TRF1 - 0004278-31.2010.4.01.4300

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0004278-31.2010.4.01.4300 PROCESSO REFERÊNCIA: 0004278-31.2010.4.01.4300 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: ANTONIO CARLOS DE CARVALHO e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: JEAN CARLOS PAZ ARAUJO - TO2703-A e GUSTAVO BORGES DE ABREU - TO4805-A POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: KADSON NUNES DE SOUSA - PA28504-A, ADWARDYS DE BARROS VINHAL - TO2541-A e GUSTAVO BORGES DE ABREU - TO4805-A RELATOR(A):DANIELE MARANHAO COSTA PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 30 - DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO Processo Judicial Eletrônico R E L A T Ó R I O A EXMA.

SRA.

DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO (RELATORA): Trata-se de apelações interpostas pelos requeridos contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal Cível da SJTO que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pela União contra ex-prefeito, ex-secretário municipal, ex-advogado municipal, ex-presidente da comissão de licitação do Município de Arapoema - TO, e particulares supostamente beneficiados com a prática do ato apontado como ímprobo, condenou os requeridos pelas condutas previstas no art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/92, consubstanciados em irregularidades na liberação de verbas provenientes de convênio firmado com o FNDE cujo objetivo era a realização de procedimento licitatório para concretização do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE.

Em suas razões recursais, os apelantes Antônio Carlos de Carvalho, Jean Carlos Paz Araújo, Juscelino de Oliveira Borges, Ricardo Júnior de Sousa Norberto e José das Dores Aragão sustentam, em síntese, que deve ser aplicada de forma retroativa as alterações benéficas aos acusados de atos ímprobos promovidas pela Lei n. 14.230/2021, ausência de dolo específico e de dano ao erário. (respectivamente, id. 434198195, id 434198198, id 434198205, id. 434198207 e id. 434198211).

Contrarrazões apresentadas. (id 434198216).

A Procuradoria-Regional da República apresentou parecer, manifestando-se pelo desprovimento das apelações. (id. 434462501). É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 30 - DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO Processo Judicial Eletrônico V O T O A EXMA.

SRA.

DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO (RELATORA): Conforme relatado, trata-se de apelações interpostas pelos requeridos contra sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara Federal Cível da SJTO que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pela União contra ex-prefeito, ex-secretário municipal, ex-advogado municipal, ex-presidente da comissão de licitação do Município de Arapoema - TO, e particulares supostamente beneficiados com a prática do ato apontado como ímprobo, condenou os requeridos pelas condutas previstas no art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/92, consubstanciados em irregularidades na liberação de verbas provenientes de convênio firmado com o FNDE cujo objetivo era a realização de procedimento licitatório para concretização do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE.

Deve ser reformada a sentença, porquanto em contrariedade ao entendimento jurisprudencial aplicável sobre a matéria Elementares dos tipos de improbidade e legislação superveniente.

Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário e violação de princípios da administração pública, previstas na Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, alterado pela Lei 14.230/2021, tendo o STF, inclusive, fixado a seguinte tese: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO” (Tema 1199, RE nº 843989/PR).

Igualmente, é necessária a comprovação de que o agente público visava “obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade” (art. 11, § 2º).

Violação de Princípios da Administração.

O art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a dispor que “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade”, desde esteja caracterizada por uma das condutas descritas em um de seus incisos (I a XII).

Esse novo sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa, introduzido no ordenamento jurídico brasileiro por meio da Lei n. 14.230/2021, alterou elementares de vários tipos infracionais e até mesmo os revogou, como as condutas previstas no art. 11, incisos I (“praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamente ou diverso daquele previsto, na regra de competência”), II (“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”), IX (“deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação”), e X (“transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.”).

Assim, sob a vigência da Lei n. 14.230/2021, no que diz respeito aos atos que atentam contra os princípios da administração pública, a imputabilidade deve se embasar em algum dos tipos descritos no inciso do art. 11 da Lei 8.429/1992, e, ainda, haver a comprovação do elemento subjetivo do tipo, o dolo, conforme expressa previsão legal, art. 17, § 6º, do mesmo diploma legal.

Superveniência de lei mais benéfica.

Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, há que ser aplicada retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme já decidido pelo STF no Tema 1199. (ARE 843989, Relator (a): Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, Processo Eletrônico, Repercussão Geral - Mérito DJe-251 Divulg 09-12-2022 Public 12-12-2022).

O Supremo Tribunal Federal consignou, ademais, que “[a]s alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.” (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023) Assim, deve ser aplicada retroativamente a lei sancionadora mais benéfica.

