TRF1 - 0001508-11.2009.4.01.4200

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0001508-11.2009.4.01.4200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0001508-11.2009.4.01.4200 CLASSE: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) POLO ATIVO: AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR POLO PASSIVO:UNIMED DE BOA VISTA-COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: MARIANA DE MORAES SCHELLER E SILVA - PR59169-A RELATOR(A):MARA LINA SILVA DO CARMO PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gabinete 35 - DESEMBARGADORA FEDERAL ANA CAROLINA ROMAN Processo Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728): 0001508-11.2009.4.01.4200 Processo de Referência: 0001508-11.2009.4.01.4200 Relatora: JUÍZA FEDERAL MARA LINA SILVA DO CARMO (CONVOCADA) APELANTE: AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR APELADO: UNIMED DE BOA VISTA-COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO RELATÓRIO A EXMA.

SRA.

JUÍZA FEDERAL MARA LINA SILVA DO CARMO (CONVOCADA): Cuida-se de apelação interposta pela Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS – contra sentença em que se julgou procedente o pedido formulado na ação ordinária ajuizada por UNIMED – Boa Vista Cooperativa de Trabalho Médico, reconhecendo a nulidade do ato administrativo que instaurou regime especial de direção fiscal na empresa, operadora de plano de saúde, por violação ao devido processo legal.

A controvérsia cinge-se, portanto, à legalidade do procedimento adotado pela ANS para instauração da medida sancionatória.

O juízo de origem entendeu, na sentença (ID 45545036, p. 92), que a agência reguladora não observou o devido processo legal administrativo, pois rejeitou o Plano de Recuperação apresentado pela empresa sem oportunizar manifestação ou meios de superar as inconsistências apontadas pela autarquia.

Na apelação (ID 45545036, p. 107), a ANS sustenta, em síntese, que a rejeição do plano de recuperação apresentado pela operadora autoriza, por si só, a decretação imediata da direção fiscal, não havendo falar em nulidade por ausência de contraditório ou ampla defesa. É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gabinete 35 - DESEMBARGADORA FEDERAL ANA CAROLINA ROMAN Processo Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728): 0001508-11.2009.4.01.4200 Processo de Referência: 0001508-11.2009.4.01.4200 Relatora: JUÍZA FEDERAL MARA LINA SILVA DO CARMO (CONVOCADA) APELANTE: AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR APELADO: UNIMED DE BOA VISTA-COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO VOTO A EXMA.

SRA.

JUÍZA FEDERAL MARA LINA SILVA DO CARMO (CONVOCADA): Inicialmente, cumpre registrar que, nos termos do art. 24 da Lei nº 9.656/1998, “sempre que detectadas nas operadoras sujeitas à disciplina desta Lei insuficiência das garantias do equilíbrio financeiro, anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves que coloquem em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde, a ANS poderá determinar a alienação da carteira, o regime de direção fiscal ou técnica, por prazo não superior a trezentos e sessenta e cinco dias, ou a liquidação extrajudicial, conforme a gravidade do caso”. É dizer, portanto, que compete, sim, à ANS, como medida de proteção aos usuários de planos de saúde, fiscalizar as operadoras e aplicar as medidas cautelares ou sancionatórias necessárias à correção das irregularidades eventualmente detectadas. É certo que, no exercício do poder de polícia administrativa, as agências reguladoras detêm a necessária autonomia e expertise técnica para avaliar o cumprimento das normas regulatórias pelas operadoras de planos de saúde, e, portanto, como regra, não caberia ao Poder Judiciário intervir nas decisões técnicas dessas autarquias, exceto nas hipóteses em que se evidencie flagrante ilegalidade ou abuso de poder.

Desse modo, a controvérsia posta nos autos é verificar se houve ilegalidade a justificar a intervenção excepcional do Poder Judiciário para afastar as medidas aplicadas pela ANS contra a empresa autora, ora apelada.

