TRF1 - 1000193-64.2018.4.01.3601

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 1000193-64.2018.4.01.3601 PROCESSO REFERÊNCIA: 1000193-64.2018.4.01.3601 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Município de Jauru REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: MARCIA FIGUEIREDO SA - MT9914-A, ELAINE MOREIRA DO CARMO - MT8946-A, AMANDA TONDORF NASCIMENTO - MT23266-A, DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - MT4198-A e BRUNA DA SILVA TAQUES - MT20770-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros RELATOR(A):CARLOS EDUARDO MOREIRA ALVES PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 22 - DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS MOREIRA ALVES Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL N. 1000193-64.2018.4.01.3601 RELATOR : O EXMº.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS MOREIRA ALVES RELATORA : A EXMª.

SRA.

JUÍZA FEDERAL ROSIMAYRE GONÇALVES DE CARVALHO (CONVOCADA) APTE. : MUNICÍPIO DE JAURU ADV. : Bruna da Silva Taques – OAB/ MT20770-A e outros (as) APDO. : UNIÃO FEDERAL PROC. : Diogo Palau Flores dos Santos APDO. : FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DE EDUCAÇÃO PROC. : Simone Salvatori Schnorr R E L A T Ó R I O A Exma.

Sra.

Juíza Federal Rosimayre Gonçalves de Carvalho – Relatora Convocada: Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE JAURU contra sentença proferida em demanda na qual, em síntese, requer “A Concessão da Tutela de Urgência, com o deferimento da liminar, inaudita altera pars, para que a União, por meio do Ministério da Educação, seja obrigada a homologar o Projeto de Resolução aprovado pelo Parecer CNE/CEB 8/2010, no prazo de 60 dias, sob pena de aplicação de multa diária de R$ 2.000,00 (dois mil reais), adotando os parâmetros e valores do CAQi ali definidos, de maneira provisória, até conclusão dos trabalhos da Comissão Interinstitucional de Acompanhamento da Implementação do CAQi-CAQ, definido na Portaria MEC nº. 142/2016; e em seguida, determine a União e o FNDE implementem o CAQi como parâmetro para o financiamento da educação de todas as etapas e modalidades da educação básica, e seja utilizado em substituição ao modelo Valor Mínimo por Aluno (VMAA) para o cálculo do FUNDEB”.” (ID 87774229) A sentença julgou improcedentes os pedidos, entendendo, em suma, que “não incumbe ao Poder Judiciário substituir os poderes eleitos na tarefa de dar destinação as verbas públicas ou mesmo escolher as políticas a serem adotadas quando não evidente ilegalidade do ato questionado.”. (ID 87776518) Razões recursais apresentadas (ID 87776524), nas quais a parte sustenta, em resumo, a existência da mora da União na implementação do CAQi.

Alega que “Está claro que há previsão legal (Princípio da Legalidade) que obriga os Apelados, a implantar, financiar, um Plano Nacional de Educação fincado em padrão de qualidade justo, conforme arrimam: Arts. 206, VII, 211, §1º e 214, da CF/88; art. 3º, anexo – metas 20.6 a 20.8-, da Lei do Plano Nacional de Educação n. 13.005/2014; Arts. 3º, IX, e 4º, IX, da Lei de Diretrizes e Base da Educação n. 9.394/96; art. 7º, da Lei do FUNDEB n. 11.494/07; e Lei 10.005/2014 (PPA, LDO LOA).

Nesse contexto, com a sanção da Lei 13.005/2014 (Plano Nacional de Educação-PNE), ficou fixado por meio das metas 20.6 e 20.7/20.8 a obrigatoriedade da implantação do Custo Aluno Qualidade, em substituição ao VMAA, valor mínimo por aluno, que, atualmente, estabelece o valor mínimo investido em educação por aluno, por meio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).”.

Acrescenta que “A ausência de previsão orçamentária, não pode ser fundamento para suspensão da liminar, isto porque desde a edição da Lei nº 10.005/2014, estava previsto a obrigação de dotações orçamentarias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias do PNE e com os respectivos planos de educação, a fim de viabilizar sua plena execução”.

Aponta a existência do caráter vinculante do Parecer CNE/CEB nº 08/2010, havendo a necessidade de sua homologação, diante da previsão legal.

Ressalta que deve incidir o princípio de freio e contrapesos, no caso concreto, para “conter os abusos dos outros poderes para manter certo equilíbrio.”.

Afirma, por fim, que, “Pelo princípio da causalidade, aquele que deu causa à propositura da demanda ou à instauração de incidente processual deve responder pelas despesas daí decorrentes.

Os Apelados deram causa à demanda, razão pela qual deve arcar com o pagamento dos ônus sucumbenciais.”.

