TJDFT - 0705748-72.2025.8.07.0018

Poder Judiciário da União TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS 1VAFAZPUB 1ª Vara da Fazenda Pública do DF Número do processo: 0705748-72.2025.8.07.0018 Classe judicial: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) REQUERENTE: PARQUE SAUDE INCORPORACAO IMOBILIARIA S.A.

REQUERIDO: DISTRITO FEDERAL SENTENÇA PARQUE SAÚDE INCORPORAÇÃO IMOBILIÁRIA S/A ajuizou ação declaratória de inexigibilidade de débito cumulada com pedido de tutela de urgência contra o Distrito Federal.

Na petição inicial, a parte autora visa afastar a cobrança da Outorga Onerosa do Direito de Construir (ODIR) referente ao projeto arquitetônico aprovado em 2013 e, por consequência, ao projeto modificativo com decréscimo de área aprovado em 2025.

Diz que que adquiriu o imóvel em Águas Claras/DF em 2010, tendo obtido aprovação e licenciamento de projeto arquitetônico para construção com área computável de 20.342,32m², por meio do Alvará de Construção nº 56/2013.

Posteriormente, apresentou projeto modificativo com redução de área, aprovado em 2025, ocasião em que foi surpreendida com a exigência de pagamento da ODIR no valor de R$ 3.410.129,57, considerado excessivo e indevido.

Alega que, à época da aprovação do projeto original, a legislação vigente (PDL Taguatinga) não previa aumento de potencial construtivo, tampouco exigia o pagamento da ODIR, sendo que o projeto foi analisado e aprovado sem qualquer menção à incidência da outorga.

Argumenta que a Administração Pública, ao não exigir o pagamento da ODIR no momento oportuno, incorreu em decadência e prescrição do direito de cobrança, conforme o Decreto Federal nº 20.910/32, que estabelece prazo de cinco anos para ações contra a Fazenda Pública.

Defende ainda que, mesmo que se entenda pela possibilidade de cobrança, o cálculo da ODIR deve observar os parâmetros legais vigentes à época da aprovação do projeto, especialmente a fórmula prevista no art. 5º da Lei Distrital nº 1.170/1996, com redação dada pela Lei nº 1.832/1998, e os critérios definidos no Decreto nº 19.436/1998, considerando o valor venal do terreno conforme tabela do IPTU, excluído o valor da edificação.

Invoca também a teoria da supressio, sustentando que a inércia da Administração em exigir a ODIR gerou legítima expectativa de que tal cobrança não seria realizada, sendo vedado o comportamento contraditório, em respeito aos princípios da boa-fé objetiva e segurança jurídica.

Diante disso, requer o deferimento da tutela provisória para que o pagamento da ODIR não seja obstáculo à emissão do alvará de construção.

Em definitivo, pede o reconhecimento da prescrição/decadência do direito de cobrança da ODIR, ou, alternativamente, a aplicação dos parâmetros legais vigentes à época da aprovação do projeto.

Em decisão de ID 236105449, a tutela de urgência requerida pela autora foi indeferida.

No AGI nº 0720987-73.2025.8.07.0000, o pedido de concessão de tutela provisória recursal foi parcialmente deferido, “apenas para obstar a exigência da ODIR, como única condição pendente para a emissão do alvará de construção, até o julgamento de mérito do presente recurso” (ID 237872205).

O Distrito Federal apresentou contestação (ID 239115061).

Argumenta que a cobrança da ODIR decorre de fato gerador novo e atual, qual seja, a aprovação do projeto modificativo em 2025, e não do projeto original de 2013.

Ressalta que o projeto foi analisado sob a égide do Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT), conforme escolha expressa da própria autora, nos termos do art. 88, § 3º, inciso I, da Lei Complementar nº 948/2019 (LUOS).

Com base no PDOT, o coeficiente de aproveitamento básico do lote é de 1,2 e o máximo de 2,0, sendo que o projeto aprovado possui coeficiente de 1,97, o que caracteriza utilização de potencial construtivo adicional e, portanto, enseja a cobrança da ODIR.