Na sentença, o juízo entendeu que, nos termos do art. 3º, §§ 2º e 3º, da RDC 22/2000, a ANS deveria, antes de determinar a instauração da Direção Fiscal, ter dado ciência à UNIMED-Boa Vista da rejeição parcial do plano de recuperação, o que não ocorreu.

A apelante, por sua vez, sustenta que não se aplicariam tais dispositivos, pois o que houve, em verdade, foi a rejeição total do plano de recuperação, e que, segundo art. 2º, VII, da Resolução Normativa nº 52/2003, “a não aprovação do plano de recuperação é causa para a decretação imediata do regime de direção fiscal” e que "diversamente do que apreciado pelo Juízo a quo, tais atos são comunicados em uma só ocasião, tanto a rejeição do plano quanto a decretação do regime de direção fiscal".

Ocorre que, o referido dispositivo (art. 2º, VII, da Res.

Normativa nº 52/2003), em verdade, apenas dispõe que “a Direção Fiscal poderá ser instaurada sempre que ocorrerem uma ou mais anormalidades administrativas e/ou econômico-financeiras, de natureza grave”, dentre elas, a “não apresentação, não aprovação ou não cumprimento do Plano de Recuperação de que trata a Resolução de Diretoria Colegiada - RDC n.° 22, de 30 de maio de 2000”.

Ou seja, tal disposição infralegal não dispensa a necessidade de comunicação que consta do art. 3º, § 3º, da RDC nº 22/2000.

Alega a ANS, enquanto apelante, que teria dado “todas as oportunidades para a Operadora manifestar-se nos autos e produzir as provas necessárias à comprovação da regularização de sua situação econômico-financeira e técnica”.

Contudo, da análise do procedimento administrativo, verifica-se que a ANS expediu ofício em maio de 2007 instando a empresa a apresentar Plano de Recuperação (ID 45545036, p. 13) e, depois, em setembro de 2008, já foi elaborada a Nota nº 157/2008 (ID 45545036, p. 28), indicando inadequações do Plano de Recuperação e, em conclusão, recomendando a instauração do Regime Especial de Direção Fiscal.

Em julho de 2009, a ANS decidiu por decretar o regime especial de Direção Fiscal (ID 45545036, p. 47).

Ou seja, observa-se que, entre o ofício expedido em 2007, que determinava a apresentação do plano de recuperação, e a decisão de instauração de Direção Fiscal, em 2009, não foi aberta oportunidade formal de a operadora manifestar-se sobre as alegadas inconsistências do plano de recuperação, nem mesmo sobre aquilo que constou da Nota nº 157/2008, que fundamentou a decisão final da ANS.

Assim, assiste razão ao juízo de primeira instância quando reconheceu ofensa ao devido processo legal administrativo, pois a agência não conseguiu demonstrar que adotou as medidas necessárias à observância do contraditório e da ampla defesa antes de decidir pela medida mais gravosa.

Em situação análoga, já se decidiu que: PROCESSUAL.

PERÍCIA JUDICIAL.

NÃO REALIZAÇÃO.

NECESSIDADE DE ANÁLISE DA VIABILIDADE DO PLANO DE SANEAMENTO APRESENTADO PELA INSTITUIÇÃO.

ANÁLISE EXCLUSIVA PELA ANS.

PARTE PROCESSUAL.

REGULARIDADE POSSIBILIDADE DE REQUISIÇÃO JUDICIAL.

CONVERSÃO DO JULGAMENTO EM DILIGÊNCIA.

ART. 515, PARÁGRAFO 4º DO CPC. 1.

Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente pedido, extinguindo o processo com resolução do mérito.

Entendeu a juíza prolatora da sentença que não se verificaria no caso dos autos qualquer ilegalidade, ilegitimidade ou violação de qualquer princípio na conduta na ANS de determinar novo regime de direção fiscal na requerente, tendo em vista a comprovada situação caótica de suas finanças e a possibilidade preemente de riscos aos usuários da operadora. 2.

