TRF1 - 1000676-38.2025.4.01.3508

Subseção Judiciária de Itumbiara/GO Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Itumbiara/GO PROCESSO: 1000676-38.2025.4.01.3508 CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) IMPETRANTE: ANA PAULA ALVES DA SILVA Advogado do(a) IMPETRANTE: MICHELLA AIRES GOMES DA SILVA KITAMURA - TO6230 IMPETRADO: GERENTE EXECUTIVO DO INSS EM GOIÁS, INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS TERCEIRO INTERESSADO: CENTRAL DE ANÁLISE DE BENEFÍCIO - CEAB/INSS DECISÃO Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por ANA PAULA ALVES DA SILVA contra ato atribuído ao GERENTE-EXECUTIVO DO INSS, vinculado à Agência de Itumbiara, visando obter, liminarmente, provimento jurisdicional que determine a análise do seu requerimento administrativo que visa a concessão de salário-maternidade rural, em razão da demora (protocolo em 29/01/2025 – Id 2178508075).

Pugnou pela concessão da gratuidade da justiça.

Alega, em síntese, que requereu a concessão do benefício de salário-maternidade rural em 29/01/2025.

No entanto, passados mais de 55 dias, ainda aguarda o resultado do requerimento administrativo, motivo pelo qual impetra o presente Mandado de Segurança.

Postergada a análise do pedido liminar para momento posterior à prestação das informações (Id. 2179572715).

Informações prestadas (Id. 2180967752), aduziu a autoridade, em suma, que o requerimento em questão se encontra na fila regional para análise, conforme documentação anexa, devendo a segurança ser denegada.

Juntou cópia do processo administrativo (Id. 2180968171). É o necessário.

Decido.

A liminar em mandado de segurança é disciplinada pelo art. 7º, inc.

III, da Lei 12.016/2009, o qual dispõe que, ao despachar a inicial, o juiz ordenará que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida.

Como toda medida de urgência, a liminar em mandado de segurança pressupõe a presença do fumus boni iuris (relevância do fundamento) e do periculum in mora (risco de ineficácia da medida).

No caso em questão, não se encontra presente o fumus boni iuris.

Explico.

Tenho, em reverência ao Princípio da Separação dos Poderes, por descabido, em regra, que o Poder Judiciário imponha ao Poder Executivo a implementação de determinada política pública.

Isso porque a implantação das políticas públicas é assunto afeto às instâncias políticas – representativas da vontade popular (art. 1°, parágrafo único, CF/1988), consoante apregoa a doutrina (João Batista Gomes Moreira, Direito Administrativo, 2ª edição, Editora Fórum, 2010, página 255).

Isso também equivale ao escólio doutrinário de que a definição de como o dever de tutela de determinado direito fundamental será prestado é tarefa do Parlamento (Luiz Guilherme Marinoni, A ética dos Precedentes, Revista dos Tribunais, 2016, página 59).

A intervenção do Poder Judiciário na definição/imposição de políticas públicas, por meio do ativismo judicial (judicialização da política), é excepcional e somente é admissível em situações nas quais a omissão estatal esteja a violar diretamente a Constituição Federal (STF, ADPF 45, Pleno, Ministro Celso de Melo, DJ 04/05/2004).

Sob essa ótica da excepcionalidade, a ‘teoria das capacidades institucionais’, assim exposta, por exemplo, nas palavras do professor Ingo Wolfgan Sarlet, “[…] busca cobrar do Poder Judiciário, de modo especial em áreas sensíveis como a do controle das políticas públicas e que envolvem uma grande exigência de conhecimentos técnicos estranhos ao mundo jurídico, um maior grau de deferência em relação às opções e decisões levadas a efeito pelo legislador e pelo administrador, no sentido de uma valorização recíproca das capacidades institucionais de cada esfera estatal […]. (SARLET, Ingo Wolfgang.

Linhas mestras da interpretação constitucional.

In: SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel.

Curso de Direito Constitucional.

São Paulo: Saraiva, 2017, p. 229)”.

Por sua vez, a denominada ‘teoria da segunda melhor opção’ (‘second best’), já adotada pelo STF (A exemplo: ADPF 292, Pleno, Luiz Fux, DJe 27/07/2020), prestigia que a tomada de decisões seja feita por regras gerais, a todos aplicáveis, considerando que assim, em vez de uma solução ótima que poderia ser obtida via decisão casuística, obtém-se a ‘segunda melhor opção’.

