TJMA - 0801114-25.2019.8.10.0032

JUÍZO DA 1ª VARA DE COELHO NETO/MA Processo n.º 0801114-25.2019.8.10.0032  PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7)  AUTOR: FRANCISCO RAMOS DA SILVA Advogado(s) do reclamante: FRANCISCO ROGERIO BARBOSA LOPES OAB/PI 6037 RÉU: MUNICIPIO DE COELHO NETO         SENTENÇA VISTOS EM CORREIÇÃO   Trata-se de Ação Ordinária de Obrigação de Fazer proposta por Francisco Ramos da Silva em desfavor do Município de Coelho Neto/MA.   O requerente alega que o requerido tem a receber o importe de R$ 69.404.353,96 do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), conforme Nota Técnica da Controladoria Geral da União n° 788/2017/NAE/MA/Regional/MA, ou seja, seriam receitas que deveriam ter sido creditadas naqueles anos, mas que somente o foram anos depois.   Sustenta ser evidente o prejuízo suportado pela municipalidade, bem como dos profissionais do magistério público, pois receberam remunerações menores que as devidas e, assim, o ressarcimento ao município gera, por consequência, o direito ao ressarcimento aos professores dos valores devidos na época.   No mérito, requereu que se declare que o autor possui direito subjetivo aos valores objeto da ação como forma remuneratória de recompor as perdas salariais, nos termos do art. 60 do ADCT, pois o mesmo laborou entre os anos de 2002 e 2006, declarando ainda o direito ao recebimento da sua cota parte; a proibição que o réu utilize o referido valor como garantia de transação financeira que envolva o pagamento de juros por parte da municipalidade; a obrigação de aplicar integralmente o crédito público na manutenção e desenvolvimento da educação, com a criação de uma conta específica para fins de movimentação financeira dos valores, sem prejuízo da aplicação do mínimo constitucional nessa área social e da complementação realizada pela União atualmente para fins do FUNDEB, cominando multa pessoal ao gestor que dê causa a eventual descumprimento; subsidiariamente, impor ao Município de Coelho Neto obrigação de não aplicar o crédito público em questão em gastos com publicidade e propaganda, eventos, repasses à Câmara de Vereadores, pessoal que não faça parte da área de educação, incluindo previdência e honorários advocatícios contratados, garantindo-se o emprego em áreas sociais com relevo constitucional e em benefício direto à população (art. 6º da CF), cominando multa pessoal ao gestor que dê causa a eventual descumprimento (Art. 77, IV, do Novo CPC).   O Município de Coelho Neto/MA apresentou Contestação (ID 23491046) sustentando, preliminarmente, a inépcia da exordial.

No mérito, a improcedência dos pedidos.    Réplica à contestação (ID 24553357).   Intimadas as partes para especificação das provas, o prazo decorreu, sem manifestação (ID 33135274).   Vieram os autos conclusos.   É o breve relatório.    Passo à fundamentação.   Da inépcia:   A presente preliminar deve ser rejeitada uma vez que a petição inicial elenca o pedido e a causa de pedir, desta forma, não pode ser considerada inepta, tanto é assim que o réu compreendeu o pedido e formulou defesa contestando os fatos alegados pelo autor, demonstrando que compreendeu o pedido e a causa de pedir, tratando-se os equívocos apontados como meros erros de digitação.   Do Mérito:   A aplicação de ao menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais dos fundos de manutenção e desenvolvimento da educação na remuneração dos profissionais da educação integrantes da rede pública, cuja instituição foi determinada aos Estados e aos Municípios pela Constituição Federal, art. 60 do ADCT, até 2006 vigorou o FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, sendo que graças à nova ordem da Constituição, dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006 (que alterou o referido art. 60 do ADCT), o anterior FUNDEF deu lugar ao FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério, o qual vigora atualmente.

Esta matéria foi também objeto de atenção da Lei Federal n. 11.494, de 20 de junho de 2007, que regula e disciplina o FUNDEB.   Com base nestes dispositivos, os recursos normalmente repassados ao município, provenientes do FUNDEF e/ou FUNDEB, estão vinculados para dispêndio exclusivo em manutenção e desenvolvimento do ensino, com a subvinculação da destinação de 60 % para a remuneração dos profissionais da educação, conforme previsto no art. 7º da Lei 9.424/1996 e cuja a essência foi mantida no art. 22 da Lei 11.494/2007, nestes termos: “Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.”   A aplicação deste percentual nos recursos oriundos do FUNDEF/FUNDEB, recebidos normalmente no exercício financeiro, como dito na lei, recursos anuais totais, não resta qualquer dúvida.