Requer seja o presente recurso recebido no duplo efeito suspensivo de forma ativa e devolutivo.

Após apresentada resposta ao recurso (ID 81048833), sobreveio parecer do Ministério Público Federal pela ausência de interesse público que justifique sua intervenção. (ID 90562059) É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 22 - DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS MOREIRA ALVES APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 1000193-64.2018.4.01.3601 V O T O A Exma.

Sra.

Juíza Federal Rosimayre Gonçalves de Carvalho – Relatora Convocada: Trata-se de demanda cuja complexidade é diferenciada, na medida que a matéria imputa ao julgador a análise de inúmeras variáveis econômicas, sociais, políticas e jurídicas para resolução satisfatória da lide.

A Constituição da República assevera que é dever da União a garantia de um padrão mínimo de qualidade de ensino, mediante assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios, de forma redistributiva e supletiva, de modo que o não oferecimento de ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa em responsabilidade da autoridade competente.

Com a finalidade de atender tal garantia, deve ser estabelecido por lei um plano nacional de educação, conforme art. 214 da Carta Magna: “Art. 214.

A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009) I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho; V - promoção humanística, científica e tecnológica do País.

VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto.” Por sua vez, a Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que aprovou o Plano de Educação Nacional – PNE em cumprimento ao art. 214, da CF/1988, estabelece que as metas previstas em seu Anexo deveriam ser cumpridas no prazo de vigência do PNE, conforme disposto no seu art. 3º.

O art. 7º, caput, do mesmo diploma legal, esclarece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios atuariam em regime de colaboração, visando ao alcance das metas e à implantação das estratégias objeto do PNE.

Cabe aos gestores federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal a incumbência de promover medidas governamentais voltadas ao alcance das metas previstas no PNE.

Dessa forma, com o fito de estabelecer os parâmetros para fixação do Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi), o Conselho Nacional de Educação-CNE remeteu ao Ministério da Educação a Resolução CNE/CEB nº 08/2010, por meio da qual são estabelecidos parâmetros para cálculo do CAQi, a partir de condições mínimas de infraestrutura escolar, como apresentação de lista de insumos, por exemplo.

O referido Parecer foi encaminhado ao Gabinete do Ministro da Educação para homologação, e, após análise pelas Secretarias e órgãos competentes, foi devolvido ao CNE em 25 de outubro de 2013, sem homologação, para reexame, acompanhado da Nota Técnica nº 1.587/2011 GSB/SEB/MEC, que enumera um conjunto de sugestões no sentido de tornar a norma mais clara, mais eficaz e mais abrangente sem, contudo, alterar o espírito do CAQi, sugerindo, ainda, algumas atualizações em relação às listas de insumos.

Nos anos seguintes, o Brasil mergulhou em grave crise política e econômica.

Em 2016, adveio a Emenda Constitucional n. 95, de 15/12/2016 que, ao alterar o art. 110 do ADCT, impôs um teto de gastos públicos para todos os Poderes: “Art. 110.

Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino equivalerão: I – no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do §2º do art. 198 e do caput do art. 122, da Constituição Federal; e II – nos exercícios posteriores, os valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo inciso II do §1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.” Deste modo, a União não pode ultrapassar os seus gastos anuais acima da inflação do ano anterior, o que se aplica, inclusive, à saúde e educação, e, por tal motivo, em 2017, foi vetada a inclusão das metas do Plano Nacional de Educação entre as prioridades do orçamento federal de 2018.

O tema em debate neste feito refere-se à meta 20 e suas estratégias 20.6 a 20.8, contidas em anexo à Lei nº 13.005/2014, cujo conteúdo é o seguinte: “Meta 20: ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do País no 5º (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio.” “Estratégias: (...) 20.6) no prazo de 2 (dois) anos da vigência deste PNE, será implantado o Custo Aluno-Qualidade inicial - CAQi, referenciado no conjunto de padrões mínimos estabelecidos na legislação educacional e cujo financiamento será calculado com base nos respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem e será progressivamente reajustado até a implementação plena do Custo Aluno Qualidade - CAQ; 20.7) implementar o Custo Aluno Qualidade - CAQ como parâmetro para o financiamento da educação de todas etapas e modalidades da educação básica, a partir do cálculo e do acompanhamento regular dos indicadores de gastos educacionais com investimentos em qualificação e remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, em aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e em aquisição de material didático escolar, alimentação e transporte escolar; 20.8) o CAQ será definido no prazo de 3 (três) anos e será continuamente ajustado, com base em metodologia formulada pelo Ministério da Educação - MEC, e acompanhado pelo Fórum Nacional de Educação - FNE, pelo Conselho Nacional de Educação - CNE e pelas Comissões de Educação da Câmara dos Deputados e de Educação, Cultura e Esportes do Senado Federal.” De acordo com o Parecer CNE/CEB 08/2010, o CAQi constitui estratégia de política pública para a educação brasileira, para vencer as históricas desigualdades educacionais no país, mediante a adoção de padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.