Afirma que o ato de cobrança é vinculado, realizado com base na legislação vigente à época do novo licenciamento, e que a memória de cálculo foi elaborada conforme os parâmetros legais, utilizando dados fornecidos pela Secretaria de Economia, especialmente o valor venal da terra nua.

Sustenta que não há qualquer vício ou erro na fixação do valor da outorga e que não se aplica a tese de prescrição ou decadência, pois o fato gerador é recente.

Na réplica, a autora reiterou os argumentos e pedidos iniciais (ID 246608232).

Os autos foram conclusos para julgamento.

Relatado o suficiente, passo à fundamentação e DECIDO.

Procedo com o julgamento do pedido, uma vez que não há questões processuais pendentes de análise.

Além disso, estão presentes os pressupostos processuais.

Cinge-se a controvérsia da lide à legalidade da cobrança da Outorga Onerosa do Direito de Construir (ODIR) exigida pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Distrito Federal (SEDUH) para a emissão do alvará de construção referente ao projeto arquitetônico aprovado por meio do Informativo de Aprovação nº 002/2025.

A autora sustenta que tal cobrança é indevida, pois estaria fulminada pela prescrição e decadência, uma vez que se referiria ao projeto original aprovado em 2013, já licenciado pelo Alvará de Construção nº 56/2013; e que o projeto atual representa apenas uma modificação com decréscimo de área, não ensejando nova incidência da outorga.

Em contestação, o Distrito Federal argumenta que a cobrança da ODIR decorre de fato gerador novo e atual, qual seja, a aprovação do projeto modificativo em 2025, e não do projeto original de 2013.

Ressalta que o projeto foi analisado sob a égide do Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT), conforme escolha expressa da própria autora, nos termos do art. 88, § 3º, inciso I, da Lei Complementar nº 948/2019 (LUOS).

Com base no PDOT, o coeficiente de aproveitamento básico do lote é de 1,2 e o máximo de 2,0, sendo que o projeto aprovado possui coeficiente de 1,97, o que caracteriza utilização de potencial construtivo adicional e, portanto, enseja a cobrança da ODIR.

Afirma que o ato de cobrança é vinculado, realizado com base na legislação vigente à época do novo licenciamento; e que a memória de cálculo foi elaborada conforme os parâmetros legais, utilizando dados fornecidos pela Secretaria de Economia, especialmente o valor venal da terra nua.

Aduz que não há qualquer vício ou erro na fixação do valor da outorga e que não se aplica a tese de prescrição ou decadência, pois o fato gerador é recente.

Da prova documental coligida nestes autos, deflui-se que o imóvel objeto da demanda, situado no Lote 16 da Avenida Jacarandá, Águas Claras/DF, foi inicialmente adquirido pela autora em 2010, conforme matrícula imobiliária e escritura pública registrada no 3º Ofício de Registro de Imóveis do Distrito Federal (ID 235889014), com área total de 10.201,14m², tendo sido posteriormente instituído condomínio edilício e expedida a respectiva Carta de Habite-se para edificação institucional de saúde, com área construída de 7.741,08m², conforme documentos de registro e habite-se emitidos em 2009 e 2011.

Em 2013, houve aprovação de projeto arquitetônico para ampliação da edificação, resultando em área computável de 20.342,32m² e área total construída de 39.960,17m², com expedição do Alvará de Construção nº 56/2013, substituindo o anterior, sem menção à incidência da Outorga Onerosa do Direito de Construir (ODIR), conforme se verifica do informativo de aprovação, quadros de áreas e do próprio alvará, que expressamente registram a não incidência da ODIR naquele momento, tendo o projeto sido analisado à luz do PDL de Taguatinga, com coeficiente de aproveitamento máximo de 2,0 (ID 235889016).

Posteriormente, em 2025, foi apresentado e aprovado novo projeto modificativo, desta vez com decréscimo de área, resultando em área total construída de 39.943,18m², conforme detalhado no Informativo de Aprovação nº 002/2025 (ID 235889018).