Agora, em se tratando de uma indenização, de vultosa importância, recebida de uma só vez, ainda que em parte (parte incontroversa no feito contra a União), referente à complementação da União em função do VMAA, por ter origem na verba do FUNDEF, deve seguir vinculada à finalidade do Fundef/Fundeb, que é a aplicação no desenvolvimento da educação, entretanto, não vejo cabimento quanto à subvinculação na aplicação dos recursos, na forma do artigo 22 acima citado, pois não se trata de valor recebido para a manutenção normal do ensino, mas de uma indenização sobre valores não repassados no devido tempo, como passo a demonstrar.   Destarte, o montante ora recebido pelo município, ainda que decorrente de verbas dos Fundos de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, são valores que deveriam ter sido pagos há muitos anos e não o foram.

Por esta razão, o município teve que arcar com a manutenção do ensino, recebendo ou não a totalidade de tais verbas.

E, mesmo que o município não tenha arcado/cumprido com esta responsabilidade, no todo ou em parte, não é com o bloqueio e recebimento de 60% da verba ora recebida que iria sanar eventual irresponsabilidade.

Se existe algum profissional da educação municipal que não recebeu toda a remuneração prevista no seu vínculo de trabalho, este teria ou terá que ingressar com ação específica para receber, não mais como remuneração, mas como indenização pelo que eventualmente não recebeu no devido tempo, como está ocorrendo com o município que está recebendo uma indenização pelo que não recebeu no devido tempo.   Se o Município, por algum motivo, deixou de pagar, no todo ou em parte, a remuneração dos profissionais do ensino nos exercícios mencionados na inicial, a medida judicial não é a buscada nesta ação, até porque, caso exista alguma pendência, resta claro que não conviria distribuir de uma só vez ao pessoal atualmente ativo no magistério municipal todo o montante acumulado e ora recebido como indenização.   Ocorre que a Administração Pública em nosso país se rege por tradicionais e históricos regramentos constitucionais, legais, organizacionais e estruturais - ou, em uma palavra, institucionais - que exigem atenção particularizada e detença na análise que se lhe faça.   Um dos princípios institucionais que de longa data regem a atividade da Administração pública no Brasil, por exemplo, é o da anualidade nos orçamentos e no planejamento da ação governamental.

Por força da Constituição Federal, art. 165, inc.

III e § 5º, temos que os orçamentos públicos (as Leis Orçamentárias Anuais, ou LOAs, por sigla) são anuais, de modo que os créditos orçamentários que elas contêm são necessariamente anuais, e a cada novo ano, ou exercício financeiro, são renovados, nas suas previsões, a cada nova lei orçamentária anual.   Assim, se um pagamento de trabalho efetuado, que ocorra na ocasião apropriada e dentro do exercício respectivo, é remuneração, pode perfeitamente acontecer de esse mesmo pagamento, se efetivado fora do exercício e distante do fato gerador, não merecer a mesma categorização, e apenas por aquilo enquadrar-se em outra natureza. É o caso de verbas originariamente remuneratórias se transformarem em indenizações apenas porque não foram pagas à ocasião em que deveriam ter sido.

Resta perfeitamente compreensível o mecanismo da transformação de verbas de remuneração em indenizações: se não pagas no momento em que deveriam ser, ensejam prejuízo ou dano patrimonial ao credor, e um dano se indeniza.   Voltando agora para o plano da lei do FUNDEB, que no art. 22 se refere a “recursos anuais totais dos Fundos”, a seguir a definição de “remuneração”, temos que a preocupação daquela lei, contendo matéria de finança pública, se ateve à regra básica da anualidade como não poderia deixar de fazer.

A lei do FUNDEB compartimentou a base de cálculo da remuneração dos profissionais de ensino ao montante anual do fundo, claramente com isso a indicar que é anual o montante final a ser considerado para o cálculo daquele percentual mínimo de 60% do fundo, que destina ao pessoal do magistério.   No caso em exame, não se cogitou de verbas que deveriam ter sido pagas como remuneração - como a lei manda – aos profissionais do magistério.

Destarte, não parece nem um pouco razoável, dentro do mundo orçamentário e o das finanças públicas regidas pela sua apertadíssima regra de anualidade, pensar-se em remunerar atualmente, como verba remuneratória originada de 2001 a 2006, pois o pedido nada mais é que pedido de remuneração, diga-se, que não se alega que está o município devendo, e se devesse, repito, seria indenização e não remuneração.   As ações movidas pelos municípios contra a União tiveram como fundamento compensar repasses feitos a menor, e não para premiar servidores.