Estando a União obrigada a observar o teto constitucional, fica claro que o Novo Regime Fiscal impede a ampliação dos investimentos diretos em educação e é por isso que a controvérsia analisada é tão sensível.

O direito à educação incorpora a gama dos direitos fundamentais, garantido constitucionalmente, derivado dos princípios da dignidade da pessoa humana e democrático.

Todavia, o exercício do direito a educação é limitado às condicionantes da realidade, embora estas não possam impedir sua concretização.

Cabe ao Poder Executivo a definição das políticas públicas para concretização do direito fundamental à educação.

A adoção de decisões em matéria de educação e de investimentos no campo não competem ao Poder Judiciário.

Não é razoável imputar ao Poder Judiciário a responsabilidade de analisar variáveis complexas e que abarcam diversos campos do conhecimento, seja pela impossibilidade técnica do magistrado, seja pela inadequação da via eleita - porquanto a harmonia entre os três poderes deve ser observada.

Nesta demanda, a pretensão do Apelante pretende obrigar a União a fixar os parâmetros do CAQi, com base no Parecer CNR/CEB 08/2010.

Contudo, ao verificar as atualizações sobre a questão no âmbito do Ministério da Educação, constatei que o mencionado Parecer não possui mais subsistência jurídica, porquanto fora revogado pelo Parecer CNE/CEB 3/2019, aprovado em 26/03/2019, e homologado pelo Ministro da Educação em 29/04/2019, com publicação feita no DOU do dia, Seção 1, Pg. 27.

A seguinte transcrição da disposição de motivos no Parecer CNR/CEB 3/2019 é oportuna, conforme o seguinte link: http://portal.mec.gov.br/docman/abril-2019-pdf/110291-pceb003-19-1/file “VOTO DA RELATORA Voto contrariamente à competência da Câmara de Educação Básica do CNE para definir o valor financeiro e a precificação do Custo Aluno Qualidade Inicial, exercida notadamente no Parecer CNE/CEB nº 8/2010, e submeto à Câmara de Educação Básica do CNE, para aprovação, o presente Parecer, de caráter conceitual e orientativo, construído a partir da análise da realidade brasileira, em conformidade com a Constituição Federal e as leis em vigor, no âmbito das atribuições estabelecidas no art. 7º da Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995, e no Regimento Interno do CNE.” O novo Parecer é a nova forma com que o Poder Executivo pretende regulamentar a questão ora posta, com base em suas competências constitucionais.

Decidir a questão pela via judicial, retirando até o poder de agenda da sociedade civil para reivindicar interesses perante os Poderes Executivo e Legislativo não é compatível com o espírito democrático e com a harmonia dos três poderes.

Denota-se, portanto, que estão sendo adotadas as medidas cabíveis para implantação do CAQi-CAQ.

O Poder Executivo se mostra, ao menos aparentemente, disposto a tocar a questão, como ficou demonstrado com a expedição do novo Parecer e com a revogação do Parecer CNR/CEB 08/2010.

Tal tema demanda um esforço institucional conjunto e cuja implementação deve ser gradual e compatível com as disposições orçamentárias.

Ou seja, além de não subsistir mais o arcabouço jurídico (Parecer CNE/CEB 08/2010), a resolução da demanda pela via eleita encontra óbice no princípio constitucional da separação de poderes.

Salvo raras exceções, não pode o Poder Judiciário substituir o Poder Executivo na prerrogativa de definir as políticas públicas concernentes à educação (decisão de natureza política), adentrando na seara do mérito administrativo, podendo até mesmo desestruturar a programação efetuada pelo administrador público, com impactos bilionários aos cofres da União, em flagrante violação do princípio republicano e da separação dos poderes. É certo que o tema da Judicialização da Política vem ganhando espaço tanto no âmbito doutrinário, quanto em decisões que estão sendo adotadas pelo Poder Judiciário, em geral, para resguardar bens jurídicos fundamentais.

Contudo, o caso em tela não parece se amoldar às exceções, sobretudo quando, pela ponderação à luz da razoabilidade e da proporcionalidade, nos lembramos dos grandes desafios que estamos enfrentando com os impactos da Pandemia de Covid-19 e a crise econômica e política pela qual o Brasil perpassa.

