TJMA - 0807652-84.2020.8.10.0000

  QUARTA CÂMARA CÍVEL AGRAVO DE INSTRUMENTO NO 0807652-84.2020.8.10.0000 — ROSÁRIO   Agravante : Adson Jean Silva Ferreira Advogado : Fernando César Vilhena Moreira Lima Júnior (OAB/MA 14.169) Agravado : Ministério Público Estadual Promotora de Justiça : Maria Cristina Lobato Murillo Relator : Desembargador Marcelo Carvalho Silva   DECISÃO I.

Relatório Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto por Adson Jean Silva Ferreira contra decisão proferida pela Juíza de Direito da 1ª Vara da Comarca de Rosário que, nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual contra Irlahi Linhares, COOPMAR – Cooperativa Maranhense de Trabalho e Prestação de Serviços, João Batista Medeiros Muniz e o ora agravante, recebeu a petição inicial, por entender existentes indícios da prática de ato ímprobo pelos réus.

Nas razões recursais de Id 6847376, o agravante alega que a ação foi promovida pelo Ministério Público Estadual, ora agravado, sob a alegação de existência de ato de improbidade cometido pelos réus, por ocasião do processo licitatório na modalidade Pregão Presencial nº 12/2015/CPL, que ensejou a celebração de contrato entre o referido ente municipal e a empresa ré, COOPMAR – Cooperativa Maranhense de Trabalho e Prestação de Serviços, objetivando a “prestação de serviços de manutenção e apoio administrativo em caráter complementar de limpeza e conservação, Serviços de Gestão de Recursos Humanos, Serviços de Manutenção Mecânica, Elétrica e Predial, Serviços de apoio ao transporte, Serviços de Supervisão Administrativa, Serviços de Limpeza Urbana, Serviços de Vigilância Desarmada, Serviços de Apoio Administrativo e Serviços de Digitação para atender as necessidades das Secretarias de Administração e Educação durante o período de 12 (doze) meses, do Município de Rosário/MA”, no valor estimado de R$ 5.480.615,16 (cinco milhões quatrocentos e oitenta mil seiscentos e quinze reais e dezesseis centavos).

Assevera que, nos termos do art. 9º, anexo I, do Decreto nº 3.555/200, atribui-se ao pregoeiro somente as funções de classificar as propostas, habilitar o licitante a ser contratado e adjudicar-lhe o objeto da licitação.

Sustenta, em síntese, que “(...) o Ministério Público Estadual tenta imputar ao agravante a prática de atos sem verificar as atribuições de seu cargo, e o que é pior, sem verificar os limites de sua responsabilidade perante a lei.

Isso porque, as únicas alegações apontadas pelo parecer técnico na fase de habilitação e julgamento das propostas, que entrariam no rol de sua responsabilidade, já foram esclarecidas na manifestação prévia, quais sejam: a presença da certidão de falência e concordata nos autos (ID nº 15837445, fls.266/282) e a comprovação do atestado de capacidade técnica da empresa contratada.” (Id 6847376, p. 12).

Desse modo, entende que estando comprovada a impossibilidade de adequação do caso concreto às figuras descritas na Lei nº 8.429/92, impõe-se o não recebimento da inicial, por ser manifesta a inexistência de cometimento de ato de improbidade administrativa.

Pede que seja liminarmente atribuído o efeito suspensivo ao presente recurso, a fim de tornar ineficaz o efeito da decisão recorrida, vez que presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora.

Ao final, requer que seja dado provimento ao presente agravo para reformar a decisão agravada. É o relatório.

II.

Desenvolvimento II.I Do juízo de admissibilidade A decisão agravada foi publicada em 18.05.2020 (Id 31049776, dos autos principais).

Para fins de juízo de admissibilidade, aplico o Enunciado Administrativo nº 3 do STJ, in verbis: “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.” Verifico a presença dos pressupostos intrínsecos de admissibilidade: a) cabimento (o agravo é o recurso apropriado à insurgência contra decisão que recebe a petição inicial da ação civil pública de improbidade administrativa, ex vi do art. 17, § 10, da Lei nº 8.429/92); b) legitimidade (vez que o agravante é parte vencida); c) interesse (o recurso poderá se converter em vantagem ao agravante) e d) inexistência de fatos impeditivos ou extintivos do poder de recorrer (não houve renúncia, aquiescência ou desistência).

