TRF1 - 1003546-70.2017.4.01.3400

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 1003546-70.2017.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 1003546-70.2017.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) POLO PASSIVO:CELSO GRECOV JUNIOR e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: LUCIANA NUNES RABELO - DF28430-A RELATOR(A):SOLANGE SALGADO DA SILVA PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE 2ª INSTÂNCIA TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO GAB 31 - DESEMBARGADORA FEDERAL SOLANGE SALGADO DA SILVA APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 1003546-70.2017.4.01.3400 R E L A T Ó R I O O Exmo Sr Juiz Federal José Magno Linhares Moraes (Relator Convocado):Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal (ID 426932939), em face da sentença que indeferiu a inicial, rejeitou a ação de improbidade administrativa e declarou extinto o processo, com fundamento no art. 17, §8º, da Lei 8.429/1992 (redação anterior à Lei 14.230/2021) c/c o art. 485, inciso I e XI do CPC/2015, em razão da ilegitimidade passiva dos demandados.

Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou Ação por Ato de Improbidade em face de Celso Grecov Junior e Danilo Guedes Pereira, acusando-os de cometer ato de improbidade administrativa por desvio de recursos públicos destinados à Central de Reciclagem do Varjão (CRV) por meio do Convênio 406/2011 com a FUNASA.

Segundo o MPF, os réus teriam se apropriado ilicitamente de R$ 129.230,00 (cento e vinte e nove mil duzentos e trinta reais) e R$ 21.000,00 (vinte e um mil reais), respectivamente, ao, em tese, superfaturar e não executar a compra de equipamentos previstos no convênio.

A inicial foi instruída com inquérito civil no qual consta relatório financeiro e a quebra de sigilo bancário que confirmaria que Celso Grecov Junior teria contratado a empresa Prensas MM para fornecer os bens, mas teria quitado apenas parte do pagamento, resultando na não entrega dos materiais.

Além disso, teria realizado diversas movimentações financeiras que demonstram o desvio, transferindo parte dos valores para Danilo Guedes Pereira.

Ambos teriam confessado a apropriação dos recursos e indicaram que parte foi investida em serviços advocatícios e joias.

Nas razões recursais, o MPF alega que os réus / apelados devem ser responsabilizados por improbidade administrativa, pois o conceito de agente público abarca aqueles que exerçam funções em entidades privadas que recebam recursos públicos, conforme previsão da Lei 8.429/92 e consolidada jurisprudência do STJ.

Aduz que a rejeição liminar da ação inviabiliza a efetiva tutela do patrimônio público e a responsabilização dos envolvidos, reforçando que há indícios suficientes de atos de improbidade, justificando o prosseguimento do feito para instrução probatória.

Alega nas razões recursais, ainda, que (ID 426932939): Por fim, o MM.

Juiz não apreciou todos os pedidos contidos na inicial.

Embora tenha rejeitado o pedido principal atinente à improbidade administrativa e a liminar de indisponibilidade de bens, por consequência, não se manifestou acerca do pedido subsidiário de ressarcimento ao erário.

Como se vê no tópico 2.3 da exordial: Na eventual (e improvável) hipótese de não condenação dos demandados nas sanções da lei de improbidade administrativa, é de se notar que a presente demanda carrega um pedido autônomo de ressarcimento ao erário, tendo em conta os prejuízos já demonstrados.

Dessa forma, a parte autora requer, subsidiariamente a condenação do requerido na devolução dos valores apontados, mesmo que, por algum motivo, a improbidade administrativa não seja reconhecida por esse Juízo (p. 6) A jurisprudência atual do Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região prevê que o princípio da congruência (art. 492, CPC) proíbe a sentença citra petita, isto é, aquela que deixa de apreciar, sem fundamentos, um dos pedidos do autor: (...) Portanto, verifica-se vício presente na sentença ao desrespeitar o princípio da congruência, uma vez que o MM.

Juiz não se pronunciou sobre o aproveitamento da mesma ação para fins de ressarcimento ao erário, ainda que tenha considerado essa hipótese plausível: “Tal fato, contudo, não impede eventual ajuizamento de Ação Civil Pública comum para obter o ressarcimento ao Erário (REsp 896.044/PA, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16.9.2010, DJe 19.4.2011).” (p. 1135).

