TRF1 - 0002476-48.2016.4.01.3310

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0002476-48.2016.4.01.3310 PROCESSO REFERÊNCIA: 0002476-48.2016.4.01.3310 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: MANOEL DO CARMO LOYOLA DA PAIXAO e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: ESTERFESON FONTES MARCIAL - BA13248-A e GUTEMBERG SOUZA PASSOS FILHO - BA52017-A POLO PASSIVO:Ministério Público Federal (Procuradoria) RELATOR(A):MARCOS AUGUSTO DE SOUSA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0002476-48.2016.4.01.3310 RELATÓRIO O EXMO.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: Trata-se de recurso de apelação interposto por Manoel do Carmo Loyola da Paixão e Monte Santo Transportes Ltda., em face da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Eunápolis/BA que, nos autos da ação de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público Federal - MPF, julgou procedente o pedido, condenando os apelantes pela prática dos atos previstos nos arts. 10, XI e XII e 11, I, da Lei 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no art. 12 da LIA (IDs. 102244868, fls. 18/19 e 102244869, fls. 1/13).

Os apelantes sustentam, preliminarmente, a incompetência absoluta da justiça federal, em razão da incorporação dos recursos ao patrimônio do Município.

No mérito, afirmam que a mera ausência de procedimento licitatório não implica, por si só, prejuízo ao erário, especialmente diante da inexistência de provas de que os serviços não foram efetivamente prestados, ônus que cabia à acusação demonstrar.

Alegam que, no ano de 2011, os serviços de transporte escolar foram de fato executados no Município, inexistindo notícia de que pessoa jurídica diversa tenha prestado tais serviços, o que justificaria a contraprestação pecuniária recebida.

Sustentam que, havendo a efetiva prestação do serviço, não se configura ato de improbidade administrativa, uma vez que o dano ao erário não pode ser presumido.

Reforçam, ainda, que não há qualquer indício de que tenham sido beneficiados ou que tenham beneficiado terceiros em detrimento do interesse público.

Aduzem que não restou demonstrado o elemento subjetivo necessário à configuração do ato ímprobo.

Por fim, afirmam que a pessoa jurídica participou de certame licitatório, mas que, em razão da troca de gestão municipal, os registros respectivos teriam se extraviado nos arquivos da Administração Pública.

Dessa forma, requerem a reforma da sentença para que o pedido inicial seja julgado improcedente (ID. 102244869, fls. 17/27).

Contrarrazões (ID. 102244881).

O Ministério Público Federal (PRR1) opina pelo não provimento da apelação (ID. 108609524). É o relatório.

Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0002476-48.2016.4.01.3310 VOTO O EXMO.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA, Relator: 1.

PRELIMINAR A preliminar suscitada pelos apelantes já foi definitivamente apreciada no agravo de instrumento interposto pelo MPF perante este Tribunal, ocasião em que se reconheceu a competência da Justiça Federal para processar e julgar a matéria, bem como a legitimidade do parquet Federal.

Dessa forma, deve ser rejeitada a preliminar. 2.

MÉRITO Consta, em síntese, que, no ano de 2011, o então gestor do Município de Jucuruçu/BA realizou a contratação direta, de forma indevida, de pessoa jurídica sem capacidade para executar o serviço de transporte escolar, no valor de R$ 1.241.630,00 (um milhão, duzentos e quarenta e um mil, seiscentos e trinta reais), montante repassado ao Município pelo FNDE, supostamente sem comprovação da efetiva prestação do serviço.

Na sentença, o Juízo a quo julgou procedente o pedido, asseverando que: (…) No caso, parte autora embasa condenação dos requeridos em dois documentos juntados ao anexo I: ofício da Receita Federal, acostado às fls. 12/19, no qual informado que empresa MONTE SANTO TRANSPORTES LTDA -ME não efetuou nenhum recolhimento previdenciário apresentou GFIP sem movimentação, no período de 01/2009 12/2011 ofício da Prefeitura Municipal de Jucuruçu/BA, informando que não localizou os processo licitatórios atinentes à empresa ré, mas, apenas, os processos de pagamento n° 344,1475,1474,1470,1472,1476 1477, juntados às fls. 41/90.

