TRF1 - 0004435-18.2011.4.01.3702

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0004435-18.2011.4.01.3702 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004435-18.2011.4.01.3702 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: GREG DE ARRUDA ALVES MARANHAO - PI8422-A POLO PASSIVO:CARLOS MAGNO DUQUE BACELAR REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: RICARDO TADEU BUGARIN DUAILIBE - MA2366-A RELATOR(A):CESAR CINTRA JATAHY FONSECA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0004435-18.2011.4.01.3702 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004435-18.2011.4.01.3702 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) R E L A T Ó R I O O EXMO.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY (RELATOR): Trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público Federal (Id 63621052, págs. 99/105) e pelo Município de Coelho Neto/MA (Id 63621052, págs. 114/122) contra sentença (Id 63621052, págs. 65/76) prolatada pelo Juízo Federal da Vara Única da Subseção Judiciária de Caxias/MA que, na ação civil pública de improbidade administrativa, ajuizada em desfavor de Carlos Magno Duque Bacelar, julgou improcedente o pedido em face da ausência de dolo na conduta do requerido.

Em suas razões recursais, sustenta o Ministério Público Federal que o dolo, no âmbito da administração pública, caracteriza-se sempre que o agente público age, voluntariamente, de forma contrária à lei; que a jurisprudência exige tão somente o dolo genérico para a caracterização de conduta ímproba; que o apelado causou prejuízo ao erário em face de despesas não comprovadas e não aplicação no mercado financeiro; requer o provimento da apelação, para condenação do réu.

O Município de Coelho Neto, por sua vez, argumenta que a documentação acostada aos autos comprovou que houve ato de improbidade administrativa, bem como danos ao erário; que a jurisprudência tem admitido o dolo genérico para caracterização de ato de improbidade administrativa, permitido até mesma a conduta culposa; requer, ao final, o provimento da apelação e sejam julgados procedentes os pedidos.

Certificou-se que o apelado deixou o prazo para contrarrazões transcorrer in albis (Id 63621052, pág. 135).

A Procuradoria Regional da República da 1ª Região, por meio do parecer Id 63621052, págs. 140/149, opinou pelo parcial provimento da apelação. É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0004435-18.2011.4.01.3702 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004435-18.2011.4.01.3702 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) V O T O O EXMO.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY (RELATOR): Segundo consta da inicial da ação de improbidade administrativa, o réu, ex-prefeito do Município de Coelho Neto no período de 2005 a 2008, teria deixado de apresentar documentação complementar necessária à finalização da prestação de contas de recursos repassados ao em face do Contrato de Repasse 283/MDS/2005, firmado pelo município com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, o que teria violado o inciso XII do art. 9º e o inciso IV do art. 11, todos da Lei 8.429/92.

Buscam os apelantes a condenação do réu com fulcro no dolo genérico e no alegado dano ao erário.

Pois bem.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" Assim, a responsabilização do agente com base nos tipos descritos na Lei de Improbidade, com as alterações da Lei 14.230/2021, passou a exigir agora a demonstração da intenção dolosa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” À luz desse tema, as normas de direito material mais benéficas, introduzidas pela Lei 14.230/21, devem ser aplicadas às ações em curso, posto que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º, da LIA).

Portanto, a norma mais benéfica retroage para beneficiar o réu.

As condutas imputadas na inicial ao réu foram tipificadas no art. 9º, XII, e art. 11, VI, da Lei 8.429/92, na redação anterior à Lei 14.230/2021, de cujos dispositivos se extrai: Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: (...) XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...) VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; A nova redação de tais dispositivos, após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, ficou assim estabelecida: Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (...) XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (...) VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Para a configuração do ato de improbidade previsto nos arts. 9º e 11 da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico, bem como a comprovação do efetivo dano ao erário que, no caso, não pode ser presumido.

No caso concreto, não vislumbro a ocorrência do dolo específico na conduta do réu, sequer a comprovação de efetivo prejuízo ao erário a embasar a condenação por ato de improbidade administrativa.

Vejamos.

O desencadear das provas não comprova a conduta intencional do réu em praticar o suposto dano ao erário, pois, conforme afirmado na sentença e pelos apelantes, o requerido apresentou a prestação de contas, que foi parcialmente aprovada, conforme comprova o Ofício GAB/SNAS/MDS Nº 186 (Id 63621521, pág. 233).

Ademais, em razão do valor "reprovado" (R$ 81,59), em razão de sua insignificância, sequer foi instaurada a respectiva prestação de contas especial.

Para além disso, não restou comprovado que o apelado tenha desviado esse valor em seu favor ou de terceiros.

No que se refere à não aplicação no mercado financeiro do valor de R$ 721,30 (setecentos e vinte e um reais e trinta centavos), trata-se de mera falta administrativa, não se podendo falar em conduta ímproba, visto que não comprovado que o seu desvio, tampouco o dano ao erário, não sendo possível falar em dano presumido.

