA GUIMARÃES VIAN, FABIANE RIBEIRO MARTINS POLESSI, FELIPE BONFIM CASTRO MACEDO, FELIPE REIS DELGADO, FELISBELA DIAS DE SENA, JAILSON DE SOUSA SENA, JOSE FERREIRA DA COSTA, LEONARDO PASSOS LIMA, LIZ FRANZOTTI LIMA, LUIS CARLOS PINHEIRO, PRISCILA OLIVEIRA DE SOUSA, ROSANGELA MARQUES VIEIRA DA COSTA, SAMANTHA RIVICA MARQUES DA COSTA, WILK VERISSIMO DE SOUSA.

AGRAVADOS: MUNICÍPIO DE TRAIRI, CÂMARA MUNICIPAL DE TRAIRI.   EMENTA: PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO POPULAR.

ANTECIPAÇÃO DE TUTELA.

LIMINAR INDEFERIDA.

SUSPENSÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DE AUTORIZAÇÃO DE OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL DE EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO NO LITORAL DO MUNICÍPIO DE TRAIRI.

ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA LEGAL LOCAL COMO CAUSA DE PEDIR NA AÇÃO POPULAR.

POSSIBILIDADE.

AUSÊNCIA DE APRECIAÇÃO PELO JUÍZO A QUO.

SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA.

RECONHECIMENTO DA PREJUDICIAL A SER DIRIMIDA EM PRIMEIRO GRAU DE JURISDIÇÃO.

RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.1- Na inicial da ação popular, os autores pleitearam a tutela de urgência para a suspensão dos efeitos dos atos administrativos que autorizaram as obras de engenharia do empreendimento imobiliário Manoá, no Município de Trairi, a pretexto de que baseados em norma legal local inconstitucional, porquanto promulgada sem a observância do devido processo legislativo.2- Indeferido o pedido de urgência sob o fundamento de que a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010 consistiria no pedido principal da ação popular, a impedir a utilização da via eleita como sucedâneo de ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade de normas.

Ao deixar de exarar decisão terminativa, o Magistrado a quo - em claro error in procedendo - limitou-se a denegar a tutela de urgência.3- Nos limites deste recurso, verifica-se que a inconstitucionalidade da norma municipal não é o pedido em si, mas questão cujo exame é prejudicial ao pedido imediato, verdadeira causa prejudicial.

Tal questão, subjacente à análise do pedido de tutela antecipada, não foi enfrentada pelo juízo a quo, tendo sido suscitada nesta instância sem a prévia e objetiva manifestação acerca dela, a implicar a sua análise nesta sede, óbvia supressão de instância.4- Agravo de instrumento conhecido e parcialmente provido.

Agravo regimental prejudicado.   ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, acordam os Desembargadores integrantes da Primeira Câmara de Direito Público do Estado do Ceará, por julgamento de Turma e decisão unânime, em conhecer do agravo de instrumento para dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto da Relatora.

Fortaleza, 1º de abril de 2024.

Juíza Convocada ANA CLEYDE VIANA DE SOUZARelatora   RELATÓRIO Cuida-se de agravo de instrumento aforado por André Soares Monteiro e outros, todos autores na ação popular (Proc. nº 3000058-64.2023.8.06.0175) ajuizada perante a 2ª Vara da Comarca de Trairi, contra o Município de Trairi e Câmara Municipal de Trairi, objetivando, em princípio, a concessão de medida liminar (art. 5º, § 4º, da Lei Federal nº 4.717, de 1965) para, a partir do reconhecimento incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531, de 2010, por vício formal decorrente de defeito no processo legislativo, suspender os efeitos do Proc. nº 03/2022 e do Alvará de Construção nº 1060, bem como da Licença Ambiental de Instalação nº 031/2022, concedidas pelas órgãos municipais ao empreendimento imobiliário Manoá, por violação ao Plano Diretor e à Lei de Uso e Ocupação do Solo, extensível à terceira interessada, Empresa Triple Engenharia Ltda., para que se abstenha de executar a obra.

O MM.

Juiz de Direito André Arruda Veras indeferiu o pedido de liminar, nos seguintes termos (id. 58766168):   Pretendem os autores medida liminar com a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, por vício formal, decorrente do defeituoso processo legislativo, com a consequência jurídica de suspender os alvarás de construção e licença ambiental concedidas pelo primeiro demandado ao empreendimento denominado Manoá, pelo não atendimento aos elementos normativos em vigor no Município.

Requerem ainda que Empresa Triple Engenharia, responsável pelo empreendimento, se abstenha de intervir no local até a decisão final sobre a validade das respectivas normas e das autorizações emanadas de seu atendimento.Pois bem.A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que "É possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público. (STJ. 1ª Turma.

AgInt no REsp 1352498/DF, Rel.

Min.