A PRR1 opinou pelo provimento do recurso no ID 427707402. É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE 2ª INSTÂNCIA TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO GAB 31 - DESEMBARGADORA FEDERAL SOLANGE SALGADO DA SILVA APELAÇÃO CÍVEL (198) 1003546-70.2017.4.01.3400 VOTO O Exmo Sr Juiz Federal José Magno Linhares Moraes (Relator Convocado):Constata-se que o recurso é tempestivo, o apelante está dispensado do recolhimento de preparo (art. 4º, inciso III, da Lei 9.289/96[1]) e a sentença atacada é recorrível via apelação (art. 1.009, caput, do CPC).

Portanto, presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, deles conheço.

Ausentes questões preliminares ou prejudiciais, passa-se à análise do mérito.

O Ministério Público Federal imputou a Celso Grecov Junior e Danilo Guedes Pereira a prática de improbidade administrativa acusando-os de desvio de recursos públicos repassados à Central de Reciclagem do Varjão (CRV), por meio do Convênio 406/2011, firmado com a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA).

Segundo a exordial, os réus teriam se apropriado indevidamente das quantias de R$ 129.230,00 (cento e vinte e nove mil duzentos e trinta reais) e R$ 21.000,00 (vinte e um mil reais), respectivamente, mediante superfaturamento e inexecução da aquisição de equipamentos previstos no ajuste.

A petição inicial foi instruída com inquérito civil, do qual constam relatório financeiro e dados obtidos por meio da quebra de sigilo bancário, os quais indicariam que Celso Grecov Junior teria contratado a empresa Prensas MM para o fornecimento dos bens, contudo, teria quitado apenas parte do pagamento, resultando na ausência de entrega dos materiais.

Ademais, verificaram-se diversas movimentações financeiras que indicariam o desvio dos recursos, incluindo transferências de valores para Danilo Guedes Pereira.

Além disso, aduziu que os réus teriam confessado a apropriação indevida dos montantes e relataram que parte dos valores foi destinada ao pagamento de serviços advocatícios e à aquisição de joias.

Imputou-lhes, pois, a conduta descrita no art. 9º, incisos XII, art. 10, incisos I e XII da Lei 8.429/92, em sua redação original.

O Juízo de primeira instância proferiu sentença, indeferindo a petição inicial, rejeitando a ação de improbidade administrativa e declarando a extinção do processo, com fundamento no artigo 17, § 8º, da Lei 8.429/1992 (redação anterior à Lei 14.230/2021), combinado com o artigo 485, incisos I e XI, do Código de Processo Civil de 2015, em razão da ilegitimidade passiva dos demandados (ID 426932937).

A questão controvertida cinge-se à análise da (i) legitimidade passiva de Celso Grecov Junior e Danilo Guedes Pereira para figurar no polo passivo da demanda, à luz das disposições da Lei de Improbidade Administrativa, verificando-se o preenchimento ou não dos requisitos legais para serem submetidos às sanções previstas nos incisos I e II do art. 12 da Lei 8.429/1992, ou, ainda, (ii) se é caso de conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública de ressarcimento.

No caso, o exame detido dos autos impõe a reforma parcial da sentença de primeiro grau.

Os réus, na condição de particulares, não podem figurar isoladamente no polo passivo da ação de improbidade administrativa, uma vez que a ação de improbidade administrativa tem por escopo a responsabilização de agentes públicos que pratiquem as condutas tipificadas na Lei 8.429/1992.

A norma em questão visa tutelar a probidade administrativa no âmbito da administração pública, exigindo, para a configuração do ato ímprobo, a participação de pelo menos um agente público na prática da conduta ilícita.

Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, bem como a desta Corte Regional, tem consolidado o entendimento de que a responsabilização de particulares por atos de improbidade administrativa somente se viabiliza quando demonstrada a atuação concomitante de um agente público na prática da irregularidade: ADMINISTRATIVA.

AÇÃO AJUIZADA APENAS CONTRA PARTICULAR.

IMPOSSIBILIDADE.

PRECEDENTES DO STJ.

RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1.

Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal em face da Associação das Profissionais do Sexo e Congêneres do Estado do Rio Grande do Norte - ASPRORN, e da respectiva presidente, Maria da Paz Soares, em razão de ilegalidades no Convênio 150/200/SPM/PR, firmado com a Secretaria de Políticas para as Mulheres, vinculada à Presidência da República. 2.

No primeiro grau, a petição inicial não foi recebida por inadequação da via eleita, em razão da ilegitimidade passiva das demandadas.

