TRF1 - 0028568-13.2009.4.01.3600

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0028568-13.2009.4.01.3600 PROCESSO REFERÊNCIA: 0028568-13.2009.4.01.3600 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: UNIÃO FEDERAL POLO PASSIVO:MARIA APARECIDA DE BASTOS e outros REPRESENTANTE(S) POLO PASSIVO: FRANCISCO LUIS BOHNS RIBEIRO - MT5409/O, ZEONIDE ROBERTO - MT3574-A, VALBER DA SILVA MELO - MT8927-A, NESTOR FERNANDES FIDELIS - MT6006-A e IVO MARCELO SPINOLA DA ROSA - MT13731-A RELATOR(A):OLINDO HERCULANO DE MENEZES PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 12 - DESEMBARGADOR FEDERAL OLINDO MENEZES Processo Judicial Eletrônico APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0028568-13.2009.4.01.3600 R E L A T Ó R I O O Exmo.

Sr.

Juiz Federal SAULO CASALI BAHIA (Relator Convocado): – A União apela de sentença da 2ª Vara Federal/MT que, em ação de improbidade administrativa de sua autoria, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial.

A ação foi proposta em face de Wilson Pereira dos Santos (ex-prefeito de Cuiabá/MT), Darci José Vedoin, Luiz Antônio Trevisan Vedoin, Planam Indústria Comércio e Representação Ltda., Maria da Penha Lino (servidora pública), Maria Aparecida de Bastos (ex-presidente da comissão de licitação), José Augusto Teixeira Neves da Costa (ex-membro da comissão de licitação), Luilson Barros Malheiros (ex-membro da comissão de licitação), Circe da Guia Medeiros Couto (ex-membro da comissão de licitação), Eliza Marques França Rodrigues (ex-membro da comissão de licitação) e Ana Lídia Sousa Marques (assessora jurídica do Município, à época), em razão de supostas irregularidades no cumprimento do Convênio n. 4287/2004, celebrado entre o Município de Cuiabá/MT e o Ministério da Saúde/Fundo Nacional de Saúde, tendo por objeto a aquisição de uma Unidade Móvel de Saúde- UMS (ambulância), para fortalecimento do Sistema Único de Saúde[1].

Segundo a inicial, os fatos estão relacionados com a denominada “Operação Sanguessuga”, que afirma ter desarticulado uma quadrilha especializada no fornecimento fraudulento de unidades móveis de saúde, ambulâncias, odontomóveis, veículos de transporte escolar, unidades itinerantes de inclusão digital e equipamentos médico-hospitalares a prefeituras municipais de todo o Brasil, apropriando-se os agentes de vultosos recursos federais provenientes do Fundo Nacional de Saúde.

Sustenta a apelação, em síntese, haver provas nos autos da existência de atos de improbidade administrativa, uma vez que demonstrado o superfaturamento de preço e o conluio entre as empresas licitantes para que se sagrasse vencedora do certame a empresa Planam.

Aponta para as seguintes irregularidades/ilegalidades cometidas no curso do procedimento licitatório, relativo ao Convênio em tela: (i) procedimento licitatório deflagrado sem os necessários atos de abertura de processo administrativo; (ii) não realização de pesquisa de preços; (iii) habilitação dos proponentes em sessão reservada; (iv) inexistência de instrumento convocatório válido (edital não assinado pela autoridade competente); (v) ausência de formalização de contrato administrativo após a adjudicação do objeto; (vi) hipótese de desclassificação dos proponentes não observada; e (vii) recebimento do objeto licitado por apenas uma pessoa, contrariando o disposto no art. 15, § 8º, da Lei de Licitações.

Assevera que, segundo a auditoria da CGU, houve superfaturamento de preços no percentual de 38,3470%, culminando em prejuízos ao erário no montante de R$ 34.862,66.

Aduz que, em relação ao requerido Wilson Pereira dos Santos, “O tão-só fato de a homologação e a adjudicação terem ficado a cargo do secretário de saúde, no caso, não isenta de responsabilidade o ex-prefeito, dado que o modus operandi da máfia das ambulâncias envolvia sempre a participação ou no mínimo a conivência ciente dos prefeitos” (fls. 2843).

Alega que, quanto aos apelados Maria Aparecida de Bastos, José Augusto Teixeira Neves da Costa e Eliza Marques França Rodrigues, “impende considerar que, assim como o ex-Prefeito detinha integral conhecimento da fraude na licitação in commento, o mesmo se pode dizer dos membros da Comissão de Licitação, na medida em que eram estes quem tinham a atribuição, por competência legal, para conduzir a seleção das propostas e dos licitantes” (fls. 2844).

Quanto à requerida Ana Lídia Sousa Marques, afirma que “no presente caso as ilegalidades são tamanhas, tão graves e grosseiras que não se vislumbra como afastar, no mínimo, a culpa grave da assessora jurídica ao chancelar juridicamente, ainda que de forma opinativa, a prática de tais atos” (fls. 2845).

Em relação à Maria da Penha Lino, afirma que, a demandada, ex-empregada da empresa Planam Indústria Comércio e Representação Ltda. (período de 2003 a 2005), ocupou cargo de assessora no Ministério da Saúde, e atuou de maneira a favorecer os interesses do referido grupo empresarial, comandado pelos requeridos Darci José Vedoin e Luiz Antônio Trevisan Vedoin (fls. 2845).

Pugna pela reforma da sentença, para que os demandados sejam condenados por atos de improbidade administrativa.

Apresentadas as contrarrazões (fls. 2859-2892; 2894-2905), ascendem os autos a este Tribunal, tendo o órgão do Ministério Público Federal, nesta instância, em parecer firmado pelo Procurador Regional da República Zilmar Antonio Drumond, opinado pelo provimento da apelação (fls. 2912-2915v). É o relatório. [1] Por decisão de fls. 2758-2761v, foi acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva dos requeridos Circe da Guia Medeiros Couto e Luilson Barros Malheiros, extinguindo-se o processo, sem exame de mérito, em relação a tais demandados.