Caso concreto A imputação está lastreada em relatório da Controladoria-Geral da União que teria identificado, entre as irregularidades do procedimento licitatório para a concretização do PNATE, a ausência de designação da comissão de licitação, a descrição da distância a ser percorrida com os meios de transportes contratados, a inexistência de documentação exigida no edital, o fracionamento de despesa, e a inexistência de exigência a respeito do estado de conservação e data de fabricação dos veículos a serem utilizados na prestação.

A União transcreve na inicial os fundamentos constantes no relatório da Controladoria Geral da União (id. 434197814), pleiteando a condenação dos requeridos pela prática dos artigos 9º, II, VI, VIII, X, XI, XII, 10, I, II, V, VIII, X, XII, e 11, I, VI, da LIA.

A sentença condenou os requeridos pela prática do inciso V do art. 11 da Lei n. 8.429/92.

Na hipótese, foi firmado convênio entre a Prefeitura do Município de Arapoema - TO e o Ministério da Educação para a concretização do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE, o que teria deflagrado procedimento licitatório com as irregularidades apontadas no relatório da CGU. (id. 434197814).

De início, as provas carreadas aos autos não são capazes de demonstrar o dolo específico de cada requerido, tampouco o efetivo prejuízo ao erário.

Conforme consta do próprio relatório da CGU, verifica-se que houve a prestação dos serviços, mesmo que com algumas irregularidades no procedimento licitatório e nos meios de transportes utilizados.

Vejamos: [...] Dentre os veículos próprios da prefeitura, um é uma canoa motorizada, utilizada para transporte dos alunos residentes nas diversas ilhas da região do rio Araguaia.

Durante a vistoria, foi verificado que a canoa está em funcionamento e atende adequadamente às necessidades da população ribeirinha.

O outro veículo de propriedade da prefeitura é um micro-ônibus, de placa MVT 1294, que também mostrou-se adequado para a realização do transporte escolar.

O terceiro veículo é uma pickup Toyota Bandeirante, originalmente utilizada para o transporte de carga e adaptada para o transporte de passageiros.

Verificamos ainda que os outros 04 (quatro) veículos tcrceirizados (02 ônibus, placas BWA 7833 e BWQ 8163 e 02 caminhonetes, placas KAX 9373 e GQP 4200) que fazem o transporte dos alunos da zona rural, também não satisfazem as exigências previstas no art. 136, do Código de Trânsito (id. 434197814).

A conclusão da CGU foi no seguinte sentido: “apuramos que permanecem as pendências em relação à prestação de contas de recursos recebo do FNDE num montante nominal de R$ 124.832,39 em relação aos anos de 2005, 2006 e 2007.” (id. 434197814).

Percebe-se que nem mesmo a CGU apontou dolo específico e individualizado de cada requerido.

Por sua vez, na petição inicial a parte autora não apontou o coteja analítico entre as condutas individualizadas de cada agente com seu respectivo dolo específico, tampouco apontou o dano ao erário efetivo.

Compulsando os autos, verifica-se, de fato, a existência de irregularidades no procedimento administrativo, bem como nos meios de transportes utilizados para a condução dos estudantes do Município de Arapoema – TO, no entanto, não foi demonstrado o responsável real pelas irregularidades, e sequer o dolo específico da prática de qualquer ato ímprobo.

Importa notar ainda a inexistência de fatores que denotam a unidade de desígnios de praticar ato ímprobo entre os particulares que participaram da licitação e os agentes públicos.

Assim, observa-se que das provas produzidas, não houve a demonstração de ato doloso por parte dos recorrentes voltado “à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros”. (art. 11, V, parte final, da Lei 8.429/92.

E ao contrário do que foi alegado pela União, não se verificou que os requeridos teriam sido beneficiados com as irregularidades no processo licitatório.

Ademais, conforme afirmado acima há provas nos autos que a o transporte dos estudantes foi realizado, o que afasta possível prejuízo e qualquer possível intenção dolosa e violar os princípios da Administração Pública, já que a liberação de verbas apontada como irregular pelo autor da ação foi justamente para a concretização do transporte escolar - PNATE.

Assim, na hipótese, está ausente a comprovação da efetiva violação a qualquer norma do art. 11, da LIA, por meio da conduta de frustrar a licitude de processo licitatório.

Apesar de a presente ação ter por fundamento a liberação irregular de verbas sem o devido procedimento licitatório, não houve produção de provas do dolo específico dos requeridos em lesar o erário, de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, tampouco de praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência, tal como previsto no inciso V do art. 11 da Lei n. 8.429/92.

Importante ressaltar que o § 3º do art. 1º da Lei n. 8.429/92, expressamente exclui a responsabilização nos casos de “mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito”.