O projeto foi analisado sob a égide do Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT), por opção expressa da autora, nos termos do art. 88, § 3º, I, da Lei Complementar nº 948/2019 (LUOS), sendo apurado coeficiente de aproveitamento de 1,97, superior ao básico de 1,2 e dentro do máximo de 2,0, o que ensejou a exigência da ODIR.

A cobrança da ODIR foi formalizada por meio de comunicado expedido pela SEDUH, fixando o valor em R$ 3.410.129,57, conforme memória de cálculo, com base na legislação vigente à época do novo licenciamento (Lei Distrital nº 1.170/1996, com redação da Lei nº 7.566/2024), utilizando como parâmetro o valor venal da terra nua informado pela Secretaria de Economia.

O comunicado também esclarece que a emissão do alvará de construção está condicionada ao pagamento da primeira parcela da ODIR, em caso de parcelamento, e que a quitação integral é requisito para a expedição da Carta de Habite-se, nos termos da legislação específica (ID 235889029).

A Notificação de Exigência para o Alvará de Construção de 2025 detalha a documentação necessária, incluindo a comprovação de titularidade do imóvel, projetos técnicos e comprovantes de pagamento da ODIR, além de mencionar expressamente o valor exigido e a necessidade de regularização para prosseguimento do licenciamento (ID 235889027).

No mais, os pareceres jurídicos da PGDF e manifestações técnicas da SEDUH, constantes dos autos, esclarecem que a ODIR constitui contrapartida pelo aumento do potencial construtivo acima do coeficiente básico, devendo seu cálculo observar o valor venal do terreno (terra nua) constante da tabela do IPTU do exercício do recolhimento, excluindo o valor da edificação, conforme entendimento consolidado no Parecer PGDF nº 699/2019 e reiterado em notas técnicas e manifestações recentes.

Consta que a alteração da expressão “valor do metro quadrado do terreno” para “valor da unidade imobiliária” pela LC 902/2015 não alterou o conceito jurídico do instituto, permanecendo a base de cálculo atrelada ao solo natural, e não à edificação.

Por fim, os documentos comprovam que, para o projeto aprovado em 2013, não houve exigência de ODIR, tendo a Administração reconhecido a aplicação do PDL de Taguatinga, que previa coeficiente básico e máximo idênticos (2,0), afastando a incidência da outorga naquele momento.

Já para o projeto modificativo de 2025, a opção pelo PDOT, com coeficiente básico inferior ao máximo, resultou na exigência da ODIR, considerada regular e fundamentada nos parâmetros legais e técnicos vigentes, não se identificando vício ou erro no cálculo apresentado pela Administração.

No Distrito Federal, a Lei nº 1.170/96 institui o instrumento jurídico da outorga onerosa do direito de construir no Distrito Federal, como espécie de contrapartida pelo aumento do potencial construtivo de lote ou projeção (art. 3º).

Tem-se, nos termos do art. 4º daquela lei, que: Art. 4º A comprovação do pagamento relativo à outorga onerosa de direito de construir deve ser exigida antes da expedição da Carta de Habite-se, cujo débito é lançado quando da habilitação do projeto arquitetônico e solicitação do interessado. § 1º O empreendedor deve recolher o valor da Odir no prazo de até 30 dias após a manifestação de concorrência do interessado referente ao valor apurado, podendo solicitar o parcelamento em até 12 parcelas mensais e sucessivas. § 2º Em caso de parcelamento da Odir, a emissão do Alvará de Construção fica condicionada ao pagamento da primeira parcela e, se for o caso, das demais eventualmente vencidas até a data de sua expedição. § 3º A liberação da Carta de Habite-se fica condicionada à quitação do débito relativo ao valor integral da Odir. § 4º A parcela não paga até o dia do vencimento é acrescida de: I – multa incidente sobre o valor devido e calculada nos mesmos percentuais aplicáveis aos créditos vencidos de natureza não tributária de competência do Distrito Federal recolhidos com atraso; II – pagamento de juros de mora, nos mesmos percentuais aplicáveis aos créditos vencidos de natureza não tributária de competência do Distrito Federal recolhidos com atraso. § 5º Observado o direito de defesa do interessado, a falta de pagamento de 3 parcelas consecutivas, ou de 1 parcela por mais de 90 dias, acarreta o cancelamento do parcelamento e do acréscimo do potencial construtivo, conforme estabelecido em regulamento, com possibilidade de restituição do valor pago na forma da legislação específica. § 6º Não sendo possível o cancelamento previsto no § 5º, o saldo devedor remanescente é inscrito na Dívida Ativa do Distrito Federal e são adotadas as providências legais para cobrança. § 7º O Poder Público pode atribuir desconto sobre o valor total da outorga na hipótese de o empreendedor optar pelo pagamento à vista da Odir, na forma do regulamento.