A Corte de origem, contudo, deu provimento ao Apelo do Parquet federal para reconhecer a legitimidade dos demandados com o prosseguimento da demanda. 3.

O STJ entende que "os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado" (REsp 1.732.762/MT, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 17.12.2018).

Nesse mesmo sentido: AgInt no REsp 1.608.855/PR, Rel.

Min.

Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 12.4.2018; AgInt nos EDcl no AREsp 817.063/PR, Rel.

Min.

Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 24.9.2020; AgInt no AREsp 1.402.806/TO, Rel.

Min.

Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5), Primeira Turma, DJe 3.11.2021; REsp 1.409.940/SP, Rel.

Min.

Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 22.9.2014; REsp 1.405.748/RJ, Rel. p/ acórdão Min.

Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 17.8.2015; e REsp. 1.171.017/PA, Rel.

Min.

Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 6.3.2014. 4.

Sobre a matéria, a Lei 14.230/2021 introduziu o parágrafo único ao art. 2º da Lei 8.429/1992.

Como se observa, o teor do novo dispositivo não destoa do antigo art. 1º, parágrafo único, da Lei 8.429/1992, de modo que não merece reforma a jurisprudência já consolidada pelas Primeira e Segunda Turmas do STJ, no sentido de que se mostra inviável o manejo da Ação Civil Pública por improbidade administrativa exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda. 5.

Recurso Especial provido. (REsp n. 1.980.604/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/6/2022, DJe de 30/6/2022.) PROCESSUAL CIVIL.

APELAÇÃO.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEI 8.429/1992.

PARTICULARES.

ILEGITIMIDADE PASSIVA.

REMESSA NECESSÁRIA NÃO CONHECIDA E APELAÇÃO DESPROVIDA. 1.

Com o advento da Lei 14.230/2021, que alterou de forma substancial a Lei 8.429/92, a questão relativa ao cabimento ou não da remessa ficou resolvida de forma definitiva, uma vez que a própria Lei trouxe dispositivo expresso no sentido de que não haverá remessa necessária nas sentenças proferidas em ação de improbidade administrativa (art. 17-C, VII, § 3º, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/2021).

Remessa necessária não conhecida. 2.

Nos termos do art. 2º da Lei 8.429/92, "Para os efeitos desta Lei, consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei." 3.

O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de não ser possível a responsabilização de particular com base na Lei 8.429/92.

Assim, o particular somente estará sujeito às sanções da Lei de Improbidade se a sua conduta estiver associada à de um agente público.

Precedentes. 4.

No caso concreto, a ação de improbidade administrativa foi ajuizada em face de agentes públicos em relação aos quais o d. juízo de origem entendeu que seriam partes ilegítimas.

Remanesceram no polo passivo, assim, apenas os particulares, por conduta isolada, o que, de acordo com a legislação e a jurisprudência, não se admite, porquanto o particular não tem legitimidade passiva para responder isoladamente, sem a presença de agente público na demanda, à ação de improbidade administrativa, sendo a sua conduta ilícita passível de responsabilização, mas não na esfera cível da improbidade administrativa. 5.

Remessa necessária não conhecida e apelação desprovida (TRF1, AC 0018024-65.2011.4.01.3900, 4ª Turma, Rel.

Des.

Fed.

Cesar Cintra Jatahy Fonseca, PJe 30/09/2024) ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO DE INSTRUMENTO.

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

AUSÊNCIA DE AGENTE PÚBLICO NO PÓLO PASSIVO.

IMPOSSIBILIDADE DE PARTICULARES FIGURAREM NA LIDE DE FORMA ISOLADA.

PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA ACOLHIDA.

AGRAVO PROVIDO 1.

Trata-se agravo de instrumento interposto da decisão que recebeu a inicial de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pela União contra a ora agravante e outras entidades do Terceiro Setor sob o argumento de malversação de verbas públicas repassadas pelo Ministério do Turismo à Confederação Brasileira de Convention & Visitors Bureaux (CBC&VB) mediante convênio, destinado à realização do projeto Sonata de Brasília para fomento do turismo no Distrito Federal. 2. "O STJ entende que os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado" (REsp 1.732.762/MT, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 17.12.2018). (REsp n. 1.980.604/PE, Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/6/2022, DJe de 30/6/2022) 3.

No caso concreto, a ação foi ajuizada apenas contra pessoas jurídicas de direito privado e particulares pessoas físicas, que, de acordo com a jurisprudência, já com a redação dada pela Lei 14.230/2021, não possuem legitimidade passiva para responder isoladamente, sem que o ato seja imputado concomitantemente a um agente público.