PODER JUDICIÁRIO Processo Judicial Eletrônico Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 12 - DESEMBARGADOR FEDERAL OLINDO MENEZES APELAÇÃO CÍVEL (198) n. 0028568-13.2009.4.01.3600 V O T O O Exmo.

Sr.

Juiz Federal SAULO CASALI BAHIA (Relator Convocado): 1.

Conforme relatado, a sentença julgou improcedentes os pedidos, absolvendo os requeridos da imputação de improbidade administrativa.

No que diz com a delimitação da demanda, consta da sentença (fls. 2816-2818v): [...] 2 - Mérito A União pretende obter provimento jurisdicional que reconheça a prática de atos de improbidade administrativa por parte de todos os requeridos (exceto aqueles excluídos da lide às fls. 2758/2.761) na execução do Convênio nº 4287/2004 (cópia juntada às fls. 1.202/1.209), cuja cláusula primeira estipulou como objeto a aquisição de unidade móvel de saúde (fls. 1.202), com as características constantes do Plano de Trabalho Aprovado (fls. 1.195).

Reconhecida a prática de tais atos, pretende a autora que os requeridos sejam condenados às sanções do art. 12, incisos II e III, no que for cabível, da Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992. 2.1 - Delimitação da demanda objeto desta sentença Embora a autora tenha narrado na inicial como funcionava o esquema deflagrado pela Polícia Federal na denominada "Operação Sanguessuga", que desarticulou esquema fraudulento perpetrado pela denominada "Máfia das Ambulâncias" ou "Máfia das Sanguessugas" no fornecimento de unidades móveis de saúde, a presente ação foi proposta para apurar a responsabilidade dos requeridos apenas na fase da execução do Convênio n° 4287/2004, especificamente no que concerne às irregularidades apontadas no procedimento licitatório realizado para a aquisição do objeto conveniado.

Esse, portanto, o escopo da presente sentença. 2.2 - O Convênio n° 4287/2004 Na data de 31 de dezembro de 2004 foi celebrado entre a União, por intermédio do Ministério da Saúde, e a Prefeitura do Município de Cuiabá, representada pelo então prefeito, Roberto França Auad (e não o requerido Wilson Pereira dos Santos, como disse a autora à fls. 7), o Convênio nº 4287/2004, tendo por objeto dar apoio técnico e financeiro para aquisição de unidade móvel de saúde (fls. 1.202/1.209). [...] Para a execução do convênio, seriam destinados recursos financeiros no montante de R$ 126.000,00 (cento e vinte e seis mil reais), sendo que a União (concedente) participaria com recursos no valor de R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais), enquanto o município (convenente) participaria com a contrapartida no valor de R$ 6.000,00 (seis mil reais), conforme se vê da cláusula terceira - recursos financeiros (fls. 1.204).

Os recursos repassados pela União tiveram origem na emenda orçamentária nº 36280007, de autoria do então Deputado Federal Wilson Pereira dos Santos. [...].

Quanto ao convênio celebrado é o que basta, por ora. 2.3 - O procedimento licitatório instaurado no âmbito da Prefeitura do Município de Cuiabá - MT Na data de 12 de agosto de 2005, a Assessora de Planejamento e Gestão da Secretaria Municipal de Saúde da Prefeitura de Cuiabá, Sra.

Lígia Regina de Oliveira, solicitou ao Secretário Municipal de Saúde de Cuiabá, Sr.

Aray Carlos da Fonseca Filho, autorização para abertura de processo para adquirir uma Unidade Móvel de Suporte Avançado, objeto do Convênio nº 4287/2004 (fls. 1.258).

No dia 29 de agosto de 2005 foi instaurado, no âmbito da Prefeitura Municipal, o processo destinado ao procedimento licitatório para aquisição do veículo objeto do convênio, que recebeu o nº 0121431/1 (fls. 1.501).

Pela Portaria n° 011/GAB/SMS/2005, foram nomeados, para integrar a Comissão Permanente de Licitação da Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá para o exercício de 2005 os servidores Maria Aparecida de Bastos, José Augusto Teixeira Neves da Costa, Luilson Barros Malheiros, Circe da Guia Medeiros Couto e Eliza Marques França Rodrigues (fls. 1.502).

Submetida a minuta do edital de concorrência n° 013/2005 à Assessoria Jurídica da SMS-Cuiabá, esta restou aprovada à fls. 1.516.

Foi escolhida, portanto, para a aquisição do objeto conveniado, a modalidade licitatória prevista no art. 23, II, letra c, da Lei nº 8.666/93, no caso, concorrência.

O edital de concorrência pública previu a aquisição de 4 (quatro) veículos automotores de via terrestres, sendo que o item 2 do anexo I refere-se ao objeto do Convênio nº 4287/2000 (fls. 1.511/1.512).

Expediu-se aviso de licitação (fls. 1.517), que foi publicado na imprensa oficial e em jornais de grande circulação nesta Capital em cinco oportunidades (fls. 1.519/1.523).

Houve aditamento no anexo I do edital de concorrência (fls. 1.536/1.538), que teria sido transmitido por fax para as quatro empresas interessadas que retiraram o edital de licitação às fls. 1.524,1.525,1.529 e 1.533.

Em seguida, a requerida Planam (fls. 1.540) e a empresa Unisaude Veículos Especiais Ltda (fls. 1.542) retiraram o edital.

Para a participação no certame foram credenciadas apenas as empresas Planam Indústria Comércio e Representação Ltda e Iveco Fiat Brasil Ltda (fls. 1.543).