Sérgio Kukina, julgado em 05/06/2018).Se bem observarmos o pedido dos promoventes, é fácil a constatação de que os mesmos querem e têm como pedido principal a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010 para, então, via consequencial suspender os alvarás de construção e licença ambiental.É o que consta no item 78 da inicial, que diz, textualmente: "Isto posto, requerem os Autores, respeitosamente a V.Exa., que se digne em conceder a medida liminar initio litis e inaudita altera parte, declarando, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, por vício formal decorrente do defeituoso processo legislativo, com a consequência jurídica de suspender os efeitos dos ALVARÁS DE CONSTRUÇÃO (PROCESSOS 03/2022 ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO Nº 1060) e LICENÇA AMBIENTAL (LICENÇA DE INSTALAÇÃO Nº 031/2022), concedidas ao Empreendimento MANOÁ, pelo fato do não atendimento aos elementos normativos em vigor no Município, além da Empresa Triple Engenharia se abster de intervir no local até a decisão final sobre a validade da respectiva norma e das autorizações emanadas de seu entendimento." Portanto, não vejo, neste momento, como conceder medida liminar para declarar incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, posto que o pedido é direto, não sendo a declaração de inconstitucionalidade, causa de pedir ou simples questão prejudicial para a resolução do litígio principal.Por mais que existam argumentos apresentados pelos promoventes, de vício formal no processo legislativo, que desaguam em supostos prejuízos de cunho ambiental, o certo é que o pedido principal deste pleito, sobretudo liminar, é que seja declarada, de imediato e, de forma incidental a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010 (com a cassação dos alvarás e licenças concedidas), o que não é possível, via de regra, no bojo da ação popular.Tal situação, somente seria possível se decorrente como causa de pedir ou fundamento de questão prejudicial, o que não restou suficiente demonstrado pelas partes promoventes, no que diz respeito aos requisitos em si para a concessão do pleito liminar (art. 300, do CPC).(grifos nossos)   Os agravantes argumentam, em razões recursais de id. 7170942, que: (i) o Magistrado a quo não se manifestara acerca do pedido de liminar, por considerar, equivocadamente, que a declaração de inconstitucionalidade incidental da norma municipal impugnada seria o pedido direto da referida ação popular e não a causa de pedir, ao passo que o pedido de tutela de urgência objetivaria a suspensão das obras de engenharia até a análise da apontada inconstitucionalidade, bem como dos respectivos alvará e licença; (ii) a Corte Estadual possuiria "farto entendimento" firmado acerca da inconstitucionalidade da norma municipal questionada, a implicar "vínculo entre as decisões"; (iii) o empreendimento imobiliário objeto da ação civil pública (Proc. nº 0800008-90.2022.8.06.0175), mencionado na decisão recorrida pelo Julgador a quo, seria distinto do discutido nestes fólios, situando-se em áreas diversas; (iv) a decisão adversada é causadora de prejuízos inestimáveis e irreversíveis aos direitos difusos e coletivos do meio ambiente natural e urbano e à comunidade de Trairi, uma vez que as obras de engenhariam teriam tido início no local aos 10/05/2023, para a construção do residencial "Manoá", licenciado e autorizado pelo Município e pelos órgãos de fiscalização ambiental com espeque na Lei Municipal nº 531, de 2010, cuja inconstitucionalidade já teria sido declarada por este Tribunal, no Proc. nº 0627548-84.2015.8.06.0000 (agravo de instrumento); (v) o alvará e a licença concedidos contemplariam a construção de prédios com 04 (quatro) pavimentos, o que violaria a Lei Municipal nº 460, de 2009 (Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo), além de descumprir as previsões legais de adensamento populacional para a área do Município; (vi) a Lei Municipal nº 460, de 2009 (LPUOS), fora alterada, em 27/09/2010, sem a observância do devido processo legislativo de participação popular (Lei Federal nº 10.257/2001, art. 4º, incs.

I a III), havendo a norma local posterior - Lei Municipal nº 531, de 2010 - contrariado o conteúdo do Plano Diretor Participativo de Trairi para atender a interesses particulares do empreendimento residencial "Flecheira Beach Residence", objeto do Proc. nº 0627548-84.2015.8.06.0000 (agravo de instrumento) e cuja situação é análoga à presente; (vii) a Lei Municipal nº 531, de 2010, alteradora do § 3º do art. 2º e Anexo IX da Lei Municipal nº 460, de 2009, foi aprovada sem a apresentação de motivação técnica a justificar a alteração legislativa, não tendo sido realizadas audiências públicas nem tampouco atos de publicidade, tudo a inviabilizar a participação popular no processo de aprovação da alteração normativa, condição de legitimidade do ato legislativo; (viii) apesar de modificada pela Lei Municipal nº 531/2010 a Lei Municipal nº 460/2009 (Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo), a concessão de licença e de alvará de construção pelo ente público ainda assim violaria: (a) o art. 34 da LPUOS, que prevê, para Zona de Baixa Densidade (ZBD), densidade populacional de 124 (cento e vinte e quatro) habitantes por hectare (ha), uma vez que serão construídas 44 (quarenta e quatro) unidades habitacionais que comportam, cada uma, até 06 (seis) pessoa, totalizando 264 (duzentas e sessenta e quatro) pessoas por hectare, mais que o dobro do permitido em lei; (b) o art. 35 da LPUOS, que veda a construção de unidades multifamiliares em Zona de Baixa Densidade; (c) o art. 71 da LPUOS, ao prescrever que a distância entre as edificações deve ser equivalente à sua altura, na hipótese de prédios com mais de três pavimentos (alínea "c", inc.