Não há óbice, no entanto, que os particulares sejam acionados em ação civil pública comum para obtenção de ressarcimento ao erário. 4.

Agravo de instrumento provido (AG 1032340-14.2020.4.01.0000, 10ª Turma, Rel.

Des.

Fed.

Daniele Maranhão Costa, PJe 13/08/2024) Nos autos em exame, verifica-se que Danilo Guedes Pereira Araújo atuava como voluntário na Central de Reciclagem do Varjão, sem qualquer vínculo formal com a entidade, ao passo que Celso Crecov Júnior era representante de empresa contratada pela referida Central de Reciclagem do Varejo (ID 426932923, págs. 17/18 e ID 426932924, págs. 14/16).

No caso, o fato de o réu Danilo Guedes Pereira Araújo ter administrado recursos públicos de maneira informal para viabilizar a execução do convênio firmado com a FUNASA não é suficiente para qualificá-lo como agente público.

Ademais, tanto no momento da propositura da ação quanto por ocasião da prolação da sentença, em 2017, o conceito de agente público por equiparação, para fins de responsabilização em ação de improbidade administrativa, conforme a redação anterior da norma, pressupunha o exercício, ainda que transitório, de mandato, cargo, emprego ou função nas entidades públicas descritas no art. 1º da Lei nº 8.429/1992 (STJ, MS 13.142/DF, Rel.

Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe 04/08/2015).

Dessa forma, o mero recebimento de recursos federais pela Central de Reciclagem do Varjão, em razão de convênio firmado, não conferia aos réus a condição de sujeito passivo na esfera da improbidade administrativa, tampouco por equiparação, sendo incabível a aplicação do regime jurídico sancionador específico ao caso em análise.

Com relação às alterações promovidas pela Lei 14.230/21 no art. 2º da Lei 8.429/92, valho-me dos fundamentos utilizados pelo e. relator Ministro Herman Benjamin no julgamento do REsp 1.980.604, no qual afirma que o parágrafo único do art 2º, da Lei n.º 8.429/92, introduzido pela Lei n.º 14.230/21, "(...) não destoa do antigo art. 1º, parágrafo único da Lei 8.429/1992, de modo que não merece reforma a jurisprudência já consolidada pelas Primeira e Segunda Turmas do STJ no sentido de que se mostra inviável o manejo da Ação Civil Pública por improbidade administrativa exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda".

A presença de agente público no polo passivo da ação civil de improbidade é imprescindível para o ajuizamento e o prosseguimento da ação contra o particular.

Ainda segundo a jurisprudência do STJ, não há litisconsórcio necessário entre agente público e particular.

Porém, nestes casos, cabível o processamento da ação desde que os agentes públicos respondam pela prática de atos de improbidade em outra ação.

Veja-se o seguinte precedente: PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO INTERNO.

RECURSO ESPECIAL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LITISCONSÓRCIO ENTRE AGENTE PÚBLICO E TERCEIROS.

DEMANDA ORIGINÁRIA PARA RESPONSABILIZAÇÃO DE PARTICULARES E AGENTE PÚBLICO. 1.

Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não há que se falar em litisconsórcio necessário entre o agente público e os terceiros que supostamente teriam colaborado para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiado.

Como se observa, os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado.

Precedentes: AgInt no AREsp 1.047.271/MG, Rel.

Min.

Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 5.10.2018; REsp 1.696.737/SP, Rel.

Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19.12.2017) 2.

Contudo, não é o caso de aplicar a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual "é inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda" (STJ, REsp 1.409.940/SP, Rel.

Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 22.9.2014), pois houve a devida pretensão de responsabilizar os agentes públicos em outra demanda conexa à originária deste Recurso Especial.

Isso porque, no caso concreto, "consta da inicial que os ex-servidores demitidos já respondem a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal, PJE 0801270-88.2014.4.05.8300, em trâmite na 7ª Vara Federal da SJPE, no qual se requereu a condenação às penas da Lei de Improbidade Administrativa." (fl. 1.967, e-STJ). 3.

Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.020.205/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/3/2023, DJe de 4/4/2023.) No caso dos autos, a ação foi ajuizada exclusivamente contra particulares, não havendo notícia da prática de atos de improbidade por agentes públicos, o que se infere tanto da leitura da exordial desta ação quanto da ausência de notícia do ajuizamento de ação de improbidade conexa contra eventuais agentes públicos.