Estão igualmente atendidos os requisitos extrínsecos exigidos para o regular andamento do presente agravo de instrumento: a) tempestividade (o recurso foi interposto dentro do prazo previsto em lei); b) regularidade formal (foram respeitadas as formalidades disciplinadas pelo CPC) e c) preparo (comprovante de pagamento juntado no Id 6847377).

As peças obrigatórias, bem como as facultativas, necessárias ao deslinde da matéria foram juntadas, de forma a propiciar seu conhecimento, destacando-se a aplicação da regra do § 5º, do art. 1.017, do CPC.

Admito o presente agravo de instrumento.

Passo à análise da postulação de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

II.II Do pleito de atribuição de efeito suspensivo formulado pelo agravante Neste exame prefacial da pretensão recursal, o provimento liminar para sobrestamento da eficácia da decisão agravada está submetido ao comando disposto no art. 1.019, I, CPC (Código Fux), que determina: Art. 1.019.  Recebido o agravo de instrumento no tribunal e distribuído imediatamente, se não for o caso de aplicação do art. 932, incisos III e IV, o relator, no prazo de 5 (cinco) dias: I - poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão; (grifei) In casu, os fatos que consubstanciam a pretensão deduzida na inicial estão assim expostos pelo agravado: O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO, por meio de sua Promotora de Justiça infrafirmada, no uso de suas atribuições constitucionais e legais, com base no art. 129, inciso III, da CF/88 e demais dispositivos que o regulamentam e de acordo com a Lei Federal n.º7.347 de 24/07/85, vem diante de Vossa Excelência, propor a presente AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em face de: IRLAHI LINHARES, brasileira, prefeita municipal de Rosário, com endereço à Rua Humberto de Campos – Centro, nesta cidade e À Rua Profa.

Laura Rosa, lote 02, quadra 24, Edifício Porto Fino, apto. 1402, Renascença II – São Luís; COOPMAR – Cooperativa Maranhense de Trabalho e Prestação de Serviços, CNPJ nº 17.255.088/00195, com sede na Rua Adelino Teixeira, nº 16, bairro Cohama, São Luís/MA; JOÃO BATISTA MEDEIROS MUNIZ, brasileiro, maranhense, solteiro, empresário, CPF 225.738.953- 00, residente na Avenida 8, Quadra 11, nº 18, bairro Maiobão, Paço do Lumiar/MA; ADSON JEAN SILVA FERREIRA, pregoeiro, com endereço profissional na sede da prefeitura municipal de Rosário, comissão de licitação ante as razões fáticas e jurídicas a seguir delineadas: (...) Segundo consta do inquérito civil nº 02/2015 – 1º PJ Rosário, parte integrante desta exordial, o município de Rosário contratou a Coopmar como empresa fornecedora de mão de obra para serviços de apoio administrativo e de manutenção e limpeza para atender as necessidades das Secretarias de Administração e Educação por um prazo de 12 meses no ano de 2015, de acordo com extrato de contrato (fls. 356).

Como a Coopmar celebrou vários contratos com prefeituras de interior envolvendo quantias vultosas, iniciou-se uma investigação a fim de apurar a regularidade desses contratos.

Após oitiva de alguns contratados pela Coopmar, prestando serviço neste município (fls. 371/373), foi possível observar que tal pessoa jurídica não é uma cooperativa, mas uma empresa especializada em intermediar mão de obra.

Isto porque os supostos cooperados recebem seus salários através da Coopmar, mas não foi evidenciada nenhuma prerrogativa junto a esta pessoa jurídica que evidenciasse a natureza de cooperativa.

Nas cooperativas, os participantes são os donos do patrimônio e os beneficiários dos ganhos.

Uma cooperativa de trabalho beneficia os próprios cooperados e o mesmo acontece em uma cooperativa de produção.

A relação dos contratados pela Coopmar era apenas de prestação de serviço e recebimento de salário.

Não há notícias de assembleias que pudessem demonstrar poder decisório dos cooperados.

Desde a origem da COOPMAR, verifica-se o interesse de um pequeno grupo em utilizar a força de trabalho de centenas de supostos “cooperados” em benefício próprio.