No mérito jurídico, garante-se a segurança, isonomia, previsibilidade, eficiência e prevenção de erros decisórios individuais.

No mérito econômico, evita-se custos - muitas vezes suportados pelos próprios cidadãos – que seriam gerados se a cada caso individual fosse aberto um complexo processo técnico para descobrir qual a melhor decisão concreta.

Segue excerto do voto do Ministro Fux que sumaria a teoria: “(...) Se, de um lado, a tomada de decisão baseada em regras considera a possibilidade de erros de subinclusão e sobreinclusão, de outro, evita o cometimento de “erros que provavelmente serão cometidos por decisores nada salomônicos, quando, livres de regras, são autorizados a aplicar as justificações subjacentes diretamente nos casos que têm de decidir” (SCHAUER, Frederick.

Playing by the rules: A philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life.

Clarendon Press, 1991).

A premonição de Schauer traduz o risco de insegurança jurídica e os custos de erro e de decisão, que se maximizam em questões técnicas e complexas, como a presente.

Em vez de uma solução ótima, a regra prestigia a teoria da segunda melhor opção (second best), que preserva as virtudes de certeza, segurança, previsibilidade, eficiência, separação de poderes e prevenção de erros de decisão.

A postura formalista reduz não apenas os “custos de erro” (error costs), que envolvem a quantidade e a magnitude dos erros que possam advir de uma decisão, mas também os “custos de decisão” (decision costs), que correspondem aos custos envolvidos para se encontrar o resultado, um tipo de custo enfrentado por tribunais e por cidadãos, que têm de investir recursos nesse processo (SUNSTEIN, Cass.

Constitutional Personae: Heroes, Soldiers, Minimalists, and Mutes.

Oxford: Oxford University Press, 2015. p. xv-xvi.). (...)” No caso dos autos, parece ser esta última a situação, isto é, carência de política pública geradora de ofensa direta à Constituição Federal: a não apreciação atempada pelo INSS do requerimento administrativo acaba por resultar na negação deste, isto é, na negação do direito individual à vida (CF, artigo 5º, caput) e direito social à previdência social (CF, artigos 6º e 201), o que autorizaria a imposição judicial de realização a termo do ato.

Essa a compreensão adotada pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Resp 1.586.142 (2ª Turma, Humberto Martins, DJe 18/04/2016).

Deixo, porém, ao menos por ora – sem prejuízo de continuar a meditar sobre o tema – de considerar atendido o requisito da necessidade (elemento do princípio da proporcionalidade) da gravosa medida de intervenção do Poder Judiciário em política pública (no caso, a apreciação do pedido no processo administrativo previdenciário) afeta ao Poder Executivo.

Isso porque há medida menos invasiva e igualmente hábil a assegurar os direitos fundamentais que se têm por violados.

No julgamento do RE 631.240 – em que, sob repercussão geral, o STF estabeleceu a regra da necessidade de prévio indeferimento administrativo como condição da ação judicial previdenciária – o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que, para os casos em que o INSS “exceda o prazo legal’ sem proferir decisão a respeito do requerimento do benefício feito pelo segurado, tal requerimento pode ser apresentado diretamente em juízo.

Portanto, em regra, a solução menos invasiva e igualmente hábil acima anunciada, é o ajuizamento direto de ação judicial previdenciária pela parte impetrante, no bojo da qual a decisão administrativa poderá ser suprida pela decisão judicial, que, se favorável à parte autora, poderá redundar na concessão do benefício em seu favor tomando como base a data de seu requerimento administrativo.

Não obstante, é pertinente que se adentre ao acordo homologado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 1171152 (Tribunal Pleno, Alexandre de Morais, Dje 17/02/2021), que estava submetido à sistemática da repercussão geral (tema 1066), para análise de questão acerca da possibilidade de o Poder Judiciário (i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo.

Nota-se, primeiramente, que o mérito da questão constitucional - possibilidade de o Judiciário, interferindo em política pública, fixar prazo para o INSS apreciar os requerimentos administrativos de benefício previdenciário ou assistencial e fixar sanção para seu descumprimento, tal como o deferimento provisório até a produção da decisão administrativa - não foi decidido pelo STF no precitado julgado, vez que extinguiu o processo por homologação de acordo.