Por outro lado, assiste razão ao apelante quando requer, subsidiariamente, a conversão da Ação de Improbidade Administrativa em Ação Civil Pública de Ressarcimento, ao assim aduzir na 2a parte das razões de apelação (ID 426932939): Por fim, o MM.

Juiz não apreciou todos os pedidos contidos na inicial.

Embora tenha rejeitado o pedido principal atinente à improbidade administrativa e a liminar de indisponibilidade de bens, por consequência, não se manifestou acerca do pedido subsidiário de ressarcimento ao erário.

Como se vê no tópico 2.3 da exordial: Na eventual (e improvável) hipótese de não condenação dos demandados nas sanções da lei de improbidade administrativa, é de se notar que a presente demanda carrega um pedido autônomo de ressarcimento ao erário, tendo em conta os prejuízos já demonstrados.

Dessa forma, a parte autora requer, subsidiariamente a condenação do requerido na devolução dos valores apontados, mesmo que, por algum motivo, a improbidade administrativa não seja reconhecida por esse Juízo (p. 6) A jurisprudência atual do Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região prevê que o princípio da congruência (art. 492, CPC) proíbe a sentença citra petita, isto é, aquela que deixa de apreciar, sem fundamentos, um dos pedidos do autor: (...) Portanto, verifica-se vício presente na sentença ao desrespeitar o princípio da congruência, uma vez que o MM.

Juiz não se pronunciou sobre o aproveitamento da mesma ação para fins de ressarcimento ao erário, ainda que tenha considerado essa hipótese plausível: “Tal fato, contudo, não impede eventual ajuizamento de Ação Civil Pública comum para obter o ressarcimento ao Erário (REsp 896.044/PA, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16.9.2010, DJe 19.4.2011).” (p. 1135).

Tal pleito subsidiário revela-se juridicamente viável, tendo em vista que remanesce a possibilidade de os réus serem responsabilizados pelos eventuais prejuízos causados ao Erário, conforme entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ, REsp 896.044/PA, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16.9.2010, DJe 19.4.2011).

Acerca do tema, já decidiu este TRF/1ª Região: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

CONVERSÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

POSSIBILIDADE.

PARÁGRAFO 16 DO ARTIGO 17 DA LEI 8.429/92.

TEMA 1089 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.

RECURSO PROVIDO. 1.

Trata-se de Apelação interposta pelo MPF contra a sentença que julgou improcedente a ação com fundamento no art. 17, §11, da Lei nº 8.429/92, pois reconheceu a inexistência do ato de improbidade tendo em vista que imputação foi lastreada em condutas culposas bem como indeferiu o pedido de conversão da ação de improbidade administrativa em ação de ressarcimento ao erário. 2.

Não obstante a Lei de Improbidade Administrativa disponha que o juiz julgará a demanda improcedente "em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade", também prevê a possibilidade de conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347/1985, quando o juiz identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades, mas não for possível aplicar as sanções da LIA, nos termos do novo § 16 do art. 17. 3.

Recurso provido para anular a sentença, converter a presente ação de improbidade administrativa em Ação Civil Pública e determinar o retorno dos autos à origem para o prosseguimento do feito, nos termos do novo § 16 do art. 17 da LIA. (AC 0020898-86.2012.4.01.3900, JUIZ FEDERAL BRUNO HERMES LEAL, TRF1 - DÉCIMA TURMA, PJe 19/11/2024 PAG.) ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL.

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

CONVÊNIO.

PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE.

SERVIÇOS NÃO REALIZADOS.

PAGAMENTOS INDEVIDOS.

FATOS OCORRIDOS APÓS O TÉRMINO DO MANDATO.

ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO EX-PREFEITO.

PARTICULARES.

RESPONSABILIDADE.

AUSÊNCIA DE AGENTE PÚBLICO NO POLO PASSIVO.

IMPOSSIBILIDADE DE RESPONDEREM ISOLADAMENTE.

PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS.

SENTENÇA MANTIDA. 1.

Apelação interposta pelo Ministério Público Federal contra sentença que, em ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada em desfavor dos requeridos, extinguiu o processo, sem resolução do mérito, em relação ao ex-prefeito, por ilegitimidade passiva ad causam (art. 267, VI, do CPC/73) e, quanto aos demais requeridos, rejeitou a ação por inadequação da via eleita (art. 17, § 8º, da Lei 8.429/92). 2.