Como se observa, o art. 2º da Lei Distrital nº 1.170/1996 estabelece que a outorga onerosa do direito de construir (ODIR) constitui contrapartida devida pelo proprietário ou empreendedor quando há aumento do potencial construtivo do lote ou projeção, ou seja, quando se pretende construir além do coeficiente básico gratuito previsto na legislação urbanística, como já se consignou.

O art. 4º da mesma lei, em sua redação atual, detalha o procedimento para exigência e pagamento da ODIR: o débito é lançado no momento da habilitação do projeto arquitetônico e solicitação do interessado, mas a comprovação do pagamento deve ser exigida antes da expedição da Carta de Habite-se, que é o documento que atesta a regularidade da edificação para fins de ocupação.

O empreendedor tem até 30 dias após a ciência do valor apurado para recolher a ODIR, podendo optar pelo parcelamento em até 12 vezes.

Caso opte pelo parcelamento, a emissão do Alvará de Construção fica condicionada ao pagamento da primeira parcela e das demais eventualmente vencidas até a data da expedição do alvará, enquanto a liberação da Carta de Habite-se depende da quitação integral do débito.

O atraso no pagamento de qualquer parcela implica incidência de multa e juros nos mesmos percentuais aplicáveis aos créditos não tributários do Distrito Federal.

Se houver inadimplência de três parcelas consecutivas ou de uma parcela por mais de 90 dias, o parcelamento e o acréscimo de potencial construtivo podem ser cancelados, com possibilidade de restituição do valor pago conforme legislação específica; não sendo possível o cancelamento, o saldo devedor é inscrito em dívida ativa para cobrança judicial.

O artigo ainda prevê a possibilidade de desconto para pagamento à vista, conforme regulamento.

Comparando a atual redação com as redações anteriores, nota-se que, originalmente, a lei exigia a quitação do valor da ODIR antes da liberação do alvará de construção, vinculando o benefício da lei ao pagamento relativo à área efetivamente utilizada do acréscimo do potencial construtivo.

Posteriormente, a redação dada pela Lei Complementar 902/2015 passou a exigir a comprovação do pagamento integral da ODIR antes da expedição do alvará de construção, mantendo o lançamento do débito no momento da aprovação do projeto arquitetônico.

Com a redação mais recente, decorrente da Lei do Distrito Federal nº 7.566/24, a exigência do pagamento passou a ser feita antes da expedição da Carta de Habite-se, permitindo que o alvará de construção seja emitido com o pagamento da primeira parcela (em caso de parcelamento), mas condicionando a regularização final da obra (habite-se) à quitação total da ODIR.

Trata-se de mudança que flexibilizou o procedimento, permitindo o início da obra mediante pagamento parcial, mas reforçando a necessidade de quitação integral para a obtenção do habite-se, além de detalhar as consequências do inadimplemento e prever expressamente a possibilidade de desconto para pagamento à vista.

Além disso, do art. 88 da Lei Complementar nº 948/2019 (que aprova a Lei de Uso e Ocupação do Solo do Distrito Federal - LUOS nos termos dos arts. 316 e 318 da Lei Orgânica do Distrito Federal e dá outras providências) extrai-se: Art. 88.