A Cooperativa Maranhense de Trabalho e Prestação de Serviços - COOPMAR foi instituída em 22 de junho de 2012, com 20 cooperados fundadores, entre os quais, João Batista Medeiros Muniz que, apresentou propostas e assinou contratos na qualidade de presidente (fls. 21/22 e 343).

Em continuidade às investigações, essa Promotoria de Justiça requisitou o processo licitatório nº12/2015, que resultou no contrato da prefeitura de Rosário com a Coopmar, tendo submetido este à análise da assessoria técnica da Procuradoria Geral de Justiça, que detectou inúmeras irregularidades, conforme se vê às fls. 794 e seguintes.

As irregularidades vão desde a fase preparatória até a assinatura do contrato.

Na fase preparatória não se observou a previsão de recursos orçamentários conforme exigido pelo art. 7º, § 2º, III, da lei de licitações. (...) Também não foi apresentado orçamento detalhado no termo de referência, exigência prevista no artigo retro, inciso II.

Segundo o relatório, o orçamento trouxe apenas a remuneração bruta de cada pessoa a ser contratada, sem desdobramentos decorrentes de eventuais benefícios nem insumos diversos.

Ao que parece tal orçamento foi preparado sem a devida pesquisa de preços, já que além da Coopmar, só outras duas empresas apresentaram orçamentos (fls. 23 e 27), mas não há comprovação de que foram realmente contactadas pela prefeitura para tanto. (...) Outra falha detectada nesta fase da licitação é a de pareceres técnicos ou jurídicos, contrariamente ao que dispõe o art. 38, VI, lei nº 8666/93.

Da mesma forma, considera-se irregular a elaboração do edital pelo pregoeiro (fls.42), já que esta função não está elencada nos dispositivos que preveem sua atuação (art. 9º, decreto 3555/00 e art. 3º, IV da lei nº 10520/02).

O acúmulo das funções de planejamento e fiscalização da licitação implica em quebra do princípio da moralidade, especificamente no que diz respeito à segregação de funções, já que é totalmente incoerente admitir-se que alguém possa fazer determinações a respeito de uma licitação e depois venha fiscalizar o cumprimento de tais determinações. (...) Como bem frisado no relatório da assessoria técnica, constante no incluso inquérito “as irregularidades quanto à publicidade do certame podem ter conduzido à mitigação do universo competitivo, tanto é que apenas uma empresa demonstrou interesse na disputa”.

Lembre-se que outras duas empresas apresentaram proposta para suposta pesquisa de preços, mas quando do pregão, curiosamente, não participaram, nem sequer retiraram o edital.

Vale destacar que, as mesmas empresas que apresentaram orçamentos para o pregão nº 12/15 também apresentaram orçamentos para outros pregões em municípios diversos, sendo que, estranhamente, a Coopmar venceu todos os certames, conforme informação constante no parecer técnico, que aponta inclusive os números dos outros pareceres envolvendo os outros certames.

Quando da habilitação da Coopmar, não foi apresentada certidão negativa de falência e concordata, assim como, apesar de haver atestado de capacidade técnica emitido pela prefeitura de Caxias, dada a superficialidade de seu teor, não se conclui que tal documento seja apto a comprovar que a Coopmar prestou serviços compatíveis com o pregão ocorrido nesta cidade.

Por fim, mas não por menos, está o fato de que nem os contratos 22/2015 e 36/2015 nem as notas de empenho estão assinadas, não sendo possível observar o que veio primeiro, como forma de se avaliar se a sequência de atos administrativos se deu corretamente, já que o empenho é anterior à contratação.

Considerando as mais variadas irregularidades do pregão 012/2015, conclui-se que houve uma licitação montada com o intuito de garantir um contrato entre o município de Rosário e a empresa Coopmar.

A respeito desta empresa, vale ressaltar que devido à expressiva quantidade de contratos celebrados com o poder público no interior do Estado, várias investigações no âmbito do Ministério Público foram deflagradas, havendo, inclusive, compartilhamento de provas conforme decisão datada de 13/02/2017, oriunda da 1ª vara de Paço do Lumiar.

Assim, foi possível ter acesso ao relatório de análise nº 18/2017 de fls. 811/838, confeccionado pela Seção de Análise e Inteligência da Coordenadoria de Assuntos Estratégicos e Inteligência, órgão interno da Procuradoria Geral de Justiça.