Alega o MPF que foi apurado por auditoria do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS) que a pessoa jurídica conveniada, Hospital e Maternidade Santa Izabel - que tinha como sócios o ex-prefeito, sua esposa e sua filha - teria simulado procedimentos médicos não realizados com o objetivo de obter o repasse de verba do SUS, causando prejuízo estimado em R$ 25.451,46 (Auditoria nº 895/2003) e em 4.313,61 (Auditoria nº 5101/2006). 3.

Sustenta o órgão ministerial que embora o ex-prefeito não fosse mais sócio do hospital na época da celebração do convênio, e que a persecução por improbidade administrativa contra o ex-gestor não fosse mais possível pela ocorrência do prazo prescricional, os requeridos deveriam ser condenados pelas irregularidades detectadas, uma vez que o ex-prefeito foi quem celebrou o convênio e possuía vínculo de parentesco com os responsáveis pelo hospital, beneficiário das fraudes. 4.

O juiz, na sentença, reconheceu a ilegitimidade passiva ad causam do ex-prefeito, extinguindo o processo sem resolução do mérito em relação a ele, ao fundamento de que o agente público não mais exercia o cargo de prefeito à época dos fatos, e, em consequência, rejeitou a inicial relativamente aos demais requeridos, por não poderem, na condição de particulares, figurar sozinhos como réus na ação de improbidade administrativa que objetiva a punição de agentes públicos que pratiquem as condutas descritas na Lei 8.429/92. 5.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, bem como a deste Tribunal, orienta-se no sentido de que somente é possível a análise da responsabilização de particular, por ato de improbidade administrativa, se o ato ímprobo for atribuído, concomitantemente, a agente público (STJ, AgInt no REsp 1.442.570/SP, Rel.

Ministra Helena Costa, Primeira Turma, DJe 16/05/2017; STJ, AgInt no REsp 1.608.855/PR, Rel.

Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 12/04/2018; AC 2005.42.00.001379-8/RR, Rel.

Desembargador Federal Olindo Menezes, Quarta Turma, 14/07/2016 e-DJF1; AC 0005451-90.2010.4.01.4300/TO, Rel.

Desembargador Federal Mônica Sifuentes, Terceira Turma, 10/08/2017 e-DJF1). 6.

No caso dos autos, de fato, não poderia o ex-prefeito responder pela ação de improbidade administrativa uma vez que ele não mais exercia o cargo de prefeito municipal quando da execução do contrato (mandato encerrou em 31/12/2000), não tendo, assim, efetuado nenhum pagamento dos serviços considerados irregulares. 7.

O fato de ter o gestor municipal firmado o Convênio nº 01/98, ainda como prefeito, e possuir vínculo familiar com os proprietários do hospital conveniado, não é suficiente para responsabilizá-lo pelas irregularidades apuradas, tendo em vista que os pagamentos indevidos ocorreram no mandato do novo prefeito, entre 2001 a 2002.

O ex-prefeito seria parte passiva legítima apenas se a ação versasse sobre os termos em que firmado o referido convênio, o que não é a hipótese dos autos. 8.

Permanecendo na ação, após a exclusão do ex-gestor, apenas particulares sem participação conjunta com agentes públicos, não poderiam os demais requeridos responder à ação por ato de improbidade administrativa que visa a condenação do agente público ímprobo pelas condutas descritas na Lei 8.429/92. 9.

Logo, os demais requeridos só poderiam responder pelos supostos prejuízos causados ao erário em ação civil pública de ressarcimento comum (STJ, REsp 896.044/PA, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16.9.2010, DJe 19.4.2011). 10.

De outro lado, não subsiste a tese da Procuradoria Regional da República de que o "fato de terem recebido dinheiro público com fim de implementar um objetivo estatal basta para equiparar os recorridos a funcionários públicos". 11.

O conceito de agente público, por equiparação, no âmbito de ação de improbidade administrativa, pressupõe que o agente exerça, ainda que transitoriamente, algum mandato, cargo, emprego ou função nas entidades públicas descritas no art. 1º da Lei 8.429/92 (STJ, MS 13.142/DF, Rel.

Ministro Humberto Martins, Primeira Seção, DJe 04/08/2015). 12.