No dia 7 de novembro de 2005 foi realizada sessão pública de recebimento e abertura dos envelopes contendo a documentação e as propostas dos participantes da licitação, com a presença de 3 (três) integrantes da Comissão Permanente de Licitação nomeados pela Portaria nº 011/GAB/SMS/2005, e também das licitantes Planam e Iveco.

Na ocasião, a Comissão de Licitação julgou não ser possível examinar toda a documentação apresentada, em razão da necessidade de uma análise mais detalhada, achou por bem efetuar o exame que lhe competia em sessão reservada, cujo julgamento de habilitação seria comunicado aos licitantes (fls. 1.688).

A sessão reservada foi realizada em 8 de novembro de 2005, e as duas licitantes (Planam e Iveco) foram habilitadas (fls. 1.689 e 1.691).

Designou-se o dia 17/11/2005 para a abertura dos envelopes-proposta.

Os envelopes-proposta foram abertos (fls. 1.692), porém a análise e exame das propostas foi realizados (sic) em sessão reservada realizada em 29 de novembro de 2005 (fls. 1.694/1.696), na qual a proposta apresentada pela requerida Planam foi classificada.

Relatório da Concorrência n° 013/2005/SMS (fls. 1.698/1.700).

A Comissão Permanente de Licitação, por sua presidente, a requerida Maria Aparecida de Bastos, sugeriu a homologação do procedimento licitatório (fls. 1.701). À fls. 1.702, a licitação foi homologada e o objeto licitado foi adjudicado ã requerida Planam Indústria Comércio e Representação Ltda.

O veículo, enfim, foi adquirido (fls. 1.708/1.713).

Isso é tudo o que contém na cópia do procedimento licitatório juntado às fls. 1.501/1.742. 2.

A sentença, no que diz com as irregularidades apontadas pela União (autora/apelante), manifestou-se nos seguintes termos: 2.1. Às fls. 2819v-2820: [...] 2.4.2 – Deflagração do procedimento licitatório sem os necessários atos de abertura de processo administrativo A União sustenta que o certame foi deflagrado sem os necessários atos de abertura de procedimento administrativo: autuação, protocolo, numeração, autorização respectiva, indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa e definição da modalidade e tipo de licitação, sem que fossem observados os preceitos contidos no art. 38 da Lei nº 8.666/93.

Segundo o relatório 4680 do DENASUS, às fls. 68/69, "Verificamos que a Prefeitura Municipal de Cuiabá não autuou os documentos da licitação realizada, nem formalizou um processo administrativo, nem protocolou os referidos documentos na Secretaria de Saúde.

Por ocasião da visita 'in loco" realizada nos dias 27, 28/09/2006 e 06/Í0/2006, os documentos estavam reunidos em uma pasta 'AZ', não caracterizando o cumprimento das formalidades exigidas caput do artigo 48 da Lei n° 8666/93 no que tange à abertura de processo administrativo, à autuação e ao protocolo de documentos".

Segundo o caput do art. 38, da Lei de Licitações, "o procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa A alegação procede, visto que a cópia do referido procedimento (que se encontra encartada às fls. 1.501/1.742) demonstra o não cumprimento dos preceitos do art. 38 da Lei n° 8.666/93 [...]. [...] 2.2. Às fls. 2820v-2821: [...] 2.4.3 – Ausência de pesquisa prévia de preços Quanto à alegação de que não foi efetuada prévia pesquisa de preço para o estabelecimento de referência, a situação é controversa. É prevista no art. 15, inciso V, da Lei de Licitações, para servir de baliza para os preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

O relatório do DENASUS aponta que realizada pesquisa de preço em apenas uma empresa (fls. 70), contrariando entendimento do Tribunal de Contas da União.

Além disso, o mesmo art. 15, em seu inciso II, estabelece que as compras, sempre que possível, deverão ser processadas através de sistema de registro de preços, o qual será precedido de ampla pesquisa de mercado (§ 1º do mesmo dispositivo).

Como se vê, e está comprovadamente demonstrado nos autos, não foi realizada ampla pesquisa de mercado para estabelecer-se o preço de referência.

Além disso, na cópia do procedimento licitatório juntado às fls. 1.501/1.742 não há qualquer documento em sentido contrário. [...] Assim, embora tenha sido realizada pesquisa de preço em apenas uma empresa, tenho que restaram descumpridos o inciso V e o § 1° do art. 15 da Lei de Licitações, o que, por fundamento diverso, acolho a alegação autoral. 2.3. Às fls. 2822-2822v: [...] 2.4.6 – Realização de reunião reservada para verificação de habilitação dos proponentes licitantes Segundo a autora, houve reunião reservada para verificar a habilitação dos proponentes licitantes, o que significa dizer que os integrantes da Comissão presentes na sessão pública não asseguraram o cumprimento dos princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da probidade administrativa, todos insculpidos nos artigos 3° e 4° da Lei n° 8.666/93, afrontando ainda o art. 3°, § 3°, da mesma lei.

A situação foi observada na fiscalização do DENASUS (Auditoria n° 4680), conforme se vê de fls. 76.

De fato, realizou-se sessão reservada para o exame da documentação apresentada pelos concorrentes (fls. 1.689), na qual foram habilitadas as empresas Planam Indústria Comércio e Representação Ltda e Iveco Fiat Brasil Ltda.

O § 3° do art. 3º da Lei nº 8.666/93 dispõe que "A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura".

Assim, a habilitação das proponentes não poderia ter sido realizada em sessão reservada, porque deveria estar resguardado somente o conteúdo das propostas, e isto até a respectiva abertura.