I); (ix) a fumaça do bom direito consistiria - continuam os agravantes - nas reportadas incongruências legais do projeto apresentado em face da LPUOS do Município de Trairi, suficientes para lograr a anulação dos alvarás de construção e a licença ambiental deferidas pelo Município de Trairi, em desconformidade com o § 3º do art. 2º e o Anexo IX da Lei Municipal nº 460, de 2009, além do vício de ausência de participação democrática prévia ao processo legislativo que culminou com a aprovação de norma local modificadora da LPUOS; o perigo da demora, entendem-no na retomada das atividades de construção civil, em 10/05/2023, a ensejar danos à comunidade ali residente, degradação ambiental, impacto cênico, expectativa de aumento demográfico na localidade.   Pugnam pelo provimento do recurso e pela concessão medida antecipatória da tutela, concernente na suspensão das obras de engenharia do empreendimento imobiliário Manoá (Licença de Instalação 031/2021, Proc. nº 03/2022) e do Alvará de Construção nº 1060.

Em decisão interlocutória de id. 7187453, em juízo sumário de cognição, indeferi a tutela de urgência, ante a ausência de periculum in mora, porquanto a ação proposta desafiara empreendimento habitacional iniciado em março de 2022, bem como pela inocorrência de fumus boni juris, em face da "possibilidade, em tese, de litispendência entre a ação popular intentada pelos ora agravantes e a ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, mencionada pelo Julgador a quo naquele feito (Proc. nº 0800008-90.2022.8.06.0175)" (id. 7187453, pág. 8), circunstâncias a inviabilizar, no âmbito da apreciação perfunctória, em face da ausência dos elementos legais, a concessão da medida antecipatória.

Os recorrentes interpuseram agravo interno (id. 7364050, id. 7525845).

Intimado a contra-arrazoar, o Município de Trairi alega (id. 7677271): (a) a ausência de probabilidade do direito como requisito para a concessão da tutela de urgência, porquanto em desacordo com a jurisprudência pátria e com a legislação local, especialmente a Lei Municipal nº 460/2009 (alterada pela Lei Municipal nº 531/2010); (b) a inocorrência de perigo de dano, uma vez que a Lei Municipal nº 460/2009 (altera pela Lei Municipal nº 531/2010) autoriza a construção de empreendimentos com 04 (quatro) pavimentos, na forma da lei, não logrando êxito os recorrentes em demonstrar quaisquer ilegalidades na concessão do alvará de construção e das licenças ambientais, o que afasta a existência de dano ambiental, nada obstante iniciadas as obras; (c) que o pedido principal neste recurso é a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, norma geral, abstrata e obrigatória, sem efeitos imediatos e concretos, e a consequente suspensão do alvará e das licenças da referida obra, o que não é possível por meio do controle de constitucionalidade incidental na ação popular; (d) já ter sido a questão sub judice apreciada anteriormente em juízo na mesma 2ª Vara da Comarca de Trairi (Proc. nº 0800008-90.2022.8.06.0175), com o propósito de anular o Alvará de Construção nº 1060 e a Licença Ambiental n° 031/2022, tendo sido aquela ação julgada improcedente, a implicar em óbice à presente demanda pela coisa julgada; (e) que a Lei Municipal nº 531/2010, alteradora da Lei Municipal nº 460/2009 (LPUOS), não foi, ao contrário do mencionado pelos agravantes, declarada inconstitucional pelo TJCE; (f) que mesmo antes da modificação da Lei Municipal nº 460/2009 (LPUOS) pela Lei Municipal nº 531/2010, era possível deduzir-se que fora das áreas delimitadas nos mapas dos distritos de Flecheiras e Mundaú poderiam vir a ser construídos empreendimentos com até 04 pavimentos, incluindo o "rooftop", de modo que a lei posterior apenas esclareceu e afastou quaisquer dúvidas quanto a isso; e (g) haverem sido os atos administrativos impugnados expedidos com esteio na estrita legalidade, respeitando-se as zonas, os indicadores urbanísticos e a densidade populacional estabelecidos.   Por sua vez, a Câmara Municipal de Trairi (id. 8012835) refere que a Lei Municipal nº 531/2010 não fez qualquer mudança de conteúdo na lei Municipal nº 460/2009, limitando-se a esclarecer pontos que se faziam necessários para a boa interpretação e aplicação da norma, especialmente em atenção à utilização da zona para o desenvolvimento da atividade turística, definida no Mapa Anexo I da Lei Municipal nº 460/2010, preservando todas as diretrizes já estabelecidas originalmente constante das Áreas 3, 4 e 5, que dizem respeito aos núcleos identificados como Distrito de Flecheiras, Distrito de Mundaú e Distrito de Canaã (art. 14 da Lei Municipal nº 460/2009).

Ambos requereram o desprovimento do recurso.

Contrarrazões do Município de Trairi ao agravo interno (id. 8050613).

A representante do Ministério Público Estadual, Procuradora de Justiça Sheila Cavalcante Pitombeira, em parecer de id. 10922475, opinou pelo provimento do recurso, com a reforma da decisão ora recorrida em todos os seus termos.

Autos conclusos em 22/02/2024. É o relatório.   VOTO   Tem-se, na origem, ação popular, regulada pela Lei Federal nº 4.717, de 1965, em cujo art. 10 está previsto que as partes somente pagarão custas e preparo ao final da demanda; já a Lei Estadual nº 16.132, de 2016, concede isenção do pagamento de despesas processuais aos litigantes em "processos, incidentes e recursos em ação popular, habeas data, habeas corpus, mandado de injunção e mandado de segurança individual ou coletivo, bem como os processos administrativos de competência dos órgãos judiciários, as ações civis públicas e nas ações coletivas de que trata o Código de Defesa do Consumidor, ressalvada a hipótese de litigância de má-fé" (inc.

V do art. 5º).

A ação no primeiro grau tem curso em autos eletrônicos (PJE), estando a petição do agravo de instrumento formalmente redigida e instruída, em atendimento aos comandos dos arts. 1.016 e 1.017 do CPC.

Conheço, portanto, do agravo de instrumento, presente os requisitos legais de admissão.

Voltam-se os recorrentes contra a decisão singular que, ao apreciar o pedido de tutela de urgência para a suspensão das obras de engenharia do empreendimento imobiliário Manoá, negou-lhes o requesto liminar, sob o fundamento de que a ação popular teria como pedido imediato a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, a implicar, portanto, que a via eleita não seria o meio adequado para pleitear a declaração de inconstitucionalidade de lei, não servindo como sucedâneo de ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade de normas, situação que ampliaria, sem a devida autorização, o rol de legitimados inserto no art. 103 da Constituição Federal.

A decisão não foi embargada.

Sobre o assunto, mutatis mutandis, vejamos: Assim, se o objeto da ação civil pública fosse a declaração de inconstitucionalidade, estaria sendo protegido um interesse difuso, já que a declaração ou não de inconstitucionalidade protegeria um interesse difuso.Por se tratar de interesse difuso, aplicando-se a regra do art. 103, I, do CDC, já estudada, a decisão produziria efeitos erga omnes, e, assim, haveria usurpação de competência do STF, conforme estabeleceu o STF.Portanto, conforme já se anotou em outro estudo, só será cabível o controle difuso de inconstitucionalidade em sede de ação civil pública e, ainda, "desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal" (Rcl 1.733-SP, rel.

Min.

Celso de Mello, DJ 1.9.12.2000, Inf. 212/STF).Por conseguinte, a jurisprudência do STF "exclui a possibilidade do exercício da ação civil pública, quando, nela, o autor deduzir pretensão efetivamente destinada a viabilizar o controle abstrato de constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo (RDA 206/267, rel.

Min.

Carlos Velloso; Ag. 189.601-GO (AgRg), rel.

Min.

Moreira Alves).

Se, contudo, o ajuizamento da ação civil pública visar não à apreciação da validade constitucional de lei em tese, mas objetivar o julgamento de uma específica e concreta relação jurídica, aí, então, tornar-se-á lícito promover, incidenter tantum, o controle difuso de constitucionalidade de qualquer ato emanado do Poder Público.

Incensurável, sob tal perspectiva, a lição de Hugo Nigro Mazzilli (O inquérito civil, p. 134, item n. 7, 2. ed., 2000, Saraiva): 'Entretanto, nada impede que, por meio de ação civil pública da Lei 7.347/85, se faça não o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade das leis, mas, sim, seu controle difuso ou incidental. (…) assim como ocorre nas ações populares e mandados de segurança, nada impede que a inconstitucionalidade de um ato normativo seja objetada em ações individuais ou coletivas (não em ações diretas de inconstitucionalidade, apenas), como causa de pedir (não o próprio pedido) dessas ações individuais ou dessas ações civis públicas ou coletivas'" (Rcl 1.733-SP, rel.

Min.

Celso de Mello, DJ 1º.12.2000, Inf. 212/STF).Mas atente-se à regra geral: a ação civil pública não pode ser ajuizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, pois, em caso de produção de efeitos erga omnes, estaria provocando verdadeiro controle concentrado de constitucionalidade, usurpando competência do STF (cf.

STF Rcl 633-6/SP rel.

Min.

Francisco Rezek, DJ 23.09.1996, p. 34945).No entanto, sendo os efeitos da declaração reduzidos somente às partes (sem amplitude erga omnes), ou seja, tratando-se de "ação ajuizada, entre partes contratantes, na perspectiva de bem jurídico concreto, individual e perfeitamente definido, de ordem patrimonial, objetivo que jamais poderia ser alcançado pelo reclamado em sede de controle in abstracto de ato normativo" (STF, Rcl 602-6/SP), aí sim seria possível o controle difuso em sede de ação civil pública, verificando-se a declaração de inconstitucionalidade de modo incidental e restringindo-se os efeitos inter partes.

O pedido de declaração de inconstitucionalidade incidental terá, enfatize-se, que se constituir em verdadeira causa de pedir (cf.

RE 424.993, rel.

Min.

Joaquim Barbosa, j. 12.09.2007, DJ 19.10.2007).(LENZA, Pedro.

Teoria geral da ação civil pública. 3ª ed.

São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p. 286-287.

Grifos nossos).

In casu, observa-se que o Magistrado a quo não enfrentou a questão principal do requesto liminar, atinente à suspensão dos atos administrativos que autorizaram a realização da obra de engenharia (construção civil), pedido feito com amparo na pretensa inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, a qual modificou a redação da Lei Municipal nº 460/2009 (Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo do Município de Trairi).

Logo, competiria ao Julgador singular ter-se manifestado expressamente quanto à natureza processual da suscitada inconstitucionalidade, para então, consistindo ela na causa de pedir, adentrar o exame dos requisitos do art. 300 do CPC, e em sendo o pedido da ação popular, exarar decisão terminativa.

Porém, em vez disso, o Magistrado a quo - em claro error in procedendo - limitou-se a indeferir a tutela de urgência.

Nos limites deste recurso, analisando a questão posta em juízo, tem-se que os autores buscam a suspensão dos atos administrativos de autorização da construção do empreendimento imobiliário porque tais atos teriam sido confeccionados com esteio em lei local pretensamente inconstitucional.