O fato de o hospital, prestador dos serviços de saúde, ter recebido recursos públicos do SUS, por força de convênio firmado com a prefeitura, não o transforma em sujeito passivo do ato ímprobo, nem mesmo por equiparação, pois a sociedade empresarial não se submete aos princípios regentes da Administração Pública.

Precedente: EDAC 2006.39.03.001107-7/PA, Rel.

Desembargador Federal Tourinho Neto, Terceira Turma, 13/04/2012 e-DJF1 P. 905. 13.

Apelação do Ministério Público Federal a que se nega provimento. (AC 0007864-49.2009.4.01.3900, DESEMBARGADOR FEDERAL NÉVITON GUEDES, TRF1 - QUARTA TURMA, e-DJF1 17/05/2019 PAG.) Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso de apelação para, anulando a sentença extintiva, deferir o pedido subsidiário para converter a presente ação de improbidade administrativa em ação civil pública, nos termos do §16 do art. 17 da Lei 8.429/1992[2], a fim de viabilizar o processamento do pedido de ressarcimento dos supostos danos causados ao erário. É o voto.

Juiz Federal JOSÉ MAGNO LINHARES MORAES Relator Convocado [1]Art. 4° São isentos de pagamento de custas: I - a União, os Estados, os Municípios, os Territórios Federais, o Distrito Federal e as respectivas autarquias e fundações; (...) III - o Ministério Público; IV - os autores nas ações populares, nas ações civis públicas e nas ações coletivas de que trata o Código de Defesa do Consumidor, ressalvada a hipótese de litigância de má-fé. [2] Art. 17.

A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7042) (Vide ADI 7043) § 16.

A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL DE 2ª INSTÂNCIA TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO GAB 31 - DESEMBARGADORA FEDERAL SOLANGE SALGADO DA SILVA PROCESSO: 1003546-70.2017.4.01.3400 PROCESSO REFERÊNCIA: 1003546-70.2017.4.01.3400 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) POLO PASSIVO: CELSO GRECOV JUNIOR e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: LUCIANA NUNES RABELO - DF28430-A E M E N T A DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

APELAÇÃO CÍVEL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA APENAS CONTRA PARTICULARES.

AUSÊNCIA DE AGENTE PÚBLICO NO POLO PASSIVO.

CONVERSÃO DA AÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO.

RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I.

CASO EM EXAME 1.

Apelação interposta pelo Ministério Público Federal contra sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu a ação de improbidade administrativa proposta exclusivamente contra dois particulares, com fundamento no art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/1992 (redação anterior à Lei nº 14.230/2021), combinado com o art. 485, incisos I e XI, do CPC.

A sentença entendeu pela ilegitimidade passiva dos réus por não se enquadrarem no conceito legal de agente público. 2.

A ação originária imputa aos réus desvio de valores públicos oriundos do Convênio 406/2011, firmado entre a Fundação Nacional de Saúde – FUNASA e a Central de Reciclagem do Varjão, e na apelação se busca a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa e, subsidiariamente, na eventual hipótese de não condenação nessas sanções, o ressarcimento ao erário.

II.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3.

As questões em discussão consistem em: (i) verificar se os réus, na condição de particulares, possuem legitimidade para figurar isoladamente no polo passivo de ação de improbidade administrativa; e (ii) examinar a possibilidade de conversão da ação de improbidade em ação civil pública de ressarcimento ao erário, à luz do pedido subsidiário deduzido na inicial e reiterado nas razões de apelação.

III.

RAZÕES DE DECIDIR 4.

A jurisprudência do STJ e desta Corte não admite o ajuizamento de ação por improbidade administrativa exclusivamente contra particulares, sem a presença de agente público no polo passivo, ainda que se trate de entidades privadas que recebam recursos públicos. 5.

No caso concreto, restou comprovado que os réus não detinham qualquer vínculo formal com a Administração Pública ou com entidade que se subsuma às hipóteses do art. 1º da Lei nº 8.429/1992.

A simples destinação de recursos públicos por meio de convênio não é suficiente para configurá-los como agentes públicos por equiparação. 6.

Constatada a ilegitimidade passiva dos particulares para responderem isoladamente por atos de improbidade, é de inadmitir a ação de improbidade. 7.

Entretanto, a sentença deixou de apreciar pedido subsidiário de ressarcimento ao erário, expressamente formulado na inicial e reiterado nas razões de apelação do MPF.

Tal omissão configura violação ao princípio da congruência, previsto no art. 492 do CPC. 8.