Com isso, mantenho o entendimento alhures reiterado, de impossibilidade de tal intervenção por haver providência menos invasiva e com eficácia semelhante, tal como estabelecido no RE 631.240, qual seja, ajuizamento direto de demanda judicial antes mesmo da produção da decisão administrativa cujo prazo foi esgotado.

Acresço, ainda, outra situação, na qual há decisão sobre o requerimento administrativo, mas não efetivada pela autarquia previdenciária.

Por um lado, o fato do Judiciário fixar prazo para o INSS cumprir suas próprias decisões administrativas seria definição judicial de política pública, o que seria defeso sem a certeza de que tal decisão judicial seja passível de universalização a todos os beneficiários da mencionada política pública.

Segundo a doutrina, "o Poder Judiciário brasileiro tornou-se um fator de desequilíbrio na aplicação da justiça distributiva (...) pois onde os serviços públicos não podem ser universalizáveis, não mais serão públicos, mas particulares. (...) Esse procedimento denota uma corrida ao fundo do poço (race to the bottom), na qual cada indivíduo busca obter o máximo de proveito individual dos bens públicos. (...) Aqui há uma tentativa de driblar as escolhas públicas orçamentárias através da captura individual de bens públicos, o que acarreta grande desequilíbrio na efetiva busca da justiça distributiva orçamentária". (Fernando Facury Scaff, Orçamento Republicano e Liberdade Igual, Belo Horizonte, Fórum, 2018, páginas 303 e 304).

Por outro lado, nada impede que a parte autora também utilize o deferimento administrativo sem implantação como causa de pedir em ação judicial, não de anulação da decisão administrativa, mas de concessão, implantação e pagamento de atrasados, tomando como incontroverso o cumprimento dos requisitos para concessão do benefício (já reconhecidos administrativamente pelo INSS), isto é, ação com matéria exclusivamente de direito e desnecessidade de dilação probatória, e como interesse processual o excesso de prazo na sede administrativa.

Dito isso, tenho como juízo de adequação, admitir a intervenção judicial apenas nos termos anuídos pelo próprio INSS, via formalização do acordo perante o STF, o qual prevê sobre a regularização do atendimento aos segurados do INSS, objeto mais amplo do que o submetido à repercussão geral.

Explicito os limites do acordo: (i) Objeto de requerimento que admitem fixação de prazo máximo para decisão – reconhecimento inicial do direito a benefícios previdenciários e assistenciais, e realização de perícia médica e avaliação social para tanto; (ii) Prazos máximos acordados (cláusula primeira): a) Benefício assistencial à pessoa com deficiência e ao idoso – 90 dias; b) Aposentadorias, salvo por invalidez – 90 dias; c) pensão por morte, auxílio-reclusão e auxílio-acidente – 60 dias; d) Aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente) e auxílio-doença (auxílio temporário por incapacidade) comuns e por acidente de trabalho – 45 dias; e) salário-maternidade – 30 dias; (iii) O termo inicial de contagem se dá após encerrada a instrução (cláusula segunda), tida a partir da data: a) da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária para a concessão inicial dos benefícios (aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, auxílio-acidente, pensão por morte nos casos de dependente inválido, e assistencial à pessoa com deficiência); b) nos demais casos, do requerimento, mas observada a cláusula quinta (não apresentada toda a documentação necessária para análise do benefício, o INSS promoverá o envio de comunicação de exigências, suspendendo-se o prazo, que se reinicia após seu transcurso ou apresentação dos documentos, garantindo-se para o restante de, no mínimo, 30 dias; silente o segurado ou quando não for possível a análise por ausência de informações, o INSS arquivará o processo, conforme art. 40 da Lei n. 9.784/1999); (iv) Prazo máximo para realização de perícia médica e de avaliação social (cláusulas terceira e quarta), nesta última se a aferição da deficiência for requisito para concessão dos benefícios previdenciários e assistenciais – 45 dias após o agendamento; e 90 dias, quando realizadas nas unidades classificadas como de difícil provimento de servidores, exigindo o deslocamento de outros servidores.