Ainda que houvesse alegação de dívidas remuneratórias, não parece nem um pouco admissível nem natural imaginar remunerar a partir de 2019 alguém que merecia aquela remuneração em 2006, essa necessidade de reparar o prejuízo ensejado pela falta de pagamento à época oportuna, se fosse o caso, poderia ser juridicamente resolvida pela utilização de outro instituto, que refoge da remuneração definida na lei do FUNDEB.   Resta, portanto, fundamentalmente diverso o regime de uma remuneração do trabalho e de uma indenização por dano.

Essa última poderia por acaso ter origem em remuneração que foi devida em ocasião passada e não paga, porém neste momento teria perdido completamente a natureza remuneratória.

Assim é em direito do trabalho, em direito administrativo de servidores públicos e, forçosamente, também em matéria de orçamento público, sujeito como está à regra da anualidade que tudo conforma e tudo delimita.   Em conclusão até aqui, ou bem uma verba é remuneratória ou é indenizatória, jamais se podendo confundir uma com outra em face da natureza essencialmente diversa de ambas.

O conceito de remuneração dado pela Lei n. 11.494/07, art. 22, parágrafo único, inc.

I, se atém claramente a pagamento do trabalho dos profissionais da educação, devido anualmente com base no montante total anual do fundo que especifica, e a nada além disso ou fora de tal contexto temporal.   Assim, não poderia ser aplicado a este excepcional caso o a que se refere regime legal da remuneração o art. 22 da Lei do FUNDEB, então, o Município, para cumprir a ordem do caput do artigo, evidentemente precisaria se adaptar as regras do regime da indenização ao caso.

Só que a lei diz expressamente remuneração, e o município, ao menos nesta ação, não tem responsabilidade remuneratória e nem indenizatória.   Além dos motivos até aqui colocados, demonstrando a não probabilidade do direito pretendido pelo autor, também existem motivos outros que justificam o não cabimento da subvinculação em questão, como se posicionou o FNDE e o TCM/BA, conforme descrito no Acórdão - TC 005.506/2017-4, do Tribunal de Contas da União, cujo trecho do Relatório faço questão de transcrever, in verbis:   101.

Diante da conclusão de que os recursos devidos pela União aos municípios – no âmbito da Ação Civil Pública (ACP) 1999.61.00.050616-0, referente à complementação da União em função do VMAA – devem seguir vinculados à finalidade do Fundef/Fundeb, surge a questão quanto à necessidade de subvinculação na aplicação dos recursos oriundos de tal ACP. 102.

A subvinculação ora em comento diz respeito ao previsto no art. 7º da Lei 9.424/1996 e cuja a essência foi mantida no art. 22 da Lei 11.494/2007: 'Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.' 103.

Consultado a respeito do tema (peça 13), o FNDE se posicionou no sentido de que não cabe, contudo, a prevalência da subvinculação do percentual de 60% do Fundef à remuneração dos profissionais do magistério.

Após a exposição de suas razões, apresentou a seguinte conclusão: 21.

Não se afigura, pois, coerente que, contrariando a legislação de regência e as metas e estratégias previstas no PNE, 60% de um montante exorbitante, que poderia ser destinado à melhoria do sistema de ensino no âmbito de uma determinada municipalidade, seja retido para favorecimento de determinados profissionais, sob pena de incorrer em peremptória desvinculação de uma parcela dos recursos que deveriam ser direcionados à educação.

Isto porque a sua destinação aos profissionais do magistério, no caso das verbas de precatórios, configuraria favorecimento pessoal momentâneo, não valorização   abrangente e continuada da categoria, fazendo perecer o fundamento utilizado para a subvinculação, de melhoria sustentável nos níveis remuneratórios praticados. 22.

Nesses termos, considerando-se a finalidade dos preceitos que objetivam a valorização dos profissionais do magistério, as metas e estratégias do Plano Nacional de Educação e, por fim, o risco iminente de enriquecimento sem causa, em vista dos elevados montantes constantes dos precatórios das ações relacionadas ao FUNDEF, não se afigura plausível, s.m.j., à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a subvinculação dos recursos dos precatórios à “remuneração” dos profissionais do magistério. (Peça 15, p.16) 104.

Nesse sentido, também se posicionou o TCM/BA, por meio da Resolução 1346/2016: 'Art. 2º Em estrita obediência ao princípio constitucional da razoabilidade, a proporção prevista no art. 22 da Lei Federal nº 11.494/2007 não se aplica, obrigatoriamente, à utilização dos recursos de que trata o artigo anterior' (peça 7, p. 3). 105.