Portanto, a inconstitucionalidade da norma municipal é questão cujo exame é prejudicial ao pedido inicial, e não o pedido em si. É de salientar, igualmente, que este Tribunal, ao contrário do defendido pelos autores na inicial (id. 55553549) e na peça recursal (id. 7170942), não declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531, de 2010.

Se o tivesse feito a Corte Estadual, não haveria utilidade no pedido conduzido pelos autores ao juiz singular, ante a força vinculante (erga omnes) da referida decisão, ainda que em controle difuso.

Tal questão, subjacentes à análise do pedido de tutela antecipada, não foi enfrentada pelo juízo a quo, tendo sido suscitadas nesta instância sem a prévia e objetiva manifestação acerca delas, a implicar a sua análise nesta sede em óbvia supressão de instância.

Em consequência, fica obstada a análise dos requisitos do provimento antecipatório da tutela por esta Corte, até que dirimida a ocorrência da inconstitucionalidade decorrente da violação ao processo legislativo, ante a presunção de constitucionalidade de que gozam as normas legais e de legalidade dos atos administrativos.

Nesse sentido: CONSTITUCIONAL.

ADMINISTRATIVO.

AMBIENTAL.

AÇÃO CAUTELAR INCIDENTAL EM AÇÃO POPULAR.

LIMINAR INDEFERIDA.

AGRAVO DE INSTRUMENTO.

EFEITO SUSPENSIVO DEFERIDO EM SEGUNDA INSTÂNCIA PELA ENTÃO RELATORIA PARA DETERMINAR A PARALISAÇÃO DAS OBRAS NO EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO FLECHEIRAS BEACH RESIDENCE, LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DE TRAIRI.

PROJETO INICIAL, LIMITADO A DOIS PAVIMENTOS, CONSTANTE DA LICENÇA Nº 449/2006, EMITIDA PELA SEMACE ALTERADO POSTERIORMENTE MEDIANTE DECISÃO JUDICIAL SUB JUDICE.

LEI MUNICIPAL Nº 531/2010 PROMULGADA APÓS AS EMISSÕES DA LICENÇA E ALVARÁ INICIAIS.

ALTERAÇÃO DO §3º DO ART. 2º DA LEI MUNICIPAL Nº 461/2009, PARA EDIFICAÇÕES DE ATÉ QUATRO PAVIMENTOS.

ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE DOS ALVARÁS E DA INCONSTITUCIONALIDADE DA REFERIDA LEI.

IMPRESCINDIBILIDADE DE ANÁLISE, NO PRIMEIRO GRAU, SOB PENA DE SUPRESSÃO DA INSTÂNCIA, DESTAS QUESTÕES.

PRESENÇA DO "FUMUS BONI IURIS" E DO "PERICULUM IN MORA".

RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA MANTER SUSPENSAS AS OBRAS DO EMPREENDIMENTO OBJETO DO LITÍGIO, CONFIRMANDO O EFEITO SUSPENSIVO DEFERIDO, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER DA PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA. (TJCE, Agravo de Instrumento - 0627548-84.2015.8.06.0000, Rel.

Desembargadora TEREZE NEUMANN DUARTE CHAVES, 2ª Câmara Direito Público, j. em 09/08/2017, data da publicação: 09/08/2017). (grifos nossos) Na espécie, a apreciação da tutela de urgência depende, necessariamente, da deliberação do juízo singular quanto à inconstitucionalidade do diploma normativo municipal, sem o que não se pode decidir quanto ao fumus boni juris do pedido autoral para a concessão da medida antecipatória.

Do exposto, conheço do agravo de instrumento para dar-lhe parcial provimento e cassar a decisão interlocutória (id. 58766168, da Ação Popular - Proc. nº 3000058-64.2023.8.06.0175), a fim de que outra seja proferida, desta feita observando-se como causa de pedir a pretensa inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, aliada aos requisitos elencados no art.300 do CPC.

Prejudicado o agravo interno. É como voto.

Juíza Convocada ANA CLEYDE VIANA DE SOUZARelatora         

ESTADO DO CEARÁPODER JUDICIÁRIOTRIBUNAL DE JUSTIÇAGABINETE DO DESEMBARGADOR FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA   PROCESSO: 3000663-50.2023.8.06.0000 - AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) AGRAVANTE: ANDRE SOARES MONTEIRO, ANDREI POLESSI, EMMANUELLA GUIMARAES VIAN, FABIANE RIBEIRO MARTINS POLESSI, FELIPE BONFIM CASTRO MACEDO, FELIPE REIS DELGADO, FELISBELA DIAS DE SENA, JAILSON DE SOUSA SENA, JOSE FERREIRA DA COSTA, LEONARDO PASSOS LIMA, LIZ FRANZOTTI LIMA, LUIS CARLOS PINHEIRO, PRISCILA OLIVEIRA DE SOUSA, ROSANGELA MARQUES VIEIRA DA COSTA, SAMANTHA RIVICA MARQUES DA COSTA, WILK VERISSIMO DE SOUSA AGRAVADO: MUNICIPIO DE TRAIRI, MUNICIPIO DE TRAIRI - CAMARA MUNICIPAL   DESPACHO Intime-se o Município de Trairi, agravado, para apresentar contrarrazões na forma do artigo 1.021, §2º, do Código de Processo Civil.