Tais prazos permanecem suspensos enquanto perdurar os efeitos das medidas adotadas para enfrentamento da pandemia (Covid-19), e serão exigidos quando, após o retorno pleno da atividade pericial, os indicadores de tempo de espera para realização da perícia retornarem ao patamar médio identificado e registrado no momento em que a Repercussão Geral do tema 1066 foi reconhecida no RE 1.171.152/SC (cláusula 6.2 do acordo); (v) Recomendação do prazo para cumprimento de decisões judiciais, contados a partir da intimação do INSS (cláusula sétima): a) tutelas de urgência – 15 dias; b) benefícios por incapacidade e assistenciais – 25 dias; c) juntada de documentos para instrução (processos administrativos e outras informações que o Judiciário não tenha acesso) – 30 dias; d) aposentadorias, pensões e outros auxílios – 45 dias; d) revisionais, emissão de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC), averbação de tempo de emissão de boletos de indenização – 90 dias; (vi) Os prazos previstos no acordo, para análise e conclusão dos processos administrativos operacionalizados pelo INSS, fixados nas cláusulas primeira à quinta, são aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do acordo (cláusula sexta).

Ainda, poderão ser suspensos, de forma parcial ou total, havendo situações de força maior ou caso fortuito, como greves, pandemias, situações de calamidade pública, que alterem o fluxo regular de trabalho e impeçam o INSS de cumpri-los (cláusula nona); (vii) Sanção admitida para o caso de descumprimento do acordo pelo INSS: obriga-se a analisar o requerimento administrativo, no prazo de 10 dias, por meio da Central Unificada de Cumprimento Emergencial de Prazos (cláusula 10.1); (viii) Os pagamentos em atraso decorrente do deferimento do benefício incidirão juros moratórios aplicados à caderneta de poupança (art. 1º-F da Lei n. 9.494/97), a partir do encerramento do prazo de 10 dias acima, e correção monetária pelo INPC, previsto no art. 41-A, caput e §5º da Lei n. 8.213/91 (cláusulas 10.2 a 10.4); (ix) Os prazos fixados no item (ii) – cláusula primeira - não se aplicam à fase recursal administrativa (cláusula 14.1); (x) Prazo de vigência do acordo: 24 meses, findo o qual será novamente avaliada a manutenção dos prazos definidos no presente instrumento (cláusula 14.3).

Assim, tem-se que a análise do caso concreto redundará em uma das seguintes hipóteses: (i) não enquadramento no objeto do acordo; (ii) enquadramento no objeto do acordo com ausência de descumprimento pelo INSS do que acordado; (iii) enquadramento no objeto do acordo com constatação de descumprimento pelo INSS dos prazos acordados, o que ensejará imposição da sanção formalizada no acordo (envio à Central Unificada de Cumprimento Emergencial de Prazos, para análise do requerimento no prazo de 10 dias) e fixação de multa para atendimento pelo INSS, ressaltando que, neste caso, a obrigação de fazer imposta ao INSS (apreciação do requerimento ou realização da perícia) é infungível, tal como formalizada no acordo, de modo que não poderá ser convertida em outra obrigação de fazer - implantação de benefício -, resguardada a efetividade de sua execução pelas astreintes, cujo valor poderá ser revertido em favor do impetrante.

Posto isso, no presente caso, o requerimento administrativo visando o reconhecimento inicial de concessão do benefício de salário-maternidade rural foi protocolado em 29/01/2025 (Id. 2178508075) e é objeto do acordo firmado no STF, cujo prazo regular para conclusão da análise é de 30 dias após o término da instrução, que se dá a partir do requerimento, caso não sejam formalizadas exigências pelo INSS.

Contudo, de acordo com o processo administrativo, que ora se anexa, verifica-se que a análise do requerimento administrativo foi concluída em 21/05/2025 (PA – p. 50).

Em razão do exposto, INDEFIRO A LIMINAR.

Cientifique-se o órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada para que, querendo, ingresse no feito.

Em seguida, ouça-se o representante do Ministério Público Federal.

Por fim, concluam-se os autos para sentença.

Intimem-se.

Cumpra-se.

Itumbiara/GO, (data da assinatura eletrônica). (assinado eletronicamente) FRANCISCO VIEIRA NETO Juiz Federal