No processo de licenciamento de edificações, é facultado ao proprietário ou ao titular do direito de construir, no prazo máximo de 2 anos a contar da data de publicação desta Lei Complementar, optar: (Prorrogado(a) pelo(a) Lei Complementar 1007 de 28/04/2022) I - pelas regras e pelos parâmetros de uso e ocupação do solo estabelecidos na legislação vigente até a data de publicação desta Lei Complementar; II - pelos coeficientes de aproveitamento básico e máximo definidos na legislação de uso e ocupação do solo vigente até a data de publicação desta Lei Complementar. § 1º O licenciamento de edificações com base na opção prevista no inciso II deve respeitar os demais parâmetros estabelecidos por esta Lei Complementar. § 2º Manifestada a opção de que trata este artigo, o proprietário ou o titular do direito de construir deve apresentar projeto para licenciamento no prazo máximo de até 3 anos após o prazo previsto no caput. § 3º Para os efeitos do disposto no inciso II, compreende-se como legislação vigente, até a data de publicação desta Lei Complementar: I - o Anexo V da Lei Complementar nº 803, de 25 de abril de 2009, que aprova o PDOT; II - as normas específicas para lotes ou projeções não contemplados no inciso I deste parágrafo e para aqueles situados em parcelamentos do solo urbano aprovados após a publicação do PDOT.

Com efeito, o art. 88 da Lei Complementar nº 948/2019 (LUOS) prevê um regime de transição para o licenciamento de edificações no Distrito Federal, permitindo ao proprietário ou titular do direito de construir optar, dentro do prazo de dois anos a partir da publicação da lei (prorrogado pela LC nº 1007/2022), por manter as regras e parâmetros de uso e ocupação do solo vigentes até então, ou pelos coeficientes de aproveitamento básico e máximo definidos na legislação anterior.

Tal faculdade visa resguardar direitos adquiridos e dar segurança jurídica aos empreendedores que já planejavam seus projetos sob a legislação anterior à LUOS.

O § 3º, inciso I, por seu turno, esclarece que, para quem optar pelos coeficientes de aproveitamento anteriores, considera-se como legislação vigente o Anexo V da Lei Complementar nº 803/2009, que aprova o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT).

O referido anexo refere-se aos coeficientes de aproveitamento básico e máximo aplicáveis a cada região administrativa, servindo como referência objetiva para o cálculo do potencial construtivo permitido gratuitamente (coeficiente básico) e daquele sujeito à outorga onerosa (coeficiente máximo).

Assim, o dispositivo garante que, mesmo após a entrada em vigor da LUOS, o interessado possa licenciar seu projeto com base nos parâmetros do PDOT, desde que manifeste a opção no prazo legal e apresente o projeto para licenciamento em até três anos após o término do prazo de opção.

Feitas tais ponderações, está claro que o imóvel objeto da demanda, situado no Lote 16 da Avenida Jacarandá, Águas Claras/DF, foi adquirido pela autora em 2010, tendo sido aprovado projeto arquitetônico em 2013, com área computável de 20.342,32m², por meio do Alvará de Construção nº 56/2013, sem menção à incidência da ODIR, pois o coeficiente básico e máximo previstos no PDL de Taguatinga eram idênticos (2,0), afastando a incidência da outorga naquele momento.

Em 2025, foi apresentado e aprovado novo projeto modificativo, com decréscimo de área, resultando em área total construída de 39.943,18m², analisado sob a égide do PDOT, por opção expressa da autora, nos termos do art. 88, § 3º, I, da Lei Complementar nº 948/2019 (LUOS), sendo apurado coeficiente de aproveitamento de 1,97, superior ao básico de 1,2 e dentro do máximo de 2,0, ensejando a exigência da ODIR.