Expedientes necessários.

Cumpra-se.

Empós, à conclusão.

Fortaleza/CE, 9 de agosto de 2023.

Desembargador FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHARelator

ESTADO DO CEARÁ PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA GABINETE DO DESEMBARGADOR FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA PROCESSO: 3000663-50.2023.8.06.0000.

AGRAVO DE INSTRUMENTO.

AGRAVANTE: ANDRE SOARES MONTEIRO.

AGRAVANTE: ANDREI POLESSI.

AGRAVANTE: EMMANUELLA GUIMARAES VIAN.

AGRAVANTE: FABIANE RIBEIRO MARTINS POLESSI.

AGRAVANTE: FELIPE BONFIM CASTRO MACEDO.

AGRAVANTE: FELIPE REIS DELGADO.

AGRAVANTE: FELISBELA DIAS DE SENA.

AGRAVANTE: JAILSON DE SOUSA SENA.

AGRAVANTE: JOSE FERREIRA DA COSTA.

AGRAVANTE: LEONARDO PASSOS LIMA.

AGRAVANTE: LIZ FRANZOTTI LIMA.

AGRAVANTE: LUIS CARLOS PINHEIRO.

AGRAVANTE: PRISCILA OLIVEIRA DE SOUSA.

AGRAVANTE: ROSANGELA MARQUES VIEIRA DA COSTA.

AGRAVANTE: SAMANTHA RIVICA MARQUES DA COSTA.

AGRAVANTE: WILK VERISSIMO DE SOUSA.

AGRAVADO: MUNICÍPIO DE TRAIRI.

AGRAVADA: CÂMARA MUNICIPAL DE TRAIRI.

TERCEIRA INTERESSADA: TRIPLE ENGENHARIA LTDA.

RELATOR: DES.

FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA.

DECISÃO INTERLOCUTÓRIA Cuida-se de agravo de instrumento interposto por André Soares Monteiro e outros, todos autores em ação popular (Proc. nº 3000058-64.2023.8.06.0175) aforada perante o juízo da 2ª Vara da Comarca de Trairi, contra o Município de Trairi e Câmara Municipal de Trairi, objetivando, em princípio, a concessão de medida liminar (art. 5º, § 4º, da Lei Federal nº 4.717, de 1965) para, a partir do reconhecimento incidental da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531, de 2010, por vício formal decorrente de defeito no processo legislativo, suspender os efeitos do Proc. nº 03/2022 e do Alvará de Construção nº 1060, bem como da Licença Ambiental de Instalação nº 031/2022, concedidas pelas órgãos municipais ao Empreendimento Manoá, por não atendimento às normas locais em vigor, extensível à Empresa Triple Engenharia Ltda., para que se abstenha de executar a obra na localidade.

O MM.

Juiz de Direito André Arruda Veras indeferiu o pedido de liminar, nos seguintes termos (id. 58766168): […] Pretendem os autores medida liminar com a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, por vício formal, decorrente do defeituoso processo legislativo, com a consequência jurídica de suspender os alvarás de construção e licença ambiental concedidas pelo primeiro demandado ao empreendimento denominado Manoá, pelo não atendimento aos elementos normativos em vigor no Município.

Requerem ainda que Empresa Triple Engenharia, responsável pelo empreendimento, se abstenha de intervir no local até a decisão final sobre a validade das respectivas normas e das autorizações emanadas de seu atendimento.

Pois bem.

A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que “É possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público. (STJ. 1ª Turma.

AgInt no REsp 1352498/DF, Rel.

Min.

Sérgio Kukina, julgado em 05/06/2018).

Se bem observarmos o pedido dos promoventes, é fácil a constatação de que os mesmos querem e têm como pedido principal a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010 para, então, via consequencial suspender os alvarás de construção e licença ambiental. É o que consta no item 78 da inicial, que diz, textualmente: “Isto posto, requerem os Autores, respeitosamente a V.Exa., que se digne em conceder a medida liminar initio litis e inaudita altera parte, declarando, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, por vício formal decorrente do defeituoso processo legislativo, com a consequência jurídica de suspender os efeitos dos ALVARÁS DE CONSTRUÇÃO (PROCESSOS 03/2022 ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO Nº 1060) e LICENÇA AMBIENTAL (LICENÇA DE INSTALAÇÃO Nº 031/2022), concedidas ao Empreendimento MANOÁ, pelo fato do não atendimento aos elementos normativos em vigor no Município, além da Empresa Triple Engenharia se abster de intervir no local até a decisão final sobre a validade das respectiva norma e das autorizações emanadas de seu entendimento.” Portanto, não vejo, neste momento, como conceder medida liminar para declarar incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, posto que o pedido é direto, não sendo a declaração de inconstitucionalidade, causa de pedir ou simples questão prejudicial para a resolução do litígio principal.

Por mais que existam argumentos apresentados pelos promoventes, de vício formal no processo legislativo, que desaguam em supostos prejuízos de cunho ambiental, o certo é que o pedido principal deste pleito, sobretudo liminar, é que seja declarada, de imediato e, de forma incidental a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010 (com a cassação dos alvarás e licenças concedidas), o que não é possível, via de regra, no bojo da ação popular.

Tal situação, somente seria possível se decorrente como causa de pedir ou fundamento de questão prejudicial, o que não restou suficiente demonstrado pelas partes promoventes, no que diz respeito aos requisitos em si para a concessão do pleito liminar (art. 300, do CPC).