Acresça-se a isso a incapacidade técnica deste Tribunal de avaliar a qualidade, a oportunidade e a adequação de uma política pública que vem sendo estruturada há dezenas de anos, sendo, inclusive, objeto de estudo por grandes especialistas na área, no Brasil e no estrangeiro.

Dito isso e considerando todas as peculiaridades inerentes ao caso concreto, entendo como mais factível e contundente com o Estado de Direito e com as determinações Constitucionais não acolher a irresignação apresentada pelo Município Apelante, afirmando que compete ao Poder Político deliberar sobre o assunto.

Cite-se entendimento similar lavrado pelo Eminente Desembargador Hilton Queiroz, no julgamento da Suspenção de Liminar ou de Antecipação de Tutela n. 100788-72.2017.4.01.0000 que, na oportunidade, em 03 de outubro de 2017, proferiu a seguinte decisão: “(...) No caso em exame, tenho que presentes se fazem, à luz das alegações e dos argumentos trazidos pelo requerente, os requisitos autorizadores do acolhimento do pedido, porque evidenciados, com exatidão, os requisitos de grave lesão à ordem administrativa e econômica públicas, bem como o imensurável efeito multiplicador com a deflagração de ações por parte dos demais municípios com o mesmo intento, justificando a incidência do disposto no art. 4º, caput, da Lei nº 8.437, de 1992.

Com efeito, é intuitivo que, no momento ora vivido pelo Brasil, de desequilíbrio orçamentário, quando o governo trabalha com um orçamento negativo, decisões judiciais, como a que ora se analisa, só servem para agravar as dificuldades da manutenção dos serviços públicos e do funcionamento do aparelho governamental, abrindo brecha para um completo descontrole do país, como um todo.

E mais: Com a decisão profligada, investe-se o magistrado da prerrogativa de orientar políticas públicas concernentes à educação, em seara própria da competência do Poder Executivo, o que não pode subsistir.

Compartilho das mesmas provocações ventiladas pelo Eminente Desembargador Federal Hilton Queiroz, de modo que acredito que, no momento vivido pelo Brasil, em um contexto de pandemia, as decisões judiciais devem ser especialmente balizadas à luz da proporcionalidade que o caso concreto exige.

Diante do exposto, nego provimento ao recurso de apelação e à remessa necessária, tida por interposta.

Prejudicado o pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso. É o voto.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 22 - DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS MOREIRA ALVES Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 1000193-64.2018.4.01.3601 PROCESSO REFERÊNCIA: 1000193-64.2018.4.01.3601 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Município de Jauru REPRESENTANTES POLO ATIVO: MARCIA FIGUEIREDO SA - MT9914-A, ELAINE MOREIRA DO CARMO - MT8946-A, AMANDA TONDORF NASCIMENTO - MT23266-A, DEBORA SIMONE SANTOS ROCHA FARIA - MT4198-A e BRUNA DA SILVA TAQUES - MT20770-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros EMENTA CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

CAQi – CUSTO ALUNO-QUALIDADE.

COMISSÃO INTERINSTITUCIONAL DE ACOMPANHAMENTO DA IMPLEMENTAÇÃO DO CAQi-CAQ.

PARÂMETRO PARA O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO.

EDUCAÇÃO BÁSICA.

MODELO VALOR MÍNIMO POR ALUNO (VMAA) PARA O CÁLCULO DO FUNDEB.

PARECER CNE/CEB nº 8/2010.

APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1.

A Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que aprovou o Plano de Educação Nacional – PNE em cumprimento ao art. 214, da CF/1988, estabelece que as metas previstas em seu Anexo deveriam ser cumpridas no prazo de vigência do PNE, conforme disposto no seu art. 3º.

O art. 7º, caput, do mesmo diploma legal, esclarece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios atuariam em regime de colaboração, visando ao alcance das metas e à implantação das estratégias objeto do PNE.

Cabe aos gestores federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal a incumbência de promover medidas governamentais voltadas ao alcance das metas previstas no PNE. 2.

Com o fito de estabelecer os parâmetros para fixação do CAQi-Custo Aluno-Qualidade inicial, o Conselho Nacional de Educação-CNE remeteu ao Ministério da Educação a Resolução CNE/CEB nº 08/2010, por meio da qual são estabelecidos parâmetros para cálculo do CAQi. 3.

Recurso de apelação e remessa necessária, tida por interposta, desprovidos.

ACÓRDÃO Decide a Turma, à unanimidade, negar provimento à apelação e à remessa necessária, tida por interposta, nos termos do voto da relatora.

Oitava Turma do TRF da 1ª Região – 05/06/2023.

Juíza Federal ROSIMAYRE GONÇALVES DE CARVALHO Relatora Convocada