A alegação é procedente. 2.4. Às fls. 2819-2819v; 2822-2823: [...] 2.4.1 – Vício de competência no ato que autorizou a abertura do processo licitatório [...] Amparada no relatório de fiscalização do Convênio n° 4680, a União alega que houve vício de competência no ato que autorizou a abertura do processo licitatório, que poderia ter sido tempestivamente sanado pela Assessoria Jurídica da Secretaria de Saúde, por ocasião da avaliação jurídica pela advogada Ana Lídia Sousa Marques em 27/09/2005, visto que esta ê a etapa da fase interna da licitação em que ocorre "a aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório, devidamente motivada e analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público;'' além das obrigações de motivação, de análise da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público, a Prefeitura Municipal de Cuiabá não cumpriu as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Lei Complementar n° 101/01 impôs ao gestor público outras exigências para promover as licitações públicas, quanto a despesa se referir "à criação, expansão ou aperfeiçoamento governamental que acarrete aumento da despesa)", ressalvando "apenas as despesas consideradas irrelevantes, (...) cujo valor não ultrapasse os limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei de Licitações, (...)".

A meu ver, o documento encartado às fls. 1.483/1.484 afasta as alegações.

Nesse documento, a assessora de Planejamento e Gestão da SMS/Cuiabá solicita ao Secretário de Saúde Aray Carlos da Fonseca Filho autorização para abertura de processo para aquisição da unidade móvel de saúde, que efetivamente autorizou (fls. 1.484).

Sendo assim, tenho por improcedente a alegação. [...] 2.4.5 - Prosseguimento do certame após parecer jurídico favorável.

Ratificação dos procedimentos pela assessoria jurídica da Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá A União sustenta que a assessoria jurídica da Secretaria Municipal de Saúde não obstou o prosseguimento do certame após o Secretário Adjunto da referida secretaria ter autorizado o início da licitação, apesar de não ostentar qualquer ato que delegasse a ele tal competência, situação que, segundo a União e o relatório do DENASUS podia e devia ter sido prontamente corrigido pela assessora.

Tal constatação foi anotada no relatório da Auditoria (fls. 67/68, item 3.2).

Posteriormente, mas em momento anterior à homologação e adjudicação do objeto licitado, a assessoria jurídica da SMS-Cuiabá ratificou os procedimentos da licitação, concordando com as conclusões dos membros da Comissão Permanente de Licitação no Relatório da Concorrência nº 013/2005/SMS, juntado às fls. 1.698/1.700.

Esta constatação também foi registrada no relatório da Auditoria (fls. 77, item 3.2.7).

Inicialmente, não cabe ao assessor jurídico sanar o vício de competência.

A avaliação jurídica podia, na verdade, ter opinado nesse ou naquele sentido, inclusive indicando as possíveis consequências jurídicas que o não saneamento de eventual irregularidade poderia causar ao ato.

Além disso, já reconheci nesta sentença (tópico 2.4.1, supra) que não houve vício de competência no ato que autorizou a abertura do procedimento licitatório em questão.

De igual forma, não há que se falar em ratificação pela assessoria jurídica dos procedimentos adotados pela Secretaria de Saúde de Cuiabá e pela Comissão Permanente de Licitação, principalmente pelo fato de que o parecer jurídico, antes da homologação ou adjudicação do objeto licitado não é exigido pela Lei n° 8.666/93.

Portanto, improcedem as alegações. [...] 2.4.7 - Ausência de edital [...] No caso dos autos, em específico nas cópias do procedimento licitatório juntadas às fls. 1.501/1.742, consta apenas uma minuta de edital (fls. 1.504/1.509) que não foi assinado pela autoridade competente, o qual fora remetido para análise da assessoria jurídica da Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá.

Sem a assinatura do edital, não há que se falar que se tivesse um instrumento convocatório válido que estabelecesse as regras e as condições do procedimento licitatório, situação que fere não somente os preceitos do art. 40 da Lei de Licitações, mas também alguns dos princípios insculpidos no caput do art. 3° da mesma lei, dentre eles o da legalidade, moralidade, probidade administrativa, julgamento objetivo e, principalmente, o da vinculação ao instrumento convocatório.

Procede a alegação. 2.5. Às fls. 2823v-2824: [...] 2.4.8 – Não formalização de contrato A autora alegou que a Prefeitura Municipal de Cuiabá não formalizou o obrigatório instrumento de contrato para os casos de licitação da modalidade concorrência, conforme preceito estabelecido no caput do art. 62 e no art. 41, ambos da Lei n” 8.666/93.

O Relatório da Auditoria n" 4680 do DENASUS também constatou tal irregularidade (fls. 78/79).

Com razão a União.

Embora conste às fls. 1.513/1.515 minuta de contrato, o qual foi submetido à Assessoria Jurídica da Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá em momento anterior ao da apresentação de propostas e de documentos para habilitação, após a adjudicação do objeto licitado não foi formalizado o contrato.

Tal situação configura descumprimento do art. 62 da Lei de Licitações, visto que o instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência.

A ressalva do § 4° do mesmo dispositivo, ainda que fosse observada no caso dos autos, para os casos facultativos previstos no mesmo artigo, implicaria em substituição, pela Administração, por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviços, o que também não foi realizado.

Veja-se o quanto dispõe o art. 62 da Lei n° 8.666/93: [...] Portanto, procede a alegação de que não foi formalizado o indispensável instrumento de contrato. 2.6. Às fls. 2824-2825: [...] 2.4.9 - Redução espontânea do preço pela vencedora - ajustamento ao preço de referência Segundo dispõe o art. 48, II, da Lei de Licitações, serão desclassificadas propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente inexequíveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade são compatíveis a execução do objeto do contrato, condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação.

As duas proponentes apresentaram propostas com valores acima do valor de referência, que era de R$ 126.000,00 (cento e vinte e seis mil reais): a requerida Planam, no montante de R$ 129.780,00 (fls. 1.668), ao passo que a empresa Iveco Fiat apresentou proposta no valor de R$ 146.579,00 (fls. 1.655).