Dessa feita, ou seja, considerando a documentação carreada e a legislação aplicável, restou incontroverso que a autora, ao apresentar o projeto modificativo em 2025, optou expressamente pela aplicação do PDOT, nos termos do art. 88, § 3º, I, da LUOS.

O coeficiente de aproveitamento básico do lote, segundo o PDOT, é de 1,2, e o máximo de 2,0.

O projeto aprovado possui coeficiente de 1,97, caracterizando utilização de potencial construtivo adicional e, portanto, ensejando a cobrança da ODIR.

A meu ver, a aprovação de novo projeto, ainda que modificativo, configura, ao encontro do que argui o Distrito Federal, novo fato gerador para fins de exigência da ODIR, especialmente quando há opção expressa por regime urbanístico superveniente e utilização de potencial construtivo acima do básico.

A alegação de decadência ou prescrição não prospera, pois o fato gerador da cobrança é a aprovação do projeto modificativo em 2025, e não o projeto original de 2013.

Ademais, a legislação prevê mecanismos de cobrança retroativa e regularização, inclusive com inscrição em dívida ativa, nos termos do art. 7º da Lei 1.170/96: Art. 7º - O não atendimento ao disposto nesta Lei sujeita o infrator à multa a ser definida pelo Poder Executivo, sem prejuízo das penalidades previstas na legislação edilícia, urbanística e ambiental. (...) § 2º O Poder Executivo inscreverá na dívida ativa do Distrito Federal o valor correspondente à outorga onerosa do direito de construir relativa ao acréscimo edificado nos casos em que o proprietário, notificado, não tiver procedido à regularização do imóvel.

No tocante ao cálculo da ODIR, os pareceres técnicos e jurídicos constantes dos autos esclarecem que a base de cálculo deve ser o valor venal da terra nua, constante da tabela do IPTU do exercício do recolhimento, excluído o valor da edificação, conforme entendimento consolidado no Parecer PGDF nº 699/2019.

Não se verifica, portanto, qualquer ilegalidade ou vício no ato administrativo que determinou a cobrança da ODIR, tampouco afronta aos princípios da legalidade, segurança jurídica ou boa-fé objetiva.

Mais a mais, a aplicação da teoria da supressio exige demonstração de comportamento contraditório da Administração e de legítima expectativa do particular.

No caso, não se verifica inércia relevante da Administração, pois a cobrança decorre de novo pedido de licenciamento, com opção expressa por regime urbanístico superveniente e utilização de potencial construtivo adicional.

Não há direito adquirido a regime jurídico urbanístico.

Afinal, esse visa o interesse público; por isso, a alteração de leis urbanísticas para atender às necessidades da cidade prevalece sobre o interesse particular.

Ainda que o projeto de 2025 tenha resultado em decréscimo de área, trata-se de novo pedido de licenciamento, como alinhavado, com análise sob parâmetros urbanísticos distintos, por opção da própria autora.

O fato de não ter havido exigência de ODIR em 2013 não impede a cobrança em 2025, diante da alteração do regime urbanístico e da utilização de potencial construtivo acima do básico.

DISPOSITIVO Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados por PARQUE SAÚDE INCORPORAÇÃO IMOBILIÁRIA S/A, reconhecendo a legalidade da cobrança da Outorga Onerosa do Direito de Construir (ODIR) referente ao projeto modificativo aprovado em 2025, nos termos da fundamentação.

Por conseguinte, resolvo o mérito da lide, na forma do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que fixo nos percentuais mínimos dos incisos do § 3º do art. 85 do Código de Processo Civil, com base no valor da causa (§ 4º, III).

Com o trânsito em julgado, intimem-se as partes para que se manifestem em 05 dias.

Nada sendo requerido, com as cautelas prévias, arquive-se.

Publique-se.

Intimem-se.

Sentença registrada eletronicamente.

Comunique-se o teor desta sentença no AGI nº 0720987-73.2025.8.07.0000, se ainda não tiver recebido julgamento.

Carlos Fernando Fecchio dos Santos Juiz de Direito Substituto (documento datado e assinado eletronicamente)