Neste relatório foram analisados dados fiscais e bancários, cujo sigilo foi devidamente levantado por ordem judicial.

No balanço patrimonial de 2014, não foi constatado um único bem em nome da Coopmar, embora tal empresa tivesse movimentação bancária envolvendo altas quantias, provavelmente fruto de tantos contratos com prefeituras maranhenses.

Também não foram detectados recolhimentos previdenciários.

Os dados fiscais analisados sugerem que as declarações de imposto de renda da empresa foram “peças de ficção”, havendo indícios até de sonegação fiscal, vez que os valores movimentados nas contas da empresa não são proporcionais aos impostos recolhidos.

Na análise bancária, item 2.6 do relatório retro vê-se que no período de 01/07/2013 a 02/06/2016 o município de Rosário transferiu para a conta da Coopmar no BB, ag. 2645, c/c 318957, a quantia de R$ 6.118.121,02 (fls.386-v).

Tal valor é superior à soma dos valores adjudicados após o pregão 12/2015, sendo R$ 3.386.998,80 referentes a serviços para a Secretaria de Educação e R$ 1.110.080,28 referentes a serviços para a Secretaria de Administração, resultando no total de R$ 4. 497.079,08. É portanto, ato de improbidade administrativa previsto art.10, VIII da lei nº 8429/92 sendo manifesto o dano ao erário em virtude do contrato entre o município de Rosário e a Coopmar, além de clara burla à regra do concurso público, tanto que houve pronunciamento judicial deste juízo nesse sentido. (...) (Id 17243070, Pág. 6, dos autos eletrônicos principais) Por sua vez, a decisão agravada (Id 31049776) recebeu a petição inicial nestes termos: Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual visando a responsabilização de IRLAHI LINHARES, COOPMAR COOPERATIVA MARANHENSE DE TRABALHO, JOÃO BATISTA MEDEIROS MUNIZ e ADSON JEAN SILVA FERREIRA, pela suposta inobservância do arts. 10, VIII e 11 da lei nº 8249/92.

Alega a existência de vícios e irregularidades na licitação realizada com o fito de obter mão de obra para serviços de apoio administrativo e de manutenção e limpeza para atender as necessidades das Secretarias de Administração e Educação por um prazo de 12 meses no ano de 2015, de acordo com extrato de contrato.

Com a inicial vieram os documentos de ID 15831886 a 15850234.

Notificados, os demandados apresentaram manifestação de IDs 18977030, 19257587 e 20161635 a 20206085. É o relatório.

DECIDO.

A inicial merece ser recebida, uma vez que instruída com documentos que contém indícios suficientes da existência de ato de improbidade, conforme se verifica por meio dos documentos de ID 115831886 a 15850234.

Ademais, os demandados em suas manifestações prévias não apresentaram qualquer argumento ou meios de prova que rebatam os argumentos da inicial.

Necessário frisar que a existência de indícios não se traduz em prova absoluta e que o recebimento da inicial não importa em condenação dos requeridos, sendo necessária a instrução do feito e, após o exercício do contraditório e ampla defesa, é que se formará juízo de valor sobre os pedidos da inicial e então apreciado o mérito da demanda.

Ante o exposto, RECEBO a presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra o demandado. (...) (grifei) Pois bem.

Em relação ao recebimento da petição inicial da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, o art. 17, da Lei nº 8.429/92 (LIA), assim preconiza: Art. 17.

A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar. (...) § 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias. § 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. § 9º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação. § 10.

Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento. (grifei) Da interpretação do §§ 7º e 8º, do artigo 17, da LIA, tem-se que tais regras estabelecem a hipótese em que o julgador, em juízo prévio sobre a postulação formulada pelo autor, analisa a petição inicial da ação de improbidade e a manifestação do interessado, tudo com o fito de resguardar, de um lado, o interesse do notificado, em não responder a uma lide temerária, e de outro, a própria estrutura e credibilidade do Poder Judiciário, na medida em que afasta os processos inócuos, despidos de qualquer fundamento legal.

Nessa fase processual, é dada ao notificado a oportunidade de apresentar defesa preliminar para que demonstre, de plano, a falta de adequação da via eleita, a inexistência do ato ímprobo a ele imputado ou mesmo a própria improcedência da ação, o que, em certos casos, conduzirá a um julgamento antecipado da lide, sem sequer haver citação, resultado que se assemelha juridicamente ao disposto no artigo 516, do Código de Processo Penal.