Nesse caso, desclassificadas as duas proponentes, a Administração poderia ter dado prosseguimento ao certame desde que observasse o § 3º do art. 48 da Lei de Licitações, fixando a ambas as licitantes prazo de oito dias úteis para a apresentação de outras propostas, mas não o fez, permitindo que a licitação tivesse continuidade.

E não é só.

A redução no preço pela requerida PLANAM apenas se deu para que ela não fosse desclassificada do certame.

O relatório da Auditoria é enfático: Consta na conclusão do Relatório da Concorrência n° 013/2005/SMS, datado de 09/12/2005, que a proponente vencedora do certame, Planam Indústria Comércio e Representação Ltda, espontaneamente ofereceu redução de preço proposto no item 02, Ambulância de Suporte Avançado - ASA (Classe D) de R$ 129.780,00 (cento e vinte e nove mil, setecentos e oitenta reais) para R$ 126.000,00 (cento e vinte e seis mil reais).

Essa redução, conforme relato da comissão, visou a adequação ã estimativa apresentada pela Administração.

No quadro comparativo de preço do referido relatório, consta que o valor de referência da Ambulância de Suporte Avançado - ASA (Classe D) obtido em pesquisa de mercado, efetuada pela Coordenação Administrativa da Secretaria Municipal de Saúde, foi de R$ 126.000,00 (cento e vinte e seis mil reais).

No entanto, na pesquisa de mercado realizada, que se limitou em informação de apenas uma empresa, conforme constatação relatada no item 3.22 deste relatório, o valor de referência da Ambulância de Suporte Avançado - ASA (Classe D) obtido foi de R$ 124.850,00 (cento e vinte e quatro mil, oitocentos e cinquenta reais).

Portanto, fica, em tese, descaracterizada a negociação levada a cabo entre Comissão e o licitante vencedor, relatada no relatório da comissão, pela qual o preço proposto foi ajustado ao preço de referência. 013/2205/SMS, juntado às fls. 1.698/1.700), confirma a adequação ao preço estimado pela Administração, em razão da redução espontânea de preço por parte da licitante vencedora.

O Relatório da Concorrência nº 013/2205/SMS, juntado às fls. 1.698/1.700), confirma a adequação ao preço estimado pela Administração, em razão da redução espontânea de preço por parte da licitante vencedora.

Assim, o que se revela é a ilegalidade do ato, sendo procedente a alegação da União nesse sentido. 2.7. Às fls. 2825v-2826: [...] 2.4.10 – Irregularidades quanto ao empenho, liquidação e pagamento.

Superfaturamento de preços.

Conluio entre empresas 2.4.10.1 – Empenho e liquidação [...] Quanto à liquidação, o relatório apontou duas irregularidades: a primeira, que o recebimento do objeto licitado (que ultrapassou o limite de R$ 80.000,00) foi feito por apenas uma pessoa; a segunda, a ausência de ordem bancária no processo de pagamento da despesa.

Segundo o relatório, a unidade móvel de saúde foi recebida pelo Chefe do Setor de Patrimônio do Hospital Pronto Socorro Municipal de Cuiabá, sr.

Sidney Cosme da Silva, na data de 29/12/2005, situação que contraria o § 8° do art. 15 da Lei nº 8.666/93.

Segundo tal dispositivo, "o recebimento de material de valor superior ao limite estabelecido no art. 23 desta Lei, para a modalidade convite, deverá ser confiado a uma comissão de, no mínimo, 3 (três) membros".

Considerando que o documento de fls. 1.706 confirma a alegação e, não tendo sido objeto de impugnação pelos requeridos, procede a alegação nesta parte. 3.

A sentença entendeu não haver provas nos autos da existência de superfaturamento e/ou de conluio entre as empresas participantes.

Eis os seus fundamentos, no ponto (fls. 2826-2827v): [...] 2.4.10.2 - Superfaturamento.

Conluio entre empresas A tese central da autora é de que houve superfaturamento da unidade móvel de suporte avançado (UMSA) adquirida pelo Município de Cuiabá, com os recurso oriundos do Ministério da Saúde, e que, para o sucesso dessa empreitada, teriam sido violados alguns dispositivos da Lei de Licitações.

Entretanto, a prova importante e cabal de superfaturamento não restou feita, de modo a amparar a conclusão da Controladoria Geral da União - CGU, segundo a qual teria havido um preço de aproximadamente 38% maior ao valor de mercado da UMSA adquirida.

Aproximadamente um valor de R$ 34.862,66 (trinta e quatro mil. oitocentos e sessenta e dois reais e sessenta e seis centavos).

Contudo, ainda, não se sabe por quais critérios a CGU chegou a essa estimativa.

Aliás, a AGU se limitou a jogar esse dado na inicial, e nestes seis anos de instrução processual não fez mais nenhuma prova, documental ou mesmo pericial, que confortasse extreme de dúvidas sua alegação de superfaturamento. É de se rememorar que a AGU não pediu nenhuma prova nesse sentido, na fase de especificação de provas, aberta às partes; ademais, concordou que a prova documental carreada nos autos, em especial o Relatório da CGU, bem como a cópia dos depoimentos dos requeridos Luiz Antônio Trevisan Vedoin e Darci José Vedoin e a degravação das interceptações telefônicas da denominada "Operação Sanguessuga" seriam suficientes para o julgamento antecipado da lide (fls. 2.732).

E essa alegação, amparada em conclusão da CGU, se serviu para o recebimento da inicial, não pode servir, de modo algum, para amparar um decreto de condenação por ilícitos de improbidade administrativa, em desfavor dos réus.

Salvo que ao Judiciário esteja reservado o papel de homologação de condenações judiciais preestabelecidas, e o devido processo legal, na prática, seja apenas um simulacro de processo judicial, sem a obediência das garantias fundamentais aos acusados.