Ademais, entendo que não restou suficientemente demonstrado que a alteração da Lei do Plano Diretor foi intencionada para satisfazer a vontade de particulares, bem ainda se, efetivamente, tal norma seria inconstitucional e mais, sendo tal situação apenas uma das causas de pedir da demanda ou uma prejudicial em si. É que, a ação popular não é meio adequado para pleitear a declaração de inconstitucionalidade de lei, não podendo servir como sucedâneo de ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade de normas, situação esta que ampliaria, sem a devida autorização da Constituição Federal, o rol de legitimados inserto no art. 103, da CF/88. (TJDFT; Acórdão 1287214, 07126818820208070001, Relator: ALFEU MACHADO, Sexta Turma Cível, data de julgamento: 23/9/2020, publicado no DJE: 7/10/2020). É como ensina a doutrina de MARÇAL JUSTEN FILHO, “a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais” e, por isso, o “ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa” (Curso de direito administrativo. 13. ed.

São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196).

O que se observa, então, na hipótese, é que o ato impugnado, ainda que de forma indireta tenha objeto com as matérias determinadas por lei, objeto da ação popular, o cerne principal da demanda é a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 531/2010, o que inviabiliza, no presente momento, a análise do pleito liminar.

Não fosse isso, importa destacar que quando do julgamento da Ação Civil Pública Processo nº 0800008-90.2022.8.06.0175, referida pelos autores na inicial e alusivo também empreendimento em questão, o próprio Ministério Público do Estado do Ceará apresentou manifestação pela desistência do feito, argumentando: “(...) que a divisão dos distritos não coincide necessariamente com a divisão realizada para fins de zoneamento urbano.

Outro fator que gerou confusão de termos foi o uso discriminado, pela lei municipal, do vocábulo ‘área’, uma vez usado como delimitação formal de zona, ou seja, as ‘áreas para fins de zoneamento’ do art. 14 (Área 1, Área 2, Área 3 etc), outra vez usado no seu sentido mais ordinário: qualquer espaço territorial.

O art. 2º da Lei 531/2010, quando fala em ‘edificações nas áreas delimitadas’, na verdade trata da delimitação exposta no Anexo IV, que nada tem a ver com a divisão distrital, e por isso que nesse anexo o zoneamento é trabalhado exclusivamente na área central de Flecheiras, excluindo-se outros espaços territoriais, como Guajiru.

Essa delimitação comparativa entre o mapa real e a poligonal determinada no Anexo IV foi trazida pelo empreendedor na p. 881.

Assim, as restrições de pavimentos do poligonal do Anexo IV não são as mesmas das outras áreas (no sentido ordinário) fora da demarcação. (...)”.

Também naquela Ação Civil Pública (Processo nº 0800008-90.2022.8.06.0175) este juízo indeferiu o pleito liminar, ao argumento de que há evidências de que a localidade de Guajiru não faria parte da zona de Flecheiras, o que a faria cair na regra geral que permite construções de até quatro pavimentos.

Naquela ocasião, este magistrado indeferiu a liminar inicialmente requerida pelo Ministério Público, consignando: “(...) Contudo, considerando os argumentos trazidos pelos demandados, bem como os documentos, normas e Leis, entendo que há evidências de que a localidade de Guajiru não faria parte da zona de Flecheiras, o que a faria cair na regra geral que permite construções de até quatro pavimentos.

A Lei Municipal n. 457/2009, Plano Diretor Participativo do Município de Trairi, disciplina em seu artigo 51, parágrafo único, que a altura máxima permitida para construções será estabelecida na Lei de Parcelamento do Solo e disposições correlatas.

Neste ponto, o Ministério Público afirma que a Lei nº 460/2009 é a que regula a matéria, de modo que somente seria permitido construções com dois pavimentos na zona de Flecheiras, a qual engloba, segundo o autor, também a localidade de Guajiru, onde se pretende construir o empreendimento.

Ocorre que, conforme argumentos do ente público demandado, a Lei nº 460/2009 foi posteriormente alterada pela Lei nº 531/2010, a qual traz nova redação à observação constante no anexo IV da Lei, de modo que lá passou a constar que, nas áreas não compreendidas nas zonas de Flecheiras e Mundaú, seria permitido a construção de até quatro pavimentos.

Desta forma, e considerando o Anexo IV da Lei (fl. 728), bem como a figura constante à fl. 881, há indícios de que, de fato, o empreendimento atacado pelo Ministério Público não seria construído na área delimitada para o anexo, mas em porção mais à leste da localização e, portanto, fora da zona que tem a limitação de dois pavimentos. (...)”.

No presente caso, portanto, envolvendo o mesmo empreendimento questionado nos autos da Ação Civil Pública de nº 0800008-90.2022.8.06.0175, não vejo razões fortes o suficiente para modificar, liminarmente, o entendimento exarado naqueles autos.

Os agravantes argumentam, em razões recursais de id. 7170942, que a declaração de inconstitucionalidade da norma municipal não constitui o pedido, mas a causa de pedir na citada ação popular, havendo o Julgador singular procedido com erro de avaliação em face do pedido.

Suplicam, com esteio no reportado vício da norma local, a nulidade dos atos administrativos de licenciamento da obra de engenharia, a qual estaria a violar o disposto no Plano Diretor Municipal, na Lei de Ocupação e Uso do Solo e no Estatuto das Cidades. É o relatório, em apertada síntese.