Nessa mesma orientação, o § 1º do art. 17-C dispõe que: “A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade”.

Nesse sentido, a jurisprudência há muito já perfilhava o entendimento de que a Lei de Improbidade não tinha como objetivo punir o inábil, senão o desonesto e corrupto.

Assim, no caso em apreço, não houve a demonstração do elemento condicionante da conduta tipificada pela norma dos incisos do art. 11 da Lei n. 8.429/92.

Não há comprovação em que medida os réus, por suas ações ou omissões, seriam beneficiados - ou a quem beneficiaria, e inexistindo benefício, direto ou indireto, não há que se falar em conduta dolosa, tampouco em dano ao erário.

Dessa forma, diante a ausência de comprovação do dolo específico dos apelantes em violar os princípios da Administração Pública, não há que se falar em condenação por ato de improbidade administrativa. 4.

Efeito expansivo subjetivo do recurso.

Ausência de apelo de litisconsorte passivo.

Nos termos do art. 1.005 do CPC, que fundamenta o efeito expansivo subjetivo do recurso, “O recurso interposto por um dos litisconsortes a todos aproveita, salvo se distintos ou opostos os seus interesses”, ou seja, mesmo tendo sido o outro ocupante do polo passivo demanda inerte na recorribilidade da sentença, que não lhe foi benevolente, a recurso interposto por outro litisconsorte lhe aproveitará, dada a necessidade de haver tratamento igualitário entre as partes. É o entendimento do STJ: PROCESSUAL CIVIL.

RECURSO ESPECIAL.

AÇÃO DE RESCISÃO E REVISÃO CONTRATUAL COMBINADA COM INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS.

VIOLAÇÃO DOS ARTS. 373, II, DO CPC/2015 E 441 DO CC/2002.

SÚMULAS 284/STF E 7/STJ.

JULGAMENTO ULTRA OU EXTRA PETITA.

NÃO CONFIGURAÇÃO.

EFEITO EXPANSIVO SUBJETIVO DOS RECURSOS.

ART. 1.005 DO CPC.

APLICABILIDADE ÀS HIPÓTESES DE LITISCONSÓRCIO UNITÁRIO E ÀS DEMAIS QUE JUSTIFIQUEM TRATAMENTO IGUALITÁRIO DAS PARTES. 1.

Ação de rescisão de contrato de compra e venda de insumos agrícolas, cumulada com compensação por danos morais, indenização por danos materiais e revisão contratual, ajuizada em 09/09/2005, da qual foi extraído o presente recurso especial, interposto em 09/02/2021, concluso ao gabinete em 16/02/2022. 2.

O propósito recursal é decidir (I) se, na hipótese em que se discute a rescisão de contrato de compra e venda de insumos agrícolas e consequente reajuste do contrato de financiamento, a decisão que afastou a incidência do CDC, em julgamento de recurso interposto apenas pela instituição financeira responsável pelo financiamento, produz efeitos aos demais que não recorreram; e (II) se houve julgamento ultra ou extra petita pelo acórdão recorrido. 3.

Não há que se falar em julgamento ultra ou extra petita se o Tribunal de origem julga as pretensões deduzidas nas apelações interpostas por todas as partes, nos limites dos pedidos formulados na inicial, respeitada a causa de pedir nela indicada, ainda que com base em teses jurídicas distintas das alegadas pelas partes.

Precedentes. 4.

A regra do art. 1.005 do CPC/2015 não se aplica apenas às hipóteses de litisconsórcio unitário, mas, também, a quaisquer outras hipóteses em que a ausência de tratamento igualitário entre as partes gere uma situação injustificável, insustentável ou aberrante.

Precedentes. 5.

Hipótese em que há estreito vínculo entre o contrato de compra e venda e o contrato de financiamento, somente cabendo o reajuste deste se houver a rescisão daquele, de modo que caracteriza uma situação injustificável permitir a análise de um à luz do CDC e de outro à luz do CC, o que resultaria na rescisão do primeiro, sem, contudo, o reajuste do segundo.

Assim, a decisão que afastou a incidência do CDC produz efeitos aos demais litisconsortes. 6.

Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido. (REsp n. 1.993.772/PR, relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 7/6/2022, DJe de 13/6/2022.) - grifei Com isso, à míngua de elementos probatórios que evidenciem oposição à insurgência recursal, o resultado do julgamento desta apelação deve, também, ser estendido ao réu não apelante: JOSÉ BORGES NETO.

Ante o exposto, dou provimento às apelações dos requeridos para reformar a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, com extensão dos efeitos da absolvição ao réu não recorrente.

Sem honorários advocatícios ou custas processuais (art. 23-B, §§ 1º e 2º, da Lei 8.429/92). É o voto.