Além dessas observações, tenho ainda que a aquisição da UMSA decorreu de modalidade licitatória devidamente empregada (tomada de preços), a qual foi adquirida pelo preço de referência, ou seja, para se estabelecer o preço de referência certamente foi realizado algum tipo de pesquisa.

Além disso, o valor ofertado pela segunda licitante foi muito superior ao preço de referência, o que reforça a inexistência de preços superfaturados.

Ademais, tenho ainda que alegação de superfaturamento cai por terra principalmente pelo fato de que não restou comprovado o conluio entre as empresas participantes.

A União alegou ainda a existência de conluio entre as empresas licitantes, em detrimento do interesse público em obter o melhor preço e dos princípios constitucionais da isonomia de condições e da competitividade, acarretando, dessa forma, patente frustração à licitude do certame.

Citou trecho do interrogatório do requerido Luiz Antonio Trevisan Vedoin nos autos da ação penal n° 2006.36.00.007594-5.

Consigno desde já que a Auditoria 4680 do DENASUS não constatou ter havido conluio entre as empresas.

Não há qualquer menção nesse sentido no relatório encartado às fls. 62/100.

No entanto, tenho que a alegação não se sustenta, não por conta da ausência de constatação pelo DENASUS, mas porque não foi feita a devida comprovação, pela União, de que o conluio entre as empresas participantes do certame tenha existido.

O que se vê dos autos é que não há qualquer vínculo entre os requeridos Planam Indústria Comércio e Representação Ltda, Darci José Vedoin e Luiz Antonio Trevisan Vedoin e a outra licitante, Iveco Fiat Brasil Ltda, a qual, segundo consta, é empresa multinacional em atividade no Brasil.

Aliás, essa segunda licitante não foi acusada da prática de qualquer ato ilegal no procedimento licitatório em que participou.

De outro lado, os depoimentos prestados perante o Juízo criminal não demonstram, pelo menos no caso da execução do Convênio 4287/2004, que houve conluio entre as empresas, nem mesmo que os integrantes do núcleo empresarial tiveram qualquer relação com o então prefeito ou com os integrantes da Comissão Permanente de Licitação.

Apenas indica como era o modus operandi dos envolvidos no esquema descortinado pela Polícia Federal.

E como já dito, quando instada a União não produziu qualquer prova nesse sentido.

Assim, rejeito as alegações de superfaturamento e de conluio entre as empresas. 3.1.

E concluiu a sentença que (fls. 2827v -2828v): [...] De tudo o quanto explanei, concluo que: a) não procede a alegação de que houve vício de competência no ato que solicitou autorização para abertura do processo de licitação; b) o procedimento licitatório foi deflagrado sem os necessários atos de abertura de processo administrativo; c) não foi realizada ampla pesquisa de preços nos moldes do art. 15, inciso V e § 1°, da Lei de Licitações, mas apenas em uma empresa; d) não é obrigatória a participação de todos os membros nomeados para a Comissão Permanente de Licitação no procedimento licitatório desde que seja observado o número mínimo (de três) previsto no art. 51 da Lei de Licitações, o que foi verificado nos autos; e) a Lei de Licitações não exige que o procedimento seja ratificado pela assessoria jurídica do órgão antes de ser homologado ou adjudicado o objeto licitado; f) a habilitação das proponentes não poderia ter sido realizada em sessão reservada, restando ferido o art. 3°, § 3º, da Lei n° 8.666/93; g) o edital juntado aos autos não foi assinado pela autoridade competente (Prefeito, Secretário Municipal de Saúde ou quem lhe fizesse as vezes, devidamente delegado dos poderes necessários), sem o que não que se falar que houvesse um instrumento convocatório válido que estabelecesse as regras e condições do certame, restando feridos o art. 40 da Lei de Licitações e os princípios insculpidos no art. 3º da mesma lei; h) não foi formalizado contrato após a adjudicação do objeto licitado, mas mesmo assim o bem foi adquirido e pagos os valores propostos; i) as duas proponentes deveriam ter sido desclassificadas conforme dispõe art. 48, II, da Lei de Licitações, em razão de terem apresentado preços superiores ao limite estabelecido; a CPL, ao invés de observar o § 3° do mesmo dispositivo legal, fixando prazo às duas concorrentes para a apresentação de outras propostas, aceitou a redução espontânea do preço pela requerida Planam, de modo que o preço ofertado fosse adequado ao preço de referência; j) o objeto licitado, adquirido por mais de R$ 80.000,00, foi recebido por apenas uma pessoa, contrariando o art. 15, § 8º, da Lei de Licitações; k) a ausência de ordem bancária no momento da fiscalização, mas apresentada posteriormente, ainda que sem a assinatura dos responsáveis configura mera irregularidade, que não macula o procedimento licitatório; l) não há provas de que a unidade móvel de suporte avançado foi adquirida com preços superfaturados; e, m) não há provas de que houve conluio entre as empresas que participaram do certame realizado na execução do Convênio n° 4287/2004. 4.

Como já enfatizado, a presente ação de improbidade destina-se exclusivamente à persecução dos fatos relacionados à alegada fraude à licitação para aquisição de uma Unidade Móvel de Saúde - UMS pelo Município de Cuiabá/MT, com recursos do Convênio nº 4287/2004 (SIAFI 521110), que teria gerado prejuízos ao erário.

Apesar das diferentes leituras administrativas dos mesmos fatos, em relação aos apelados, pela sentença e pela apelação, não diviso, no apelo, razões jurídicas suficientes para a reforma da sentença, cujos termos, incisivos, não podem ser desautorizados pelo discurso formal do recurso.

As condutas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92 e se apresentam divididas em três categorias, respectivamente: (i) as que importam enriquecimento ilícito; (ii) as que causam prejuízos ao erário; (iii) e as que atentam contra os princípios da administração pública.