Dessa forma, não merece prosperar a pretensão dos apelantes de condenação do réu pela prática de ato de improbidade administrativa, que se baseou em atos que teriam causado prejuízo ao erário, sem comprovação do dolo específico e da efetiva perda patrimonial pública.

Vale ressaltar que o ato de improbidade administrativa não pode ser entendido como mera atuação do agente público em desconformidade com a lei.

A intenção do legislador ordinário na produção da norma (Lei n. 8.429/92), em observância ao texto constitucional (CF, art. 37, § 4º), não foi essa.

Mas sim a de impor a todos os agentes públicos o dever de, no exercício de suas funções, pautarem as suas condutas pelos princípios da legalidade e moralidade, sob pena de sofrerem sanções pelos seus atos considerados ímprobos.

Com efeito, o ato ímprobo, mais do que um ato ilegal, é um ato de desonestidade do agente público para com a administração, sendo imprescindível a demonstração de que tal conduta seja dolosa, evidenciadora de má-fé, para que se possa configurar.

Assim, a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo.

A ilegalidade passa a ter feições de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública pela má-fé do agente público.

Se assim não fosse qualquer irregularidade praticada por um agente público poderia ser enquadrada como improbidade por violação ao princípio da legalidade, sujeitando-o às pesadas sanções da respectiva lei, o que por certo tornaria inviável a própria atividade administrativa, pois o erro é da essência do ser humano e simples erro não pode ser havido como ato de desonestidade para com o Estado.

Dessa forma, não havendo nos autos prova do dolo específico e do efetivo prejuízo ao erário a demonstrar a existência de ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário, não há espaço, no caso, para a condenação buscada pelos apelantes.

Ante o exposto, nego provimento às apelações do MPF e do Município de Coelho Neto/MA. É o voto.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região GAB. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0004435-18.2011.4.01.3702/MA PROCESSO REFERÊNCIA: 0004435-18.2011.4.01.3702 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) APELANTE: Ministério Público Federal e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: GREG DE ARRUDA ALVES MARANHAO - PI8422-A APELADO: CARLOS MAGNO DUQUE BACELAR REPRESENTANTES POLO PASSIVO: RICARDO TADEU BUGARIN DUAILIBE - MA2366-A E M E N T A ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

EX-PREFEITO MUNICIPAL.

OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS.

AUSÊNCIA DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DE DOLO ESPECÍFICO NA CONDUTA DO RÉU.

MERA IRREGULARIDADE.

APELAÇÕES DO MPF E MUNICÍPIO DESPROVIDAS. 1.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), neste também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 2.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". 3.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses :“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 4.

Diante de toda prova colhida, não resta evidenciado prejuízo ao erário, sequer dolo específico na conduta do réu, uma vez que não restou comprovado que a omissão no dever de prestar contas tenha causado dano ao erário ou que tenha sido com o intuito de ocultar irregularidades, até porque a prestação de contas foi apresentada pelo réu e aprovada parcialmente, sem a instauração de tomada de contas especial quanto ao montante não aprovado, em razão de seu diminuto valor. 5.

A improbidade administrativa é uma espécie de moralidade qualificada pelo elemento desonestidade, que pressupõe a conduta intencional, dolosa, a má-fé do agente ímprobo.

A má-fé, caracterizada pelo dolo, é que deve ser apenada.

Não se podem confundir meras faltas administrativas com as graves faltas funcionais de improbidade, sujeitas às sanções da Lei n. 8.429/92.

Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ilícito ou irregularidade constitui-se em ato de improbidade. 6.

Apelações desprovidas.

A C Ó R D Ã O Decide a Turma, por unanimidade, negar provimento às apelações, nos termos do voto do Relator. 4ª Turma do TRF/1ª Região - Brasília/DF, 12 de março de 2024.

Desembargador Federal CÉSAR JATAHY Relator G/M

Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região , 20 de fevereiro de 2024.

Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: Ministério Público Federal e MUNICIPIO DE COELHO NETO - MA APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, MUNICIPIO DE COELHO NETO - MA Advogado do(a) APELANTE: GREG DE ARRUDA ALVES MARANHAO - PI8422-A APELADO: CARLOS MAGNO DUQUE BACELAR Advogado do(a) APELADO: RICARDO TADEU BUGARIN DUAILIBE - MA2366-A O processo nº 0004435-18.2011.4.01.3702 (APELAÇÃO CÍVEL (198)) foi incluído na sessão de julgamento abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes.

Sessão de Julgamento Data: 12-03-2024 Horário: 14:00 Local: Sala 01 - Observação: Os pedidos de participação e sustentação oral (arts. 44 e 45 do RITRF1) deverão ser formulados à coordenadoria processante até o dia anterior ao do início da sessão, através do e-mail [email protected], informando se a participação e/ou sustentação oral será presencial ou por videoconferência.