Da análise dos referidos documentos observa-se que, conforme aduzido pela parte autora, embora segunda ré tenha recebido vultosa quantia pelos serviços supostamente prestados municipalidade, não consta nenhum registro de empregado, tampouco respectivo recolhimento previdenciário, sendo forçoso concluir que pessoa jurídica MONTE SANTO TRANSPORTES LTDA -ME trata-se de uma empresa de fachada, criado com nítido intuito de fraudar o procedimento Iicitatório.

Compulsando os autos, resta claro que não houve procedimento licitatório na contratação da referida empresa, uma vez que, consoante a informação prestada pelo Município de Jucuruçu/BA, não foi localizada nenhuma documentação referente aos processos de licitação. (…) Assim, há prova robusta de que foram utilizadas verbas públicas do FNDE, para pagamentos de transporte escolar, sem devido procedimento licitatório ou procedimento regular de dispensa/inexigibilidade.

Insta salientar que os valores contratados sem licitação ultrapassam valor mínimo admitido para a dispensa de licitação de que trata art. 24, II, da L. 8.666/93, de R$ 8.000, 00 (oito mil reais), desconsiderada qualquer fragmentação de serviços tendentes burlar o preceito legal excepcional.

Ora, existindo dever de todo gestor de se submeter às formalidades previstas na Lei de Licitações e de dar plena transparência na gestão da coisa pública, caberia aos réus demonstrarem efetivação dos certames públicos para a escolha dos fornecedores de produtos, o que não fez em nenhuma oportunidade. (...) No entanto, no caso em tela, o primeiro réu Manoel do Carmo Loyola da Paixão, na qualidade de prefeito do Município de Jucuruçu/BA, contratou a empresa MONTE SANTO TRANSPORTES LTDA -ME, sem devido procedimento licitatório ou procedimento regular de dispensa/inexigibilidade.

Restou evidente que não houve licitação, tendo primeiro o demandado atuado diretamente em todo processo de pagamento, vide as assinaturas dos documentos de fls. 41/90, autorizando pagamento.

A Ré MONTE SANTO TRANSPORTES LTDA -ME, também merece responsabilização, posto que foi beneficiária do procedimento tido como inexistente. (…) Há ainda um prejuízo ao erário evidente, posto que foi gasto o valor de R$1.241.630,00 (um milhão, duzentos quarenta um mil, seiscentos trinta reais), em favor da pessoa jurídica lesionada, no caso, FNDE (art. 18 da Lei n° 8.429/92), sem que efetivamente tenha sido comprovada realização do serviço. (…) Na hipótese, tenho que ficou suficiente demonstrado que os requeridos agiram ao menos com culpa grave na gestão dos recursos repassados por meio do FNDE ao município de Jucuruçu/BA, no exercício de 2011, uma vez que, a despeito da ciência das normas legais regulamentares antes citadas, dispensaram indevidamente procedimento licitatório liberaram verbas públicas sem estrita observância das normas pertinentes. (…).

Analisando a questão, verifico que a presente ação foi proposta ainda sob a redação original da Lei 8.429/1992, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, podendo esta ser aplicada às hipóteses anteriores à sua vigência, em circunstâncias específicas, respeitadas as balizas estabelecidas pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1.199).

O STF, no mencionado julgamento, fixou, dentre outras, as seguintes teses após exame da Lei 14.230/2021: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (...).

Do que se extrai, pois, do entendimento fixado pelo STF, pode-se concluir, primeiramente, que a nova lei exige que o elemento subjetivo “dolo” seja demonstrado nos tipos legais descritos nos arts. 9º, 10 e 11.

Segundo, que a lei nova revogou a ação de improbidade na modalidade culposa trazida no antigo artigo 10 (dano ao erário - único que até então admitia a condenação também por culpa), em caráter irretroativo.

No entanto, essa revogação não alcançará ações, iniciadas sob a égide da Lei 8.429/1992, que tiverem transitado em julgado.

Cabe destacar, por oportuno, que o STF nada dispôs sobre a questão alusiva à revogação de alguns tipos da anterior Lei 8.429/1992, nem quanto às alterações introduzidas pela nova lei em certos tipos legais, até porque não era objeto do RE 843.989/PR.

Não obstante, pode-se inferir, numa interpretação lógico-sistemática, ser possível a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, previsto no art. 5º, XL, da CF, aos casos em que houve revogação ou modificação de tipos legais, para as ações ainda em curso, a exemplo do quanto admitido para aquelas originadas por atos de improbidade culposos.

