TRF1 - 0004836-57.2010.4.01.3700

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0004836-57.2010.4.01.3700 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004836-57.2010.4.01.3700 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal POLO PASSIVO:ABNADAB SILVEIRA LEDA REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: NORTON NAZARENO ARAUJO DE SOUSA - MA5425-A RELATOR(A):MARLLON SOUSA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gabinete 31 Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0004836-57.2010.4.01.3700 R E L A T Ó R I O O EXMO.

SR.

JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (RELATOR CONVOCADO): Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal contra sentença proferida pelo Juízo Federal da 13ª Vara da Seção Judiciária do Maranhão, que nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, proposta pelo Ministério Público Federal, indeferiu a petição inicial, nos termos do art. 485, inciso I, do CPC.

Consta da petição inicial que o recorrido, na qualidade de prefeito do Município de Urbano Santos/MA, foi responsável por inúmeras irregularidades relacionadas à utilização dos recursos repassados pela União ao município, destinados à melhoria da educação e saúde locais (ID 63711045 – págs. 3/34).

Aduz que tais atos caracterizam os atos de improbidade administrativa previstos no art. art. 10, incisos I, VIII e XI, c/c o art. 11, inciso I, da Lei 8.429/92.

Após regular instrução processual, sobreveio sentença de indeferimento da petição inicial ao argumento de ausência de individualização das condutas imputadas (ID 63711028 págs. – 192/196).

Em razões recursais, o MPF defende que a petição inicial narrou de forma individualizada as condutas imputadas, bem como a violação ao contraditório por ausência de intimação prévia para sanar as irregularidades apontadas na petição inicial (ID 63711028 págs. – 201/211).

O recorrido não apresentou contrarrazões.

Em parecer, a Procuradoria Regional da República da 1ª Regional manifesta-se pelo provimento do recurso de apelação (ID 63711025 – págs. 28/41). É o relatório.

Juiz Federal MARLLON SOUSA Relator convocado PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gabinete 31 Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0004836-57.2010.4.01.3700 VOTO O EXMO.

SR.

JUIZ FEDERAL MARLLON SOUSA (RELATOR CONVOCADO): Satisfeitos os requisitos de admissibilidade, conheço do presente recurso.

Durante a tramitação do processo foi publicada a Lei n. 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei n° 8.429/92, havendo decisão do STF (Tema 1.199) dirimindo conflitos relacionados à aplicabilidade dessas modificações aos processos em curso, cuja tese fixada transcrevo abaixo: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” Grifos.

As mudanças na Lei nº 8.429/92, promovidas pela Lei nº 14.230/2021, aplicam-se ao caso concreto, eis que atingem as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, que comporta aplicação retroativa por beneficiar o réu.

A análise do recebimento da petição inicial da ação por atos de improbidade administrativa deve ocorrer apenas na presença de indícios suficientes para a instauração do processo, conforme art. 17, § 6°, incisos I e II, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021: “§ 6º A petição inicial observará o seguinte: (Redação dada pela Lei n. 14.230, de 2021) I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021) II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). (Incluído pela Lei n. 14.230, de 2021).” Na nova redação do artigo 17, § 6º, inciso I, da Lei 14.230/2021, foi inserida, expressamente, a necessidade de individualização das condutas na petição inicial, tendo em vista possibilitar às partes o exercício efetivo do contraditório, desestimulando-se, assim, o ajuizamento de ações temerárias, visto que a antiga redação não trazia qualquer previsão expressa nesse sentido.

Desse modo, a fim de que a ação por improbidade possa ser admitida, é imprescindível que o autor detalhe na petição inicial as condutas específicas de cada uma das partes demandadas no polo passivo, seguindo uma abordagem similar àquela adotada nas denúncias penais.

O descumprimento de tal exigência pode levar à inépcia da petição inicial e à rejeição sumária da ação, conforme estipulado pelo artigo 17, §6º, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

No particular, verifico que o órgão ministerial transcreveu ipsi litteris cerca de 25 páginas do relatório da CGU, sem, contudo, individualizar a conduta imputada ao réu.

Assim, atribuiu ao acusado alegações que poderiam configurar atos de improbidade administrativa, sem detalhar a natureza específica de cada alegação e sem correlacionar diretamente os dispositivos legais imputados.

O MPF não poderia eximir-se da obrigação de enumerar, de forma precisa, as condutas que configurariam atos de improbidade, estabelecendo uma conexão individualizada entre cada uma dessas condutas e os dispositivos legais que sancionam tanto os danos ao erário quanto as transgressões aos princípios que regem a administração pública.