Desembargadora Federal Daniele Maranhão Relatora PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO GAB. 30 - DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198)0004278-31.2010.4.01.4300 APELANTE: JUSCELINO DE OLIVEIRA BORGES, ANTONIO CARLOS DE CARVALHO, JOSE DAS DORES ARAGAO, JEAN CARLOS PAZ ARAUJO, JOSE BORGES NETO Advogado do(a) APELANTE: JEAN CARLOS PAZ ARAUJO - TO2703-A Advogado do(a) APELANTE: GUSTAVO BORGES DE ABREU - TO4805-A APELADO: UNIÃO FEDERAL, MUNICIPIO DE ARAPOEMA Advogados do(a) APELADO: ADWARDYS DE BARROS VINHAL - TO2541-A, GUSTAVO BORGES DE ABREU - TO4805-A, KADSON NUNES DE SOUSA - PA28504-A EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEI 8.429/92.

VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

ART. 11, V, DA LEI 8.429/92.

IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO.

CONVÊNIO FIRMADO COM FNDE.

PROGRAMA NACIONAL DE APOIO AO TRANSPORTE ESCOLAR.

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

LEI 14.230/2021.

RETROATIVIDADE E APLICABILIDADE.

TEMA 1.199 DO STF.

DOLO ESPECÍFICO NÃO DEMONSTRADO.

APELAÇÕES PROVIDAS.

SENTENÇA REFORMADA.

ART. 1.005 DO CPC.

EXTENSÃO DOS EFEITOS. 1.

Trata-se de apelações interpostas pelos requeridos contra sentença que, em ação de improbidade administrativa ajuizada pela União contra ex-prefeito, ex-secretário municipal, ex-advogado municipal, ex-presidente da comissão de licitação do Município de Arapoema - TO, e particulares supostamente beneficiados com a prática do ato apontado como ímprobo, condenou os requeridos pelas condutas previstas no art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/92, consubstanciados em irregularidades na liberação de verbas provenientes de convênio firmado com o FNDE cujo objetivo era a realização de procedimento licitatório para concretização do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE. 2.

A imputação está lastreada em relatório da Controladoria-Geral da União que teria identificado irregularidades no procedimento licitatório, o qual teria sido direcionado. 3.

Para a configuração de quaisquer das condutas ímprobas de enriquecimento ilícito, dano ao erário e violação de princípios da administração pública, previstas nos art. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, sempre deve estar presente o dolo específico, sendo insuficiente a culpa grave e até mesmo o dolo genérico, consoante inteligência dos §§ 2º e 3º do art. 1º do referido diploma, alterado pela Lei 14.230/2021.

Igualmente é necessária a comprovação de que o agente público visava “obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade” (art. 11, § 2º). 4.

Considerando a natureza sancionatória da Lei n. 8.429/92, e ante o entendimento de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador, aplica-se retroativamente a Lei n. 14.230/2021, no que diz com as condutas tidas por ímprobas e em relação às sanções a elas impostas, conforme decidido pelo STF no Tema 1.199. (ARE 843989, Relator Ministro Alexandre de Moraes DJe-251 12-12-2022). 5.

No caso em apreço, afigura-se ausente a comprovação de que houve o dolo específico na conduta tipificada no inciso V do art. 11 da Lei 8.429/92 – frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros. 6.

Nesse contexto, não demonstrado o dolo específico referido na conduta dos apelantes, bem assim das demais elementares do tipo infracional dos artigos 11, caput, e inciso V, da Lei n. 8.429/92, a conclusão, à luz das novas disposições inseridas na LIA, é pela improcedência in totum dos pedidos formulados na ação, reformando-se a sentença. 7.

Consoante disposto no art. 1.005 do CPC/15, que fundamenta o efeito expansivo subjetivo do recurso (“o recurso interposto por um dos litisconsortes a todos aproveita, salvo se distintos ou opostos os seus interesses”), ou seja, mesmo tendo sido o outro ocupante do polo passivo demanda inerte na recorribilidade da sentença, que não lhe foi benevolente, a recurso interposto por outro litisconsorte lhe aproveitará, dado entrelaçamento fático das condutas imputadas e a necessidade de haver tratamento igualitário entre as partes. 8.

Apelações dos requeridos providas para reformar a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, com extensão dos efeitos da absolvição ao réu não recorrente.

ACÓRDÃO Decide a Décima Turma, por unanimidade, dar provimento às apelações dos requeridos, com extensão dos efeitos da absolvição ao réu não recorrente, nos termos do voto da relatora.

Desembargadora Federal Daniele Maranhão Relatora