O STJ, por sua vez, entendeu recentemente ser possível a aplicação da Lei 14.230/2021, com relação à exigência do dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aos processos em curso.

Precedente: REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel.

Min.

Gurgel de Faria, DJe 02/05/2024.

Destaque-se, ainda, que o artigo 1º, § 4º, da nova lei expressamente estabelece a aplicação ao sistema da improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, os quais incidem retroativamente em benefício da parte ré. 2.1.

ATO ÍMPROBO PREVISTO NO ART. 10 DA LIA Os apelantes foram condenados pela prática das condutas previstas no art. 10, XI e XII, da LIA, que, antes das alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...).

Com a redação dada pela nova lei, o dispositivo ficou assim redigido: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (…) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...).

No caso sob exame, a imputação de ato de improbidade administrativa fundamenta-se na alegação de dano ao erário decorrente de contratação pública sem licitação, realizada fora das hipóteses legais de dispensa e em desconformidade com o procedimento exigido, bem como na suposta não prestação do serviço pelo qual houve pagamento.

Embora os apelantes aleguem que foi realizado certame licitatório, não apresentaram qualquer prova da efetiva realização do procedimento, limitando-se a afirmar que os documentos foram extraviados, o que não é suficiente para comprovar sua existência.

Não obstante, a reiterada jurisprudência desta Corte orienta que para configurar o ato de improbidade que causa dano ao erário a dispensa indevida de licitação deve acarretar perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitida a configuração de dano presumido.

Precedentes: AC 0011852-47.2014.4.01.3304 e AC 0027450-02.2009.4.01.3600.

Consolidado também o entendimento de que a simples inobservância dos requisitos legais para a contratação pública não autoriza, por si só, a imposição das sanções previstas na Lei 8.429/1992.

A análise dos autos revela que a condenação se baseou na presunção de dano decorrente da inobservância das normas legais referentes à licitação, sem comprovação de conduta dolosa ou de prejuízo material concreto.

A responsabilização, portanto, foi fundamentada em negligência administrativa.

Quanto à alegação de dano pela não prestação dos serviços contratados, não há nos autos prova robusta da inexecução contratual, tampouco indícios de superfaturamento, sobrepreço ou desvio de recursos públicos para finalidades alheias ao interesse público.

Tampouco foram identificadas irregularidades nos processos de pagamento vinculados à execução contratual.

Dessa forma, a ausência de elementos probatórios consistentes afasta a caracterização de dano material efetivo, pressuposto indispensável à tipificação do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei 8.429/1992.

Nos termos dos precedentes desta Corte, “tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova” (Cito: AC 0001413-80.2015.4.01.4002).

Ademais, não se evidencia a existência de dolo específico ou de má-fé por parte dos apelantes, havendo apenas o descumprimento de procedimentos legais, o que, embora reprovável sob a ótica da legalidade administrativa, não se reveste, por si só, dos elementos configuradores do ato ímprobo, notadamente a intenção deliberada de causar lesão ao patrimônio público.

A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, sendo incabível o dano presumido (dano in re ipsa).

Porém o parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta.

O STJ decidiu que a comprovação de prejuízo efetivo ao erário, como condição para a condenação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deve ser exigida nos processos relativos a fatos anteriores à Lei 14.230/2021 que ainda estejam em andamento.

A propósito: ADMINISTRATIVO.

ATO ÍMPROBO.

DANO PRESUMIDO.

ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA.

NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO.

MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ.

IMPOSSIBILIDADE. 1.

Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2.

Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3.

Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo. 4.

Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14.320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame. 5.

In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada. 6.

Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão. 7.Recurso especial desprovido.

Embargos de declaração prejudicados. (REsp 1.929.685/TO, Primeira Turma, Rel.

Min.

Gurgel de Faria, DJe 02/09/2024.) Assim como a jurisprudência desta Corte.

Confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEI 8.429/1992.

APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI 14.230/2021.

TEMA 1199.

ART. 10, CAPUT, E ART. 11, VI, AMBOS DA LIA.

NÃO COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO.

AUSÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO DE OCULTAR IRREGULARIDADES.

ATO DE IMPROBIDADE NÃO CARACTERIZADO.

APELAÇÃO NÃO PROVIDA. (...) 4.