Sobre a matéria, colho a lição doutrinária de EMERSON GARCIA e ROGÉRIO PACHECO ALVES: Ao aludir o § 8º à 'rejeição da ação' pelo juiz quando convencido da 'inexistência do ato de improbidade', instituiu-se hipótese de julgamento antecipado da lide (julgamento de mérito), o que, a nosso juízo, até pelas razões acima expostas, só deve ocorrer quando cabalmente demonstrada, pela resposta do notificado, a inexistência do ato ou a sua não-concorrência para o dano ao patrimônio público.

Do contrário, se terá por ferido o direito à prova do alegado no curso do processo (art. 5º, LV), esvaziando-se, no plano fático, o direito constitucional de ação (art. 5º, XXXV) e impondo-se absolvição liminar sem processo.

Relembre-se, mais uma vez, que o momento preambular, antecedente ao recebimento da inicial, não se volta a um exame aprofundado da causa petendi exposta pelo autor em sua vestibular, servindo precipuamente, como já dito, como instrumento de defesa da própria jurisdição, evitando lides temerárias.

Poderíamos afirmar, sem medo, que, tal como se verifica na seara processual penal, deve o Magistrado, nesse momento, servir-se do princípio in dubio pro societate, não coartando, de forma perigosa, a possibilidade de êxito do autor em comprovar, durante o processo, o alegado na inicial. (...) A decisão que recebe a inicial é agravável de instrumento, de acordo com o § 10 do art. 17, com a redação dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, regra também desnecessária em razão da normativa já existente no CPC.

Cuida-se, no caso, de decisão interlocutória, que, por conta disso, deve ser fundamentada, à luz do art. 93, IX, da Constituição Federal, conclusão que se vê confirmada pela possibilidade de interposição de agravo de instrumento pelo réu (art. 10, § 10, da LIA).

Sem prejuízo, a fundamentação do magistrado nesse momento deve ser concisa, até para que não haja um indevido prejulgamento do réu num momento em que se contenta com a presença de indícios. (in Improbidade Administrativa, 4.ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Júris, pp. 703-704) (grifei) Com efeito, é entendimento pacífico na doutrina e na jurisprudência das nossas Cortes Superiores que não se pode submeter o gestor ou administrador às agruras e percalços de uma ação por ato de improbidade administrativa, que não trate de atos que envolvam condutas inquinadas de corrupção, imorais, devendo ser rejeitadas, de plano, aquelas que visam apurar o ato inquinado pelo simples vício da ilegalidade.

Decerto, um homem público, contra quem tenha sido instaurada ação civil pública por ato de improbidade administrativa, assim como ocorre no processo criminal – guardadas as devidas proporções –, tem a Espada de Dâmocles sobre a sua cabeça, com potencial de carregar uma nódoa perpétua em sua vida, sendo necessária, nesses casos, a extrema prudência no recebimento da petição inicial.

Neste ponto, indago: quando o processo terminará, já que o Poder Judiciário é conhecido por geladeira ainda em degelo? Ora, o cidadão não poderá ficar com a Espada de Dâmocles apontada para a sua cabeça até o dia em que o feito receber decisão definitiva que transite em julgado diante da justiça ou injustiça! Nesse ponto, novamente indago: os operadores do direito devem iniciar um processo de introspecção perante a realidade social para qualificar o fincar no direito subjetivo de cada cidadão? A resposta, desenganadamente, deve ser positiva.

A Lei de Improbidade Administrativa tem o importantíssimo escopo de punir os agentes públicos que agem em desconformidade com os ditames protetivos da res publica, constituindo instrumento imprescindível para concretização dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, desde que, reitero, esteja caracterizada a intenção de fraudar, de dilapidar patrimônio ou malversar o erário.

Ao comentar sobre a matéria em sede doutrinária, ALEXANDRE DE MORAES, atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, assim leciona: Atos de improbidade administrativa são aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público.

A lei de improbidade, portanto, não pune a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público, e de todo aquele que o auxilie, voltada para a corrupção.

Na responsabilização por improbidade administrativa, deve-se observância ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, que, conforme preceitua o Supremo Tribunal Federal, “inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos.

A finalidade do combate constitucional à improbidade administrativa é evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, a punição e afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva, de que os servidores públicos não se deixem “induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

O ato de improbidade administrativa exige para sua consumação um desvio de conduta do agente público, que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas ou gerar prejuízos ao patrimônio público, mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, como ocorre nas condutas tipificadas no art. 11 da Lei nº 8.429/92.

Assim, para que se evite o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e ineficiência, o legislador editou a Lei nº 8.429/92, com o intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado.

No dizer de Wallace Paiva Martins Júnior, “a Lei Federal 8.429/92 instituiu no direito brasileiro um autêntico código da moralidade administrativa”. (in Direito Constitucional, 35.ed., São Paulo: Atlas, 2019, pp. 409/410) (grifei) Trago a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual a improbidade administrativa deve ser entendida como ilegalidade qualificada, e não simples inobservância do mandamento legal.

Eis julgados que ilustram a orientação decisória das nossas Cortes Superiores: STF: CONSTITUCIONAL.

AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS.

POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92.

INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. 1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime” (MARCO TÚLIO CÍCERO.

Manual do candidato às eleições.

As leis, III, XIV, 32). 2.

A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992), que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência. 3.

A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores. 4.

Consagração da autonomia de instâncias.

Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa. 5.

NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário.

TESE DE REPERCUSÃO GERAL: “O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias”. (RE 976566, Relator(a):  Min.

ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 13/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-210 DIVULG 25-09-2019 PUBLIC 26-09-2019) (grifei)   STJ: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

DISPENSA INDEVIDA DE CONCURSO PÚBLICO E FRAUDE NA SUA REALIZAÇÃO.

ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 373, II, DO CPC/2015, AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.

SÚMULA 282/STF.

ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, EM FACE DOS ELEMENTOS DE PROVA DOS AUTOS, CONCLUIU PELA CONFIGURAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, PRESENTE NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/92, E PELA PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS.

RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.

EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS.

DESCABIMENTO.

ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA ADMINISTRAÇÃO.

PRECEDENTES DO STJ.

AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, PARCIALMENTE PROVIDO. (...) IV.

Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, “a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente.

Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10” (STJ, AIA 30/AM, Rel.

Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, DJe de 28/09/2011).

Nesse sentido: STJ, REsp 1.420.979/CE, Rel.

Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/10/2014; REsp 1.237.583/SP, Rel.

Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/09/2014.

V.

Ainda na forma da jurisprudência do STJ, "os atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei nº 8429/92 dependem da presença do dolo genérico, mas dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou enriquecimento ilícito do agente" (STJ, AgRg no REsp 1.355.136/MG, Rel.

Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 23/04/2015).

Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.438.048/GO, Rel.

Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 24/04/2020. (...) (AgInt no AREsp 1585674/SP, Rel.

Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/06/2020, DJe 10/06/2020) (grifei)   PROCESSO CIVIL.

ADMINISTRATIVO.

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

SERVIDOR PÚBLICO.

AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA FÁTICA.

DETALHAMENTO DA CONDUTA PELO ARESTO RECORRIDO.

SÚMULA 7/STJ.

NÃO INCIDÊNCIA.

REMOÇÃO.

RECEBIMENTO DE AJUDA DE CUSTO.

PROPORÇÃO INDEVIDA.

DEPENDENTES DO SERVIDOR QUE NÃO ALTERARAM O DOMICÍLIO.

ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA NÃO DEMONSTRADO.

EVENTUAL ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS.

MERA IRREGULARIDADE.

AGRAVO NÃO PROVIDO. (...) 2.

De acordo com a jurisprudência do STJ, não é possível confundir ilegalidade com improbidade.

Esta última é a ilegalidade qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, configurado pelo dolo para os tipos dispostos nos arts. 9º e 11 e, ao menos, pela culpa nas hipóteses do art. 10 da mesma lei.

Isso porque a finalidade da Lei de Improbidade Administrativa é punir o desonesto, o corrupto, ou seja, aquele que descumpriu com os deveres de lealdade e boa-fé. (...) (AgInt no REsp 1323239/AM, Rel.

Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 29/04/2020, DJe 05/05/2020) (grifei) Na espécie dos autos, verifico que o agravado imputou ao agravante a prática de ato ímprobo sob a alegação de que este, na qualidade de Pregoeiro do Município de Rosário, designado para atuar no Pregão Presencial nº 12/2015/CCL, não cumpriu as determinações constantes nas alíneas “p” e “r”, do Subitem 6.3, do Edital do certame, que preconizam: (...) 6 - DOS DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO: 6.1 - Todas as licitantes, inclusive as microempresas e empresas de pequeno porte, deverão apresentar a Documentação de Habilitação que deverá ser entregue em 01 (uma) via, no ENVELOPE Nº 02, devidamente fechado, contendo os documentos organizados e numeradas as folhas na ordem determinada no item 6.3 deste Edital. 6.2 - Encerrada a etapa competitiva e ordenadas às ofertas, o Pregoeiro procederá à abertura do Envelope contendo os documentos de habilitação da licitante que apresentou a melhor proposta, procedendo a sua habilitação ou inabilitação. 6.3 - A habilitação da licitante far-se-á com a apresentação dos seguintes documentos: a) Registro Comercial, no caso de empresa individual; b) Ato constitutivo, Estatuto ou Contrato Social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de sociedades empresárias e, no caso de sociedades por ações, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores; (...) p) Certidão Negativa de Falência ou Concordata, expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica, emitida até 180 (cento e oitenta) dias de antecedência da data de apresentação da Documentação, quando não vier expresso o prazo de validade; (...) r) 01 (um) atestado, no mínimo, fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado, comprovando que a licitante executou ou executa serviços compatíveis com o objeto deste Pregão.

O atestado deverá ser impresso em papel timbrado constando seu CNPJ e endereço completo, devendo ser assinada por seus sócios, diretores, administradores, procuradores, gerentes ou servidor responsável, com expressa indicação de seu nome completo e cargo/função; (...) (Id 15834301) A assertiva do agravado respalda-se na análise da assessoria técnica da Procuradoria Geral de Justiça que, nos autos do inquérito civil que fundamenta a presente ação civil pública (Id 15849985, p. 4 e 6), detectou irregularidades atribuídas ao agravante, na qualidade de pregoeiro do certame, quais sejam: (i) elaboração do edital do Pregão Presencial, a qual não configura atribuição de pregoeiro, tal como descrito no rol do art. 9°, do Decreto nº 3555/00 e naquele ditado no art. 3°, IV, da Lei nº 10.520/02; (ii) na fase de habilitação da proposta de preços, de responsabilidade do agravante: (ii.i) consta atestado de capacidade técnica insuficiente para comprovar que a COOPMAR prestou serviços compatíveis com o objeto do mencionado pregão; e (ii.ii) ausência da certidão negativa de falência e concordata em favor da empresa vencedora.

Por sua vez, o agravante sustenta que, ao contrário do que consta na petição inicial, os documentos relativos à fase de habilitação, seja o atestado de capacidade técnica, seja a certidão negativa de falência e concordata, fizeram parte dos documentos que habilitaram a empresa ré como vencedora da licitação.

Assevera que, nesta fase inicial do feito, por ocasião da apresentação da sua defesa preliminar, fez a juntada de tais documentos.

Ora, diante dessa relevante controvérsia entre as assertivas das partes, concluo, neste momento de apreciação da pretensão recursal, que não há plausibilidade jurídica do pleito de reforma da decisão recorrida, para obstar o prosseguimento da presente ação no juízo de origem, notadamente porque os supostos documentos que instruem a peça de defesa preliminar do agravante ainda não foram submetidos ao contraditório, por meio da manifestação do autor da ação, o ora agravado.

Assim, do mesmo modo como decidido pelo juízo de 1º grau, também entendo que não ficou caracterizada a hipótese de rejeição liminar da ação, porquanto não configurada a inadequação da via eleita, a sua inequívoca improcedência ou a inexistência dos atos de improbidade.

Ao contrário da argumentação esposada nas razões recursais, os fatos expostos na peça vestibular da presente ação civil pública indicam a ocorrência de ofensa à Lei de Licitações e a princípios constitucionais da Administração Pública na realização do procedimento licitatório para a contratação de empresa para prestação de serviços ao Município de Rosário, ocorrida quando o agravante exercia as atribuições de Pregoeiro daquele ente federado.