Em termos práticos, devido ao expressivo montante a ser recebido pelos municípios, tem-se como real a possibilidade de aumentos totalmente desproporcionais aos profissionais do magistério, havendo inclusive o risco de superação do teto remuneratório constitucional, caso se aplique a literalidade do supracitado normativo.

Quando se esvaírem os recursos extraordinariamente recebidos, não poderão os municípios reduzir salários em virtude da irredutibilidade salarial. 106.

Cabe registrar, ainda, que qualquer gasto com remuneração dos profissionais do magistério (criação ou expansão), deve obedecer estritamente aos dispositivos da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), especialmente os arts. 15, 16 e 21, no sentido que tal despesa deve ser acompanhada de estudos sobre o impacto orçamentário-financeiro e compatibilidade com as leis orçamentárias, inclusive com o plano plurianual. 107.

Assim, além dos relevantes argumentos do TCM/BA e do FNDE, é importante ressaltar que se torna impossível a obediência absoluta à tal subvinculação em virtude de os recursos advindos de decisão judicial não representarem um aumento permanente de recursos aos municípios.

Assim, caso esses recursos sejam utilizados para o pagamento de pessoal, haverá graves implicações futuras quando exauridas as verbas de origem extraordinária, com potencial comprometimento de diversas disposições constitucionais, tais como a irredutibilidade salarial, e o teto remuneratório constitucional. 108.

Nesse mesmo sentido, tem-se que o supramencionado art. 22 da Lei 11.494/2007 estabelece que 'recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério'.

Desse modo, percebe-se que o normativo incide tão somente sobre os recursos ordinários anuais.

Assim, resta prejudicada sua aplicação em casos de montantes extraordinários devido à ausência de continuidade dos recursos recebidos em contraposição à perpetuidade de possíveis aumentos concedidos aos profissionais do magistério. 109.

Em linha com tal entendimento, entende-se que a regra existente no art. 21 da Lei 11.494/2007, segundo a qual os recursos do Fundeb 'serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no exercício financeiro em que lhes forem creditados', deve ser interpretada de forma sistêmica, em conformidade com art. 22, supracitado.

Ou seja, em se tratando de recursos extraordinários, que fogem ao correto planejamento municipal, tal regra deve ser flexibilizada, de modo a permitir que os gestores possam definir cronograma de despesas que englobe mais de um exercício. 110.

Desse modo, com fulcro no art. 30, I, III e IV, da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb), propõe-se determinar ao MEC que expeça orientação aos municípios interessados no sentido de: a) utilizarem tais recursos cientes de que, a despeito de os recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente, permaneçam com sua aplicação vinculada à educação – conforme determina o art. 60 da ADCT e o art. 21 da Lei 11.494/2007 –, a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007 torna-se prejudicada, haja vista que a destinação de 60% dos recursos mencionados para o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica pode resultar em graves implicações futuras quando exauridos tais recursos, havendo potencial afronta a disposições constitucionais – tais como a irredutibilidade salarial, o teto remuneratório constitucional e os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade – e legais, em especial os arts. 15, 16 e 21 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); b) utilizarem tais recursos cientes de que a aplicação da totalidade deles pode ser definida em cronograma de despesas que englobe mais de um exercício financeiro."       Por fim cabe destacar que o Supremo Tribunal Federal através de decisão liminar proferida pelo Ministro Luís Roberto Barroso decidiu que inobstante a diferença do Fundef deva ser destinada a educação, não significa reconhecer a subvinculação de 60% para pagamento de remuneração dos profissionais do magistério, senão vejamos:       DECISÃO: Ementa: Direito Administrativo.

Mandado de segurança.

Ato do TCU.

Subvinculação para remuneração de profissionais do magistério.

Recursos extraordinários. 1.

Em sede de cognição sumária, os argumentos apresentados para afastar a subvinculação do art. da Lei nº /2007 são relevantes e possuem ampla razoabilidade, o que faz 22 11.494 com que não esteja presente, neste momento processual, a probabilidade de existência do direito invocado pelo impetrante. 2.

Não há demonstração concreta de que os recursos iriam ser utilizados imediatamente para outras despesas. 3.

Medida liminar indeferida. (MS 35675   MC, Relator (a): Min.