A Lei 14.230/2021 deixou expresso no texto da Lei de Improbidade Administrativa a necessidade de efetivo e comprovado prejuízo ao Erário e a demonstração do elemento subjetivo (dolo) para configuração de ato de improbidade previsto no art. 10, bem como não mais se admite a responsabilização por ato lesivo na forma culposa. 5.

O dano in re ipsa não mais serve como fundamento para condenação em ato ímprobo, uma vez que, como já mencionado, o art. 10, caput, da LIA, passou a exigir a comprovação do efetivo dano ao erário para configuração do ato ímprobo. (...) 7.

Não há prova de que os recursos federais repassados pelo FNDE foram aplicados em fins alheios ao interesse público ou em proveito próprio do citado ex-prefeito ou de terceiro, também não há prova que demonstre a existência de irregularidades na utilização dos recursos federais repassados ao Ente Municipal. 8.

O réu/apelado foi condenado tão somente porque deixou de prestar contas ao FNDE, não havendo prova de que ele teria deixado de prestar contas para ocultar irregularidades.

Assim, não é o caso de sua condenação pela prática de ato ímprobo descrito no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992. 9.

Posicionamento do STF, em recente julgado, entendeu que as alterações da Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas às ações em curso, excetuando-se apenas aquelas em que já houve o trânsito em julgado (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023). 10.

Recurso de apelação não provido. (AC 1001217-78.2018.4.01.3100, TRF1, Décima Turma, Rel.

Des.

Fed.

Solange Salgado da Silva, PJe 24/05/2024.) Ademais, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei.

A jurisprudência também é firme no sentido de que a improbidade administrativa não se confunde com a mera ilegalidade do ato ou a inabilidade do agente público que o pratica, porquanto o ato ímprobo, além de ilegal, é pautado pela desonestidade, deslealdade funcional e má-fé.

A propósito: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

DISPENSA DE LICITAÇÃO.

PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA.

SUPERFATURAMENTO NÃO EVIDENCIADO.

PROGRAMA PAB FIXO.

APLICAÇÃO DE RECURSOS EM PROCEDIMENTOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE.

IRREGULARIDADE.

NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO.

DOLO NÃO DEMONSTRADO.

PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO AFASTADA.

PROVIMENTO DAS APELAÇÕES.

SENTENÇA REFORMADA.

IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. (...) 7.

Não há nos autos demonstração de inexecução do objeto do Programa, ou de danos efetivos aos cofres públicos.

Os fatos expressam meras desconformidades formais licitatórias, sem propósitos malsãos, o que configura uma atipicidade administrativa que não teve, nas circunstâncias do caso, o condão de assumir o qualificativo de ato de improbidade administrativa, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública, o que não ficou comprovado. 8.

O fato de terem sido apurados, pela CGU, em relação a alguns itens confrontados, valores menores do que os praticados pela farmácia contratada, não comprova ipso facto a existência de superfaturamento: não há evidências de fraude na coleta de preços, mediante combinação e/ou ajuste entre os demandados, com o dolo de causar enriquecimento ilícito, desvio de verbas ou perda patrimonial efetiva. 9.

Ao autor competia, em prova pericial, demonstrar que os preços oficiais, nos quais se baseou a Controladoria, deveriam ser amplamente utilizados e, ainda, que os valores orçados pelo estabelecimento farmacêutico teriam sido inadequados ou incompatíveis com os preços praticados no mercado (levando-se em conta o fato de o município estar localizado fora da região metropolitana). 10.

No que diz com a imputação de conduta ímproba ao ex-prefeito em razão da aplicação das verbas do Programa de Atendimento Básico - PAB em despesas não elegíveis (serviços de média e alta complexidade), embora o fato seja indicativo de irregularidade formal, não comprova a existência de improbidade, à míngua de demonstração de dano.

Não obstante a impropriedade vê-se que restou mantida a destinação pública de tais recursos, uma vez que aplicados em benefício da população. 11.

A ausência de registro do nome dos pacientes e dos exames efetuados nas notas fiscais expedidas e nos respectivos empenhos afeiçoa-se à mera irregularidade, que não se eleva à categoria de atos de improbidade administrativa, mormente porque não evidenciada a prática de conduta dolosa. 12.

Não se pode confundir meras faltas administrativas com as graves faltas sujeitas às severas sanções da Lei n. 8.429/92, aplicadas apenas quando a atuação do administrador destoe nitidamente dos princípios que regem a Administração Pública, em especial, a legalidade e a moralidade, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público.

Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ato ilícito ou irregular constitui ato de improbidade. 13.

Os relatórios da CGU têm muita importância como início de prova, para dar base à propositura da ação, mas, documentos unilaterais elaborados sem os auspícios do contraditório, por si só, não são aptos (em princípio) a conduzir a uma condenação por atos de improbidade, devendo, mesmo como peças administrativas revestidas de presunção juris tantum de legitimidade, receber o apoio de outros meios de prova, que não foram produzidos. 14.

Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII - CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 15.

Preliminar de prescrição afastada.

Apelações providas.

Sentença reformada.

Improcedência (in totum) da ação. (AC 0027450-02.2009.4.01.3600, TRF1, Quarta Turma, Rel.

Des.

Fed.

Olindo Menezes, e-DJF1 20/04/2023.) Sendo assim, ausente a demonstração inequívoca da ocorrência de dano ao erário, bem como não comprovado o dolo específico, não se configura a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da LIA. 2.2.

ATO ÍMPROBO PREVISTO NO ART. 11 DA LIA Os apelantes também foram condenados pela prática dos atos previstos no art. 11, I, da LIA, que, antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, se encontrava expresso nos seguintes termos: Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; (...).

Com a nova redação, o mencionado dispositivo ficou assim redigido: Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: I - (revogado); (...).

Ocorre que houve a revogação do art. 11, I, da LIA, tornando atípica a conduta imputada.

Além disso, inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos.

Precedentes do TRF 1ª Região: AC 0011428-36.2009.4.01.3900, AC 0004242-33.2016.4.01.3312 e EDAC 0003493-86.2016.4.01.4000.

Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais.

Nesse contexto, esta Corte, em casos de condenação pelo art. 11, caput e seus incisos revogados, tem assim se posicionado: DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS.

ART. 11, CAPUT.

REVOGAÇÃO.

CONDUTA INEXISTENTE.

DECISÃO AGRAVADA MANTIDA.

RECURSO NÃO PROVIDO.

A Lei 8.429/1992, alterada pela Lei 14.230/2021, passou a vigorar na data da sua publicação, em 26/10/2021.

As controvérsias em torno da aplicação imediata das novas disposições legais devem ser analisadas em relação às questões de natureza processual e material. Às questões de ordem processual são aplicáveis as leis em vigor no momento em que prolatado o decisum na instância a quo, em obediência ao princípio tempus regit actum (art. 14 do CPC e, por analogia, art. 2º do CPP).

Já às questões de natureza material, a nova lei tem aplicação imediata aos feitos em andamento, nos termos do art. 1º, § 4º, que dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

O direito administrativo sancionador, como sub-ramo do Direito Administrativo, expressa o poder punitivo do Estado ante o administrado, seja ele o próprio servidor público ou o particular.

Daí decorre sua aplicação aos atos de improbidade administrativa — notadamente para reconhecer a aplicação imediata de seus preceitos a condutas antes tidas como suficientes para caracterizar o ato de improbidade, e agora tidas como irrelevantes, ou atípicas.

A opção legislativa de revogar alguns preceitos da lei de improbidade administrativa é válida, pois decorre de previsão constitucional contida no art. 37, § 4º, o qual preceitua que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Desde a alteração promovida pela Lei 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal.

Os incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429/1992 foram revogados.

A referida norma se aplica ao caso concreto, visto que atinge as ações em curso, considerando que o artigo 1º, §4º, determina expressamente a aplicação imediata de seus dispositivos em razão dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que comporta aplicação retroativa.

Desde a vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta imputada aos requeridos deixou de ser típica (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992).

Agravo de instrumento a que se nega provimento. (AG 1033687-14.2022.4.01.0000, Terceira Turma, Rel.

Des.

Fed.

Maria do Carmo Cardoso, PJe 14/06/2023.) Deste modo, deve ser afastada a condenação com base no art. 11, I, da LIA, em razão das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021.

Ante o exposto, rejeito a preliminar, dou provimento à apelação dos réus, para julgar improcedente o pedido. É o voto.

Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 11 - DESEMBARGADOR FEDERAL MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) 0002476-48.2016.4.01.3310 APELANTE: MANOEL DO CARMO LOYOLA DA PAIXAO, MONTE SANTO TRANSPORTES LTDA - ME Advogado do(a) APELANTE: ESTERFESON FONTES MARCIAL - BA13248-A Advogados do(a) APELANTE: ESTERFESON FONTES MARCIAL - BA13248-A, GUTEMBERG SOUZA PASSOS FILHO - BA52017-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) EMENTA ADMINISTRATIVO.