Nessa toada, não obstante o esforço do agravante em tentar convencer do contrário, tenho que as razões expendidas na manifestação prévia não têm o condão de obstar de plano, neste momento processual, o recebimento da petição inicial, uma vez que necessitam da devida instrução probatória para apuração de sua procedência.

Ademais, o recebimento da petição inicial de ação civil pública para apuração de ato de improbidade administrativa não tem natureza meritória, analisando-se tão-somente se há indícios suficientes para a propositura da ação.

Em suma, deve prevalecer, neste momento do rito processual, as diretrizes do princípio do in dubio pro societate, de modo que, havendo indícios da prática de ato de improbidade administrativa, impõe-se manter o entendimento da juíza de 1º grau sobre o recebimento da petição inicial desta ação civil pública, para que seja possível avaliar, efetivamente, após a devida instrução processual, a ocorrência, ou não, ato ímprobo.

Em casos tais, assim vem decidindo o Superior Tribunal de Justiça: ADMINISTRATIVO.

AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

PRESENÇA DE INDÍCIOS DE COMETIMENTO DE ATO ÍMPROBO.

RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.

IN DUBIO PRO SOCIETATE.

PRECEDENTES.

INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS CÍVEL, PENAL E ADMINISTRATIVA.

PRECEDENTES. 1.

Esta Corte possui firme entendimento de deve haver suficiência da demonstração de indícios razoáveis de prática de ato ímprobo e autoria para que se determine o processamento da ação, nos termos do art. 17, §§ 6º e 8º, da Lei n. 8.429/1992, em observância ao princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar maior resguardo ao interesse público, deixando para analisar o mérito da demanda após regular instrução probatória.

A propósito, vide: AgInt no AREsp 1.284.734/GO, Rel.

Min.

Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 23/3/2020; AgInt no AREsp 952.487/MS, Rel.

Min.

Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/9/2018; AgInt no AREsp 295.527/RS, Rel.

Min.

Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 20/9/2017; AgRg no REsp 1.186.672/DF, Rel.

Min.

Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 13/9/2013; AgInt no AREsp 1.213.358/PR, Rel.

Min.

Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 31/10/2018. (...) (AgInt nos EDcl no AREsp 1464563/RS, Rel.

Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/12/2020, DJe 11/12/2020) (grifei)   PROCESSUAL CIVIL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPROBIDADE.

AGENTE PÚBLICO.

USO IRREGULAR DE VEÍCULO LOCADO.

PLACAS "FRIAS".

PETIÇÃO INICIAL.

INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO.

INVESTIGAÇÃO INICIADA NO TRIBUNAL DE CONTAS.

IN DUBIO PRO SOCIETATE. (...) V - A jurisprudência desta Corte Superior é serena no sentido de que, existindo indícios de cometimento de atos enquadrados na Lei de Improbidade Administrativa, a petição inicial deve ser recebida, fundamentadamente, pois, na fase inicial prevista no art. 17, § 8º, da Lei n. 8.429/92, vigora o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público.

Nesse sentido: REsp n. 1.725.848/PR, Rel.

Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, j. em 6/9/2018, DJe 17/12/2018; AgInt no AREsp n. 1.371.873/MS, Rel.

Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, j. em 7/5/2019, DJe 13/5/2019.

VI - Agravo interno improvido. (AgInt no AgInt no AREsp 1501406/SC, Rel.

Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/2020, DJe 24/09/2020) (grifei) III.

Terço final Ante todo o exposto, indefiro o efeito suspensivo pleiteado pelo agravante, mantendo integralmente a eficácia da decisão agravada.

Notifique-se imediatamente o juiz de 1º grau do teor desta decisão.

Intime-se o agravado para, querendo, oferecer resposta ao recurso no prazo de 30 (trinta) dias (art. 1.019, II, c/c o art. 180, caput, ambos do Código Fux).

Após, intime-se o Ministério Público com atuação nesta instância, para que se manifeste no prazo de 15 (quinze) dias (art. 1.019, III, do Código Fux).

Caso o Procurador de Justiça entenda que será uma repetição e poderá causar um quiasma ao Princípio da Celeridade Processual poderá opinar seguindo a linha do MP de primeiro grau.

Publique-se.

Intimem-se.

São Luís, 14 de fevereiro de 2021.

Desembargador Marcelo Carvalho Silva Relator