Em que pese não ter sido o desequilíbrio econômico-financeiro o único motivo ensejador para instauração dos regimes de direção fiscal na Apelante, uma vez que a questão referente a desorganização gerencial e administrativa também representou motivo relevante para a intervenção, não se pode ouvidar que a questão econômica tem grande relevância para o deslinde da causa. 3.

Ao se analisar o processo administrativo e o relatório final apresentado pela diretora fiscal nomeada, se constanta que um dos motivos para a mesma ter sugerido a rejeição do Programa de Saneamento e, por consequência, a alienação compulsória de sua carteira de beneficiários e posterior cancelamento do registro da operadora, foi especificamente a não demonstração por parte da operadora de reverter o seu elevado desequilíbrio econômico-financeiro. 4.

O plano de saneamento apresentado pela Apelante foi analisado unilateralmente pela ANS que, apesar de ter feito uma análise pormenorizada de cada uma das ações propostas para recuperação, concluindo pela sua inviabilidade e rejeição, trata-se de conclusão a que chegou apenas uma das partes envolvidas na demanda, mostrando-se necessária, a fim de assegurar a garantia do devido processo legal, consubstanciado no contraditório e na ampla defesa, que um órgão equidistante das partes analise a situação da empresa, os dados apurados pela ANS durante o procedimento da direção fiscal, a conclusão da diretora fiscal, a Nota Técnica nº 124/2008/GEREM/GGHRE/DIOPE/ANS/MS confrontado com o plano de saneamento apresentado pela Apelante. 5.

A realização de perícia contábil em juízo mostra-se imprescindível, a fim de se verificar, com certeza, se a há viabilidade da UNIMED GUARARAPES se recuperar da situação de desequilíbrio encontrada pela ANS através das ações presentes no plano de saneamento apresentado.

Apenas após uma análise minuciosa de todos os documentos (balanços contábeis, patrimoniais, fiscais, etc) e das ações propostas pela Apelante para sua recuperação, por profissional ou equipe especializada a ser designada judicialmente, é que será possível sopesar as conclusões da ANS com a da perícia, decididindo acerca do destino da carteira da empresa Apelante. 6.

Decidir sem a produção da referida prova mostra-se temerária não apenas para qualquer uma das partes do processo em desfavor de quem for tomada a referida decisão, como para todos os seus beneficiários e da sociedade em geral, potenciais adquirentes do referido plano de saúde, em razão da instabilidade e consequências drásticas que poderá ocasionar. 7.

A prova dessa natureza, como a tratada nos autos, pode ser produzida de ofício pelo Magistrado, responsável pelo desenvolvimento processual respectivo, nos termos do que prescreve o art. 331, parágrafo 2º e 3º do CPC ou o próprio art. 131 do mesmo diploma legal. 8.

Cabível o retorno dos autos à instância ordinária, a fim de que seja devidamente desenvolvida a produção de prova pericial pelo Juiz singular, a fim de instruir o julgamento por esta Corte do recurso de apelação interposto pela parte demandante, nos termos do que prescreve o art. 515, parágrafo 4º do CPC. 9.

A fim de se evitar danos de inserta reparação fica mantida a decisão liminar proferida na primeira ação cautelar (Processo nº 2009.83.00.001808-1) determinando a suspensão de quaisquer atos de alienação compulsória da carteira de beneficiários da requerente, ora apelante, bem como concernente ao cancelamento de seu registro como operadora e determinação de sua liquidação extrajudicial, confirmada por esta E.

Segunda Turma nos autos do AGTR 95095/PE, que negou provimento ao Agravo da ANS, até ulterior julgamento dos recursos apelatórios constantes das ações cautelares e da ação principal. 10.

Conversão em diligência do recurso de apelação do particular. (AC - Apelação Civel - 522044 2009.83.00.010551-2, Desembargador Federal Francisco Barros Dias, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data::07/07/2011) Para além disso, conforme assevera a própria ANS em sua apelação, a medida adotada, de instauração de Direção Fiscal, ostenta caráter de tutela preventiva administrativa.

Nesse quadro, não se pode ignorar que os fatos remontam aos anos de 2007 e 2009 e que as normas vigentes à época previam prazo máximo para tal intervenção administrativa, de 365 dias, conforme art. 24 da Lei nº 9.656/1998, de modo que, uma vez que a medida foi afastada liminarmente pelo juízo de origem há quase 15 (quinze) anos, deve ser reconhecida a incidência da teoria do fato consumado, pois, em prestígio à segurança jurídica, não caberia agora, tantos anos depois, restabelecer medida tão gravosa em desfavor da parte apelada, sendo que nem sequer há nos autos informações atualizadas sobre a situação da operadora e dos serviços por ela prestados.

Importante destacar que a sentença foi clara e acertada ao “anular o processo de direção fiscal instaurado através da Resolução Operacional RO n° 667/2009 (processo nº 33902.135663/2007-14), sem prejuízo de nova deliberação acerca do caso, desde que observado o devido processo legal”.

Ou seja, tanto a liminar quanto a sentença ficaram restritas à RO nº 667/2009, de modo que a ANS não ficou impedida de renovar atos de fiscalização, incluindo aqueles de intervenção preventiva na operadora, desde que garantidos o contraditório e a ampla defesa.

Isso apenas reforça que, no caso concreto, deve ser aplicada a teoria do fato consumado, pois o pronunciamento judicial foi específico para aquele ato praticado em 2009, que poderia, desde aquela época, ser renovado pela Agência.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação e à remessa necessária, mantendo integralmente a sentença.

Não cabe a majoração dos honorários nos termos do art. 85, § 11, do CPC, uma vez que se trata de sentença proferida na vigência do CPC de 1973. É como voto.

Juíza Federal MARA LINA SILVA DO CARMO Relatora convocada PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gabinete 35 - DESEMBARGADORA FEDERAL ANA CAROLINA ROMAN Processo Eletrônico APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728): 0001508-11.2009.4.01.4200 Processo de Referência: 0001508-11.2009.4.01.4200 Relatora: JUÍZA FEDERAL MARA LINA SILVA DO CARMO (CONVOCADA) APELANTE: AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR APELADO: UNIMED DE BOA VISTA-COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO Ementa.

DIREITO ADMINISTRATIVO E SANITÁRIO.

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA.

PLANO DE SAÚDE.

FISCALIZAÇÃO.

PLANO DE RECUPERAÇÃO REJEITADO.

DIREÇÃO FISCAL INSTAURADA PELA AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR (ANS).

ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO.

OFENSA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL.

APLICAÇÃO DA TEORIA DO FATO CONSUMADO.

I.

CASO EM EXAME 1.

Cuida-se de apelação interposta pela Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS – contra sentença em que se julgou procedente o pedido formulado na ação ordinária ajuizada por UNIMED – Boa Vista Cooperativa de Trabalho Médico, reconhecendo a nulidade do ato administrativo que instaurou regime especial de direção fiscal na empresa, operadora de plano de saúde, por violação ao devido processo legal.

O juízo de origem entendeu que a ANS rejeitou o Plano de Recuperação apresentado pela operadora sem oportunizar sua manifestação sobre as inconsistências apontadas, tendo decretado diretamente o regime de direção fiscal.

II.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2.

A questão em discussão consiste em verificar se a Agência Nacional de Saúde Suplementar observou o devido processo legal administrativo ao instaurar o regime de direção fiscal, e se a ausência de oportunidade de manifestação da operadora sobre a rejeição do plano de recuperação compromete a validade do ato administrativo.

III.

RAZÕES DE DECIDIR 3.

No exercício do poder de polícia administrativa, as agências reguladoras detêm a necessária autonomia e expertise técnica para avaliar o cumprimento das normas regulatórias pelas operadoras de planos de saúde, e, portanto, como regra, não caberia ao Poder Judiciário intervir nas decisões técnicas dessas autarquias, exceto nas hipóteses em que se evidencie flagrante ilegalidade ou abuso de poder. 4.

A Lei nº 9.656/1998 autoriza a ANS a instaurar direção fiscal em operadoras de planos de saúde quando constatadas anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves.

Infere-se da Resolução de Diretoria Colegiada nº 22/2000, no entanto, que deveria ser dada ciência à operadora da rejeição do plano de recuperação. 5.

Observa-se que, entre o ofício expedido em 2007, que determinava a apresentação do plano de recuperação, e a decisão de instauração de Direção Fiscal, em 2009, não foi aberta oportunidade formal de a operadora manifestar-se sobre as alegadas inconsistências do plano de recuperação, nem mesmo sobre aquilo que constou da Nota nº 157/2008, que fundamentou a decisão final da ANS. 6.

Conforme assevera a própria ANS em sua apelação, a medida adotada, de instauração de Direção Fiscal, ostenta caráter de tutela preventiva administrativa.

Nesse quadro, não se pode ignorar que os fatos remontam aos anos de 2007 e 2009 e que as normas vigentes à época previam prazo máximo para tal intervenção administrativa, de 365 dias, conforme art. 24 da Lei nº 9.656/1998, de modo que, uma vez que a medida foi afastada liminarmente pelo juízo de origem há quase 15 (quinze) anos, deve ser reconhecida a incidência da teoria do fato consumado, pois, em prestígio à segurança jurídica, não caberia agora, tantos anos depois, restabelecer medida tão gravosa em desfavor da parte apelada. 7.

Tanto a liminar quanto a sentença ficaram restritas à RO nº 667/2009, de modo que a ANS não ficou impedida de renovar atos de fiscalização, incluindo aqueles de intervenção preventiva na operadora, desde que garantidos o contraditório e a ampla defesa.

Isso apenas reforça que, no caso concreto, deve ser aplicada a teoria do fato consumado.

IV.

DISPOSITIVO E TESE 6.

Apelação e remessa necessária desprovidas. ______________ Dispositivos relevantes citados: Lei nº 9.656/1998, art. 24; Resolução de Diretoria Colegiada – RDC nº 22/2000, art. 3º, §§ 2º e 3º; Resolução Normativa nº 52/2003, art. 2º, VII.

A C Ó R D Ã O Decide a Décima Segunda Turma deste Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à apelação e à remessa necessária, nos termos do voto da relatora.

Décima Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região.

Brasília-DF. (assinado eletronicamente) Juíza Federal MARA LINA SILVA DO CARMO Relatora convocada

Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região , 8 de abril de 2025.

Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: Usuário do sistema 2 APELANTE: AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR APELADO: UNIMED DE BOA VISTA-COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO Advogado do(a) APELADO: MARIANA DE MORAES SCHELLER E SILVA - PR59169-A O processo nº 0001508-11.2009.4.01.4200 (APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728)) foi incluído na sessão de julgamento abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes.

Sessão de Julgamento Data: 19/05/2025 a 23-05-2025 Horário: 08:00 Local: ACR/JA - SESSÃO VIRTUAL - - Observação: INFORMAMOS QUE A SESSÃO VIRTUAL TERÁ DURAÇÃO DE 04 DIAS COM INICIO NO DIA 19/05/2025 E ENCERRAMENTO NO DIA 23/05/2025 A SESSÃO VIRTUAL DE JULGAMENTO NO PJE, INSTITUIDA PELA RESOLUCAO PRESI - 10118537 QUE REGULAMENTA A ATUAÇÃO DOS ADVOGADOS DA SEGUINTE FORMA: ART. 6º A SESSÃO VIRTUAL TERÁ O PRAZO DE DURAÇÃO DEFINIDO PELO PRESIDENTE DO ORGÃO JULGADOR, QUANDO DA PUBLICAÇÃO DA PAUTA DE JULGAMENTO, COM DURAÇÃO MÍNIMA DE 3 (TRÊS) DIAS ÚTEIS E MÁXIMA DE 10 (DEZ) DIAS ÚTEIS. §1.

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