Decido.

O agravo de instrumento foi tempestivamente protocolado em 16/06/2023, após cientificado o representante legal dos autores, em 12/06/2023.

Nada obstante os recorrentes não hajam justificado no petitório a ausência do preparo, o art. 5º, inc.

V, da Lei Estadual nº 16.132, de 2016, preceitua a isenção de custas processuais em ação popular e nos recursos dela intentados, in verbis: Art. 5º São isentos do pagamento de despesas processuais: […] V - os processos, incidentes e recursos em ação popular, habeas data, habeas corpus, mandado de injunção e mandado de segurança individual ou coletivo, bem como os processos administrativos de competência dos órgãos judiciários, as ações civis públicas e nas ações coletivas de que trata o Código de Defesa do Consumidor, ressalvada a hipótese de litigância de má-fé; Por fim, os autos do processo na origem são eletrônicos, cumprindo o recurso os requisitos dos arts. 1.016 e 1.017 do CPC.

Conheço da insurreição.

Como sabido, para além do fumus boni juris, o periculum in mora deve ser demonstrado à primeira vista (primo ictu oculi), de modo que a sua ausência obsta a concessão da medida liminar.

Na espécie – afirmo-o em juízo sumário de cognição –, o requesto da medida de urgência volta-se contra empreendimento iniciado em março de 2022, consoante se observa da Licença de Instalação nº 31/2021 e da Licença para Execução de Obras – Alvará nº 1060 (id. 55560423 e 55560424), concedidas pela Autarquia Municipal do Meio Ambiente e pela Prefeitura de Trairi a Triple Engenharia Ltda. em relação ao empreendimento em alusão, sito na Rua 01 (Villas do Mar), sem número, na localidade de Guajiru.

Saliente-se, ademais, a possibilidade, em tese, de litispendência entre a ação popular intentada pelos ora agravantes e a ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, mencionada pelo Julgador a quo naquele feito (Proc. nº 0800008-90.2022.8.06.0175), tal como se verifica a partir do precedente abaixo transcrito: RECURSO ESPECIAL.

PROCESSUAL CIVIL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IDENTIDADE DE BENEFICIÁRIOS.

LEGITIMADO EXTRAORDINÁRIO.

SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL.

LITISPENDÊNCIA ENTRE AÇÕES COLETIVAS.

OCORRÊNCIA.

RECURSO PROVIDO. 1.

Segundo a jurisprudência do STJ, nas ações coletivas, para análise da configuração de litispendência, a identidade das partes deve ser aferida sob a ótica dos possíveis beneficiários do resultado das sentenças, tendo em vista tratar-se de substituição processual por legitimado extraordinário. 2.

Recurso especial provido para extinguir o processo sem julgamento do mérito. (STJ, REsp n. 1.726.147/SP, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 14/5/2019, DJe de 21/5/2019.) Acrescento excerto do referido julgado: Apreciando a questão, o TJSP, por maioria, apesar de reconhecer a existência de duas outras ações coletivas propostas por entidades associativas de defesa do consumidor, com os mesmos pedidos e causa de pedir, afastou a litispendência por entender terem sido interpostas por pessoas jurídicas diversas, sem risco de execução dúplice. É o que se depreende do seguinte excerto do acórdão (e-STJ, fls. 200/201): A ação civil coletiva prevista no art. 81, § único, II, da lei consumerista, assim como a civil pública prevista no inciso anterior, constitui poderoso mecanismo de solução de conflitos de caráter geral, possibilitando, inclusive, a redução das demandas individuais com o mesmo objeto e o consequente desafogo do Poder Judiciário.

A sentença aí proferida, se de procedência, ostenta condenação genérica (art. 95), exigindo que os interessados individualmente promovam a liquidação e execução respectivas (art. 97).

São pessoas diferentes e não há o menor risco de se repetir a execução de um mesmo crédito porque o devedor, por certo, deduzirá impugnação convincente. É nesse sentido o voto do Min.

Teori Zavascki no julgamento do CC 47.731, designado relator para o Acórdão.

Anote-se, de resto, que se acentua a ideia de que, nas ações coletivas, as entidades associativas não figuram exatamente como substitutos processuais, mas como legitimadas autônomas para a condução do processo.

No entanto, esta Corte Superior firmou o entendimento de que, nas ações coletivas, por se tratar de substituição processual por legitimado extraordinário, não é necessária a presença das mesmas partes para configuração da litispendência, devendo somente ser observada a identidade dos possíveis beneficiários do resultado das sentenças, dos pedidos e da causa de pedir.

Portanto, essa é uma questão ainda não esclarecida e que demanda mais acurado exame no âmbito deste agravo de instrumento.

Os recorrentes não lograram explicitar a ocorrência de alteração na situação fática descrita nos autos, desde a concessão das licenças para a instalação da referida obra de engenharia, apta a justificar a pretendida suspensão dos atos administrativos e, por conseguinte, das atividades da sociedade empresária naquele sítio.

Do exposto, indefiro, por ora, a tutela de urgência pleiteada.

Intimem-se as partes.

Publique-se.

Certifique-se o decurso dos prazos para contrarrazões e recursos.

Vista do feito ao Ministério Público Estadual, para análise e apresentação de parecer, se for o caso.

Empós, à conclusão.

Fortaleza, 29 de junho de 2023.

Desembargador FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA Relator A-4