PROCESSUAL CIVIL.

APELAÇÃO CÍVEL.

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.

PRELIMINAR REJEITADA.

ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/1992 PELA LEI 14.230/2021.

RETROATIVIDADE.

POSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO.

STF, ARE 843.989/PR.

TEMA 1.199.

CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO.

ART. 10 DA LIA.

EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO.

DANO PRESUMIDO.

DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO.

ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO.

ART. 11, I, DA LEI 8.429/1992.

IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO ISOLADA.

ROL TAXATIVO.

REVOGAÇÃO.

ATIPICIDADE.

SENTENÇA REFORMADA.

APELAÇÃO PROVIDA. 1.

Apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido e condenou os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, XI e XII, e 11, I, da LIA, em razão da contratação direta de pessoa jurídica supostamente incapaz de prestar serviço de transporte escolar com recursos repassados pelo FNDE ao Município de Jucuruçu/BA, sem a devida comprovação da efetiva prestação do serviço. 2.

Há três questões centrais em discussão: (i) aferir a competência da justiça federal; (ii) verificar se houve prática de ato de improbidade administrativa por dano ao erário decorrente da contratação direta sem licitação e (iii) analisar a subsistência da condenação com base no art. 11, I, da LIA após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021. 3.

A preliminar suscitada pelos apelantes foi devidamente superada por decisão anterior no âmbito de agravo de instrumento, transitada em julgado. 4.

A redação dada pela Lei 14.230/2021 ao art. 10 da LIA exige a demonstração de dano efetivo ao erário, não se admitindo a mera presunção de prejuízo (dano in re ipsa), conforme entendimento consolidado pelo STJ no REsp 1.929.685/TO. 5.

O dolo é requisito indispensável para a tipificação de atos de improbidade administrativa, conforme fixado pelo STF no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) e pelo STJ no REsp 2.107.601/MG.

Além disso, é de conhecimento geral que o sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa visa proteger a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de garantir a integridade do patrimônio público e social, nos termos da lei. 6.

No caso em exame, a prova constante nos autos é insuficiente para demonstrar a existência de dano patrimonial efetivo decorrente da contratação questionada, tampouco há comprovação da não prestação dos serviços, superfaturamento, sobrepreço ou desvio de verbas públicas. 7.

A inexistência de prova robusta do dolo específico ou de má-fé dos apelantes, aliada à ausência de demonstração de prejuízo material, inviabiliza a configuração do ato ímprobo previsto no art. 10 da LIA, já que a negligência administrativa, por si só, não autoriza a imposição das sanções da referida lei. 8.

Houve a revogação do art. 11, I, da LIA, tornando atípica a conduta imputada.

Além disso, inexiste hoje a possibilidade de enquadramento da conduta somente no caput do art. 11, porque tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 9.

Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o advento da Lei 14.230/2021, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. 10.

Preliminar rejeitada.

Apelação provida.

ACÓRDÃO Decide a Turma, por unanimidade, rejeitar a preliminar e dar provimento à apelação. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - 10/06/2025 (data do julgamento).

Desembargador Federal MARCOS AUGUSTO DE SOUSA Relator

Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região , 20 de maio de 2025.

Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: Usuário do sistema 2 APELANTE: MANOEL DO CARMO LOYOLA DA PAIXAO, MONTE SANTO TRANSPORTES LTDA - ME Advogado do(a) APELANTE: ESTERFESON FONTES MARCIAL - BA13248-A Advogados do(a) APELANTE: ESTERFESON FONTES MARCIAL - BA13248-A, GUTEMBERG SOUZA PASSOS FILHO - BA52017-A APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) O processo nº 0002476-48.2016.4.01.3310 (APELAÇÃO CÍVEL (198)) foi incluído na sessão de julgamento abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes.

Sessão de Julgamento Data: 10/06/2025 Horário: 14:00 Local: Sala de sessões n. 01 - Observação: Os pedidos de participação e sustentação oral (arts. 44 e 45 do RITRF1) deverão ser formulados à coordenadoria processante até o dia anterior ao do início da sessão, através do e-mail [email protected], informando se a participação e/ou sustentação oral será presencial ou por videoconferência.