Como bem fundamentado na sentença, que pela clareza e precisão adoto como razões de decidir, “a necessidade de tal diligência decorre da independência que preside as relações entre as instâncias administrativa e judicial (LIA, art. 21), bem como do fato de que nem toda irregularidade administrativa constitui ato de improbidade.

Nesse contexto, não pode a autoridade judicial se limitar a chancelar as conclusões obtidas no âmbito extrajudicial”.

Além disso, com a mencionada inovação legislativa promovida pela Lei 14.230/21, a culpa, e até mesmo o dolo genérico, não são mais suficientes para a consumação de ato ímprobo.

Neste ponto, o apelante deixou de comprovar concretamente o dolo específico ou do modus operandi adotado pelo apelado, restringindo-se apenas a citar passagens do relatório administrativo, o qual não é adequado para esse propósito.

O relatório administrativo, por sua própria natureza, pode ser uma fonte útil de informações, mas não pode, por si só, substituir a análise mais aprofundada necessária para estabelecer a existência de um dolo específico ou o modus operandi do apelado.

Nesse sentido, é a jurisprudência desta Corte Regional: "PROCESSUAL.

ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEI 8.429/1992.

ALTERAÇÃO PELA LEI 14.230/2021.

NORMA PROCESSUAL.

APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM.

NORMA MATERIAL.

SUPERVENIÊNCIA DE LEI NOVA.

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS.

AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS.

DOLO OU MÁ-FÉ.

INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO.

SENTENÇA MANTIDA.

RECURSOS NÃO PROVIDOS.

A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021.

As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP).

Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

A novel legislação passa a exigir o dolo para caracterização do ato ímprobo no tocante às condutas previstas no arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992.

A mesma estrutura se vê da leitura do teor do caput dos três referidos dispositivos, nos quais expressamente foi excluída a culpa como modalidade de ato de improbidade administrativa.

O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular.

Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas.

Pretender que o prefeito, os servidores do Município e particulares, sejam considerados autores dos atos ímprobos, porque fatos ocorreram no mesmo espaço de tempo em que estavam à frente da gestão, sem correlacionar a atividade de um ou de outro com os fatos, para caracterizar o ato ímprobo praticado pelo agente, não atende às diretrizes da lei.

O direito penal sancionador exige a descrição individualizada da conduta, porque as penas a serem aplicadas deverão sujeitar-se aos parâmetros da proporcionalidade e da individualização, conforme determinação do art. 5°, XLVI, da CF.

Precedentes.

O dolo é elemento anímico, vontade dirigida a um fim.

No caso da improbidade administrativa, é a roupagem que transforma a mera irregularidade em ilegalidade, qualificada pela desonestidade, má-fé para com a Administração.

Por isso não basta a descrição genérica de fatos, sem demonstração individualizada de conduta dirigida para a finalidade de que os atos ímprobos ocorram.

Exigência inserida, inclusive, na Lei 8.429/1992, pela Lei 14.230/2021, em seu art. 17, § 6º, I.

Diante da farta objetividade dos fatos descritos, a instrução processual deveria servir ao fim de provar a prática do ato ímprobo apontado, e se os réus agiram, ou não, com dolo.

Os autores, contudo, mesmo após a instrução processual, não lograram êxito nesse sentido.

Correta, assim, a sentença que julgou improcedentes os pedidos, já que não se desincumbiu o parquet do dever processual de demonstrar que os réus praticaram as condutas que ensejaram a ocorrência dos atos enunciados.

Apelações do MPF e da FUNASA a que se nega provimento. (AC 0012042-07.2010.4.01.3900, DESEMBARGADOR FEDERAL MARIA DO CARMO CARDOSO, TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 21/07/2023 PAG)" Grifos.

Por fim, conforme fundamentado na escorreita sentença, em que pese o art. 321 do CPC, dispor que o juiz, em situações semelhantes, deva intimar a parte para sanar a irregularidade que prejudica a análise do litígio, tal medida não se mostra justificada no presente caso.

Isso decorre do fato de que, considerando o estágio avançado da tramitação processual, a revisão de todos os atos postulatórios e de instrução resultaria na formação de um conjunto fragmentado de documentos, comprometendo a clareza na avaliação do caso em julgamento.

Este processo já se estende por mais de treze anos, e adotar tal abordagem implicaria em um atraso desnecessário e prejudicial ao deslinde da questão.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso de apelação. É o voto.

Juiz Federal MARLLON SOUSA Relator convocado PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gabinete 31 Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0004836-57.2010.4.01.3700 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004836-57.2010.4.01.3700 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal POLO PASSIVO:ABNADAB SILVEIRA LEDA REPRESENTANTES POLO PASSIVO: NORTON NAZARENO ARAUJO DE SOUSA - MA5425-A E M E N T A ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEI 8.429/92.

ALTERAÇÃO PELA LEI 14.230/2021.

APLICABILIDADE IMEDIATA.

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

AUSÊNCIA DE INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS.

DOLO NÃO CONFIGURADO.

MNUTENÇÃO DA SENTENÇA. 1.

Durante a tramitação do processo foi publicada a Lei n. 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei n° 8.429/92, havendo decisão do STF (Tema 1.199) dirimindo conflitos relacionados à aplicabilidade dessas modificações aos processos em curso. 2.

As mudanças na Lei nº 8.429/92, promovidas pela Lei nº 14.230/2021, aplicam-se ao caso concreto, eis que atingem as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, que comporta aplicação retroativa por beneficiar o réu, conforme determinado pelo Supremo Tribunal Federal na tese do Tema 1199, ao finalizar o julgamento do Recurso Extraordinário no Agravo nº 843989. 3.

Na nova redação do artigo 17, § 6º, inciso I, da Lei 14.230/2021, foi inserida, expressamente, a necessidade de individualização das condutas na petição inicial, tendo em vista possibilitar às partes o exercício efetivo do contraditório, desestimulando-se, assim, o ajuizamento de ações temerárias, visto que a antiga redação não trazia qualquer previsão expressa nesse sentido. 4.

No caso, a inicial foi rejeitada em razão de a ação ter sido proposta com base em parecer da CGU sem a adequada vinculação de cada uma das condutas, de maneira individualizada, aos dispositivos legais que sancionam o prejuízo ao erário e a violação dos princípios que orientam a administração pública. 5.

A necessidade de individualizar a conduta imputada decorre também da independência que preside as relações entre as instâncias administrativa e judicial, bem como do fato de que nem toda irregularidade administrativa constitui ato de improbidade.

Não pode a autoridade judicial se limitar a chancelar as conclusões obtidas no âmbito extrajudicial. 6.

O dolo genérico não é suficiente para a consumação de ato ímprobo. 7.

Apelo não provido.

A C Ó R D Ã O Decide a Décima Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, à unanimidade, negar provimento ao recurso de apelação, nos termos do voto do relator.

Brasília, data da assinatura eletrônica.

Juiz Federal MARLLON SOUSA Relator Convocado

Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região , 21 de julho de 2023.

Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: Ministério Público Federal APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL APELADO: ABNADAB SILVEIRA LEDA Advogado do(a) APELADO: NORTON NAZARENO ARAUJO DE SOUSA - MA5425-A O processo nº 0004836-57.2010.4.01.3700 (APELAÇÃO CÍVEL (198)) foi incluído na sessão de julgamento abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes.

Sessão de Julgamento Data: 14-08-2023 a 25-08-2023 Horário: 09:00 Local: Sessão Virtual da 10ª Turma - Resolução 10118537 - Observação: Informamos que a sessão virtual terá duração de 10 (dez) dias úteis, com início no dia 14/08/2023, às 09h, e encerramento no dia 25/08/2023, às 23h59.

A sessão virtual de julgamento no PJe, instituída pela Resolução Presi - 10118537, regulamenta a atuação dos advogados da seguinte forma: Art. 6º A sessão virtual terá o prazo de duração definido pelo presidente do órgão julgador, quando da publicação da pauta de julgamento, com duração mínima de 03 (três) dias úteis e máxima de 10 (dez) dias úteis. §1º A sustentação pelo advogado, na sessão virtual no PJe, quando solicitada e cabível, deverá ser apresentada via e-mail, à coordenadoria processante, em até 48 (quarenta e oito) horas da data de início da sessão virtual, por qualquer mídia suportada pelo PJe, cuja duração não poderá ultrapassar o prazo regimental.

Art. 7º Será excluído da sessão virtual, a qualquer tempo, enquanto não encerrada, o processo destacado a pedido de qualquer membro do colegiado, para julgamento em sessão presencial ou presencial com suporte de vídeo.

Parágrafo único - As solicitações formuladas por qualquer das partes ou pelo Ministério Público Federal - MPF de retirada de pauta da sessão virtual e inclusão em sessão presencial ou sessão presencial com suporte de vídeo, para fins de sustentação oral, deverão ser apresentadas, via e-mail, à coordenadoria processante, até 48 (quarenta e oito) horas (dois dias úteis) antes do dia do início da sessão virtual.

E-mail da Décima Turma: [email protected]