De acordo com o § 16 do art. 17 da Lei nº 8.429/1992, a qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347/1985, sendo verificada essa hipótese nos autos.

IV.

DISPOSITIVO E TESE 9.

Recurso parcialmente provido para anular a sentença e determinar a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, nos termos do § 16 do art. 17 da Lei nº 8.429/1992, com retorno dos autos ao juízo de origem para regular instrução e julgamento do pedido subsidiário de ressarcimento ao erário.

Tese de julgamento: "1.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a presença de agente público no polo passivo da demanda, não se admitindo o ajuizamento da ação exclusivamente contra particulares. 2. É juridicamente viável a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública de ressarcimento, desde que haja pedido subsidiário e indícios de dano ao erário. 3.

A sentença que deixa de apreciar pedido subsidiário de ressarcimento viola o princípio da congruência previsto no art. 492 do CPC." Legislação relevante citada: Lei nº 8.429/1992, art. 1º, parágrafo único; art. 2º; art. 9º, XII; art. 10, I e XII; art. 17, § 8º e § 16; Lei nº 13.105/2015 (CPC), art. 485, I e XI; art. 492; Lei nº 9.289/1996, art. 4º, III.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.980.604/PE, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30.06.2022; STJ, AgInt no REsp 2.020.205/PE, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 04.04.2023; TRF1, AC 0018024-65.2011.4.01.3900, Rel.

Des.

Fed.

Cesar Cintra Jatahy Fonseca, PJe 30.09.2024; TRF1, AG 1032340-14.2020.4.01.0000, Rel.

Des.

Fed.

Daniele Maranhão Costa, PJe 13.08.2024; TRF1, AC 0020898-86.2012.4.01.3900, Rel.

Juiz Federal Bruno Hermes Leal, PJe 19.11.2024; TRF1, AC 0007864-49.2009.4.01.3900, Rel.

Des.

Fed.

Néviton Guedes, e-DJF1 17.05.2019.

A C Ó R D Ã O Decide a Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, DAR PARCIAL PROVIMENTO à Apelação do Ministério Público Federal, nos termos do voto do Relator.

Brasília, na data da assinatura eletrônica.

Juiz Federal JOSÉ MAGNO LINHARES MORAES Relator Convocado

Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região , 28 de março de 2025.

Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: Ministério Público Federal (Procuradoria) e DANILO GUEDES PEREIRA ARAUJO APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) APELADO: CELSO GRECOV JUNIOR, DANILO GUEDES PEREIRA ARAUJO Advogado do(a) APELADO: LUCIANA NUNES RABELO - DF28430-A O processo nº 1003546-70.2017.4.01.3400 (APELAÇÃO CÍVEL (198)) foi incluído na sessão de julgamento abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes.

Sessão de Julgamento Data: 22-04-2025 a 02-05-2025 Horário: 09:00 Local: Sala Virtual - Resolução 10118537 - Observação: Informamos que a sessão virtual terá duração de 08 (oito) dias úteis, com início no dia 22/04/2025, às 9h, e encerramento no dia 02/05/2025, às 23h59.

A sessão virtual de julgamento no PJe, instituída pela Resolução Presi - 10118537, regulamenta a atuação dos advogados da seguinte forma: Art. 6º A sessão virtual terá o prazo de duração definido pelo presidente do órgão julgador, quando da publicação da pauta de julgamento, com duração mínima de 03 (três) dias úteis e máxima de 10 (dez) dias úteis. §1º A sustentação pelo advogado, na sessão virtual no PJe, quando solicitada e cabível, deverá ser apresentada via e-mail, à coordenadoria processante, em até 48 (quarenta e oito) horas da data de início da sessão virtual, por qualquer mídia suportada pelo PJe, cuja duração não poderá ultrapassar o prazo regimental.

Art. 7º Será excluído da sessão virtual, a qualquer tempo, enquanto não encerrada, o processo destacado a pedido de qualquer membro do colegiado, para julgamento em sessão presencial ou presencial com suporte de vídeo.

Parágrafo único - As solicitações formuladas por qualquer das partes ou pelo Ministério Público Federal - MPF de retirada de pauta da sessão virtual e inclusão em sessão presencial ou sessão presencial com suporte de vídeo, para fins de sustentação oral, deverão ser apresentadas, via e-mail, à coordenadoria processante, até 48 (quarenta e oito) horas (dois dias úteis) antes do dia do início da sessão virtual.

E-mail da Décima Turma: [email protected]