ROBERTO BARROSO, julgado em 15/05/2018, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-096 DIVULG 16/05/2018 PUBLIC 17/05/2018)”       Além do acima exposto, é entendimento pacífico no Tribunal de Justiça do Maranhão e Superior Tribunal de Justiça de que o reteio dos recursos provenientes do FUDEB está condicionado à existência de norma local, que estipule critérios objetivos e concretos para que o Gestor Municipal possa utilizar o recurso em diversas ocasiões.   O repasse dos valores do FUNDEF/FUNDEB para os professores, através de rateio, está condicionado à existência de norma local, haja vista a necessidade de normatização quanto a forma pela qual deverá ser apurado o valor, o modo de pagamento, bem como, o estabelecimento de critério objetivos para sua concessão.   Com efeito, a Administração Pública se sujeita aos mandamentos da lei, conforme preceitua o princípio da legalidade (art. 37, ‘caput’, da CF/88), informador de sua atuação.

Se a lei é a única fonte geradora de direitos atinentes ao exercício de função pública, a ausência de lei municipal dispondo sobre rateio das verbas originárias do FUNDEF não confere aos recorrentes o reconhecimento do direito postulado.   Acerca do tema, segue o entendimento jurisprudencial:       AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE COBRANÇA – BLOQUEIO DE VERBAS PARA ASSEGURAR O PAGAMENTO DE FUTURA CONDENAÇÃO – IMPOSSIBILIDADE – VALORES DECORRENTES DO RATEIO DAS SOBRAS DO FUNDEB - NECESSIDADE DA EDIÇÃO DE NORMA LOCAL ESTABELECENDO CRITÉRIOS OBJETIVOS PARA O RATEIO DOS RECURSOS – RECURSO DESPROVIDO.

I - Diante da complexidade acerca da definição dos critérios definidores de apuração dos valores para cada servidor, bem como o modo de pagamento, imprescindível a edição de norma regulando a matéria, sendo incabível a interferência do Poder Judiciário no sentido de suprir a lacuna legal e efetuar bloqueio de verbas da Municipalidade para pagamento de futuros precatórios.

II - Não merece prosperar as alegações de que os valores repassados ao Município para o pagamento das referidas verbas poderiam ser desviados para outra finalidade ou mesmo a corrupção que se propaga no país, haja vista a generalidade da argumentação.

III – Recurso desprovido. (AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0801248-51.2019.8.10.0000 - OLHO D'ÁGUA DAS CUNHÃS, RELATORA: Desembargadora Anildes de Jesus Bernardes Chaves Cruz, Julgamento: 22/08/2019)       AGRAVO DE INSTRUMENTO.

AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER.

BLOQUEIO DE VERBAS.

FUNDEF.

LEI MUNICIPAL AUTORIZATIVA DE RATEIO.

INEXISTÊNCIA.

TUTELA DE URGÊNCIA.

AUSÊNCIA DOS REQUISITOS. 1.

Para a concessão da tutela de urgência pretendida, é necessária a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito alegado na inicial e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (artigo 300, CPC). 2.

Inexistindo prova da existência de lei municipal estabelecendo os critérios para a concessão do rateio do FUNDEF – Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério, deve ser indeferida a medida de bloqueio pretendida, estando, ainda, ausente o requisito do perigo da demora, uma vez que inexistem indícios de desvio de finalidade no uso da verba. (TJ -MG – AI: 10325180008212001 MG, Relator: Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 05/02/2019, Data de Publicação: 15/02/2019)       Desse modo, faz-se necessária a edição de lei estabelecendo critérios para distribuição dos recursos anuais totais do Fundo, destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício na rede pública.   Cumpre registrar que a norma que assegura pelo menos 60 % (sessenta por cento) para a remuneração dos profissionais do Magistério, no efetivo execício de suas atividades no ensino fundamental público, não significa, a priori, que haverá o rateio de eventual verba recebida em decorrência de repasses a menor realizados pela União, sobretudo quando inexistente nos autos alegação de que o Município tenha efetuado o pagamento a menor.   Não se pode olvidar, ainda, que há firme posicionamento do Tribunal de Constas da União que veda o uso dos recursos extraordinários do FUNDEB para pagamento de remuneração de professores (rateio).   Dadas tais considerações, os pedidos dos autos devem ser julgados improcedentes.   Decido.   Ante o exposto, com fulcro no art. 487, I, do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO INICIAL.   Sem custas e sem honorários.   Publique-se.

Registre-se.

Intimem-se.   Após o trânsito em julgado, arquive-se.       Coelho Neto/MA, 12 de janeiro de 2021.       PAULO ROBERTO BRASIL TELES DE MENEZES   Juiz de Direito