Em todos os casos, o elemento subjetivo do agente – dolo – deve estar sempre presente para a configuração da conduta ímproba, a teor do art. 1º, § 1º, da Lei n. 14.230/2021, que alterou a Lei n. 8.429/92.

O art. 10, caput, da Lei n. 8.429/92, alterada pela Lei n. 14.230/21, estabelece que “Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei: [...]”, referindo-se em seu inciso VIII à conduta de “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva” (redação dada pela Lei n. 14.230/21). (grifei) Preceitua o art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92 (alterada pela Lei n. 14.230/2021), que “Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade [...]”. (grifei) Do Relatório de Auditoria n. 4680 do DENASUS/CGU, às fls. 62-100, consta que foi realizada a concorrência pública n. 13/2005 para a aquisição da UMS (fls. 68), objeto do Convênio em tela [n. 4287/2004, celebrado em 31/12/2004 (fls. 66)], tendo sido habilitadas as empresas Planam Indústria Comércio e Representação Ltda. e Iveco Fiat Brasil Ltda., que apresentaram como proposta os valores de R$ 129.780,00 e R$ 146.579,00, respectivamente (fls. 77), tendo havido a adjudicação em favor da empresa Planam, que espontaneamente ofereceu redução do preço proposto para R$ 126.000,00 (fls. 79), adequando-o ao valor da estimativa apresentada pela Administração, restando adquirida a UMS por tal valor (fls. 80).

No item 3.6 do referido Relatório, registrou-se a constatação de que o valor de aquisição da UMS foi superior ao preço de mercado (fls. 83): Constatações: Prejuízo ao Erário na aquisição da Unidade Móvel de Saúde.

Os equipamentos relacionados no relatório de cálculo de prejuízo estimado de UMS foram localizados pela equipe de fiscalização.

Verificamos, com base no sistema de informações registradas no Quadro XIV, que a UMS foi adquirida pela Prefeitura Municipal de Cuiabá com prejuízo, na ordem de 38,3470%, sobre o valor estimado de mercado da UMS”. (grifos originais) Conforme se depreende dos autos, não foi realizada plena pesquisa de mercado para apuração do valor do bem licitado, tendo a comissão de licitação se baseado em informação de preço oferecida por apenas uma empresa (fls. 70), o que, de fato, consubstancia uma irregularidade.

Não obstante, conforme consignado pela sentença, não houve, por parte do DENASUS/CGU, demonstração segura acerca dos parâmetros utilizados para apontar como valor de mercado o importe de R$ 91.137,34 (fls. 83), e, assim, concluir pela existência de superfaturamento de preço.

O DENASUS limitou-se a informar em seu Relatório de Auditoria n. 4680 que “Verificamos, com base (...) nas informações registradas no Quadro XIV, que a UMS foi adquirida pela Prefeitura Municipal de Cuiabá com prejuízo, na ordem de 38,3470%, sobre o valor estimado de mercado da UMS” (fls. 83), não constando do documento nenhum elemento comparativo de preços.

A título de fonte, no referido Quadro XIV, há referência ao Sistema de Gestão de Informações da Controladoria Geral da União (SGI/CGU).

A tese de existência de superfaturamento não pode ser acolhida por meio de suposições.

Para a condenação por atos de improbidade administrativa faz-se necessária a comprovação de conduta dolosa, apta a acarretar perda patrimonial efetiva ou a violar os princípios da administração pública, ônus do qual não se desincumbiu a autora.

A imputação de conluio entre as empresas licitantes também não restou comprovada nos autos.

Como posto na sentença “[...] a Auditoria 4680 do DENASUS não constatou ter havido conluio entre as empresas.

Não há qualquer menção nesse sentido no relatório encartado às fls. 62/100” (grifos originais - fls. 2827).

E, no ponto, prossegue a sentença (fls. 2827-2827v): [...] O que se vê dos autos é que não há qualquer vínculo entre os requeridos Planam Indústria Comércio e Representação Ltda, Darci José Vedoin e Luiz Antonio Trevisan Vedoin e a outra licitante, Iveco Fiat Brasil Ltda, a qual, segundo consta, é empresa multinacional em atividade no Brasil.

Aliás, essa segunda licitante não foi acusada da prática de qualquer ato ilegal no procedimento licitatório em que participou.

De outro lado, os depoimentos prestados perante o Juízo criminal não demonstram, pelo menos no caso da execução do Convênio 4287/2004, que houve conluio entre as empresas, nem mesmo que os integrantes do núcleo empresarial tiveram qualquer relação com o então prefeito ou com os integrantes da Comissão Permanente de Licitação.

Apenas indica como era o modus operandi dos envolvidos no esquema descortinado pela Polícia Federal.

E como já dito, quando instada a União não produziu qualquer prova nesse sentido.

Não há como presumir a existência de conluio, de superfaturamento, de direcionamento, de danos ao erário ou de desvios de recursos públicos.

Não se pode condenar com base em meras suspeitas, sem demonstração segura da existência de dolo.

A instrução processual não tornou indene de dúvidas a imputação de que os requeridos tenham incorrido na prática de atos de improbidade administrativa, consistente com a frustração de processo licitatório relativa ao Convênio n. 4287/2004.

A sentença enumerou as irregularidades descritas pelo DENASUS/CGU, quais sejam: deflagração de procedimento licitatório sem os atos de abertura de processo administrativo; registro de preço não precedido de ampla pesquisa de mercado (mas apenas em uma empresa); realização de reunião reservada para verificação de habilitação dos proponentes licitantes; edital sem assinatura pela autoridade competente; ausência de formalização de contrato; redução espontânea do preço pela vencedora para ajustamento ao preço de referência; e recebimento do objeto licitado por apenas uma pessoa, e não por uma comissão (art. 15, § 8º, da Lei n. 8.666/93) (2819v-2028v).

Ocorre que não são todos os atos administrativos que colidem com a honestidade, legalidade e lealdade às instituições que dão suporte ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa.

A má-fé, caracterizada pelo dolo, é que deve ser apenada, não se devendo enquadrar inadequações formais com ato de improbidade, que pressupõe má-fé e objetivos malsãos em relação à coisa pública.

A sentença, examinando a causa de pedir da ação de improbidade, deu ao caso, com a análise circunstanciada da prova documental, o diagnóstico correto, afastando acertadamente as imputações de improbidade em relação aos apelados, no que diz com o Convênio n. 4287/2004, mormente porque não comprovado o dolo em suas condutas, ou, ainda, que das irregularidades verificadas tenham decorrido efetivos prejuízos aos cofres públicos ou que tenha havido obtenção de proveito ou benefício indevido (próprio ou para terceiros).

Vê-se que o julgado, ao afastar as imputações da inicial, individualizou a conduta dos requeridos, nesses termos (2828v-2834): [...] a única atuação que o requerido Wilson Pereira dos Santos teve foi a de ter apresentado, quando exercia mandato de deputado federal, emenda ao orçamento que viabilizou a celebração do convênio. (grifei) No mais, não se observa qualquer participação no procedimento licitatório.

Nem mesmo nos interrogatórios dos envolvidos na máfia das sanguessugas, prestados perante a autoridade policial ou criminal, seu nome é sequer citado.

Além disso, o certame foi homologado e seu objeto adjudicado pela então Secretária de Saúde Eugênia Francisca de Carvalho Callejas (fls. 1.702), o que também foi constatado no relatório da Auditoria 4680 (fls. 77), situação que reforça ainda mais a não participação do requerido em qualquer fase do procedimento licitatório. [...] No mais, o que se vê é que a União tentou atribuir ao requerido Wilson Pereira dos Santos a responsabilidade por atos praticados por pessoa distinta, não denunciada nos autos.

Não comprovou que o requerido tenha agido para o sucesso da empreitada criminosa, seja mantendo relações com o núcleo empresarial da Máfia das Sanguessugas ou orientado os integrantes da CPL para atuarem nesse ou naquele sentido, mas sempre no interesse da organização investigada.

Quanto à requerida Ana Lídia Sousa Marques, a União atribuiu a ela, procuradora do Município de Cuiabá, a prática de atos de improbidade administrativa por não ter sanado o vício de competência do ato que autorizou a abertura do certame e por ter ratificado o procedimento antes de sua homologação.

Os atos que lhe são atribuídos foram afastados por esta sentença nos tópicos 2.4.1 e 2.4.5, aos quais faço remissão. [...] Outra questão digna de destaque é que não basta a simples emissão de parecer, há necessidade, repito, de comprovação de que a atuação dessa requerida tenha se dado com culpa grave ou dolo, o que não foi demonstrado pela autora. [...] No mais, observo que a conduta dessa requerida não configurou qualquer ato eivado de má-fé, seja por culpa grave, seja por dolo.

Assim, não merece guarida os pedidos autorais contra ela formulado.

Com relação aos integrantes da Comissão Permanente de Licitação, os requeridos Maria Aparecida de Bastos, José Augusto Teixeira Neves da Costa e Eliza Marques França Rodrigues, entendo que as irregularidades/ilegalidades reconhecidas nesta sentença se tratam de meras irregularidades formais, que talvez demonstrem algum grau de incompetência administrativa, como a ausência de suficiente documentação relativa aos atos praticados pela Secretaria de Saúde, e, mais tarde, pela própria Comissão de Licitação, mas sem lesar a municipalidade, ou a própria comunidade, destinatária, afinal, dos serviços de saúde, bem como o órgão convenente.

Não restou comprovado que perceberam vantagem indevida para atuarem de modo a permitir que a fraude tivesse continuidade, bem como as irregularidades constatadas não configuram qualquer ato eivado de má-fé, seja por culpa grave, seja por dolo, situação que afasta a imputação constante da inicial. [...] Já com relação à requerida Maria da Penha Lino, na ocasião em que os fatos narrados nos autos foram descortinados pela Polícia Federal, a requerida ocupava o cargo de assessora no Ministério da Saúde, cargo que passou a ocupar, segundo a União, mediante indicação política.

Nesse cargo, cuidava de patrocinar os interesses da requerida Planam Indústria Comércio e Representação Ltda, da qual fora empregada anteriormente, agilizando o andamento dos processos referentes aos convênios firmados entre o aludido ministério e municípios e organizações da sociedade civil de interesse público (conhecidas por OSCIP), e o andamento do empenho dos recursos e a liberação da verba respectiva, recebendo, para tanto, vantagem indevida.

Ainda segundo a União, ainda que houvesse dúvida acerca do enriquecimento ilícito da requerida, a conduta de patrocínio de interesses privados, de modo a possibilitar a aquisição dos bens por valores acima dos praticados no mercado, em detrimento do interesse público, por si só enquadraria a conduta da mesma na previsão do art. 10, V, da Lei de Improbidade Administrativa. [...] Pois bem.

As provas dos autos dão conta que o Convênio n° 4287/2004 foi celebrado em 31/12/2004, porém a requerida somente foi nomeada para o cargo de assessora para o Ministério da Saúde na data de 29/07/2005, por portaria que restou publicada na data de 01/08/2005 (fls. 2.357).

A narrativa da União, por sua vez, remeteria a uma atuação pretérita da requerida, já que seu ingresso no Ministério da Saúde foi posterior à celebração do convênio, conforme os documentos demonstram.

Explico.

A atuação da requerida, segundo a União, dava-se em momento anterior à formalização do convênio e, em fase posterior, somente ao momento em que os recursos eram liberados.

Ainda que se admita que a atuação da requerida estendia-se até a apreciação da prestação de contas pelo município convenente, o convênio objeto desta ação teve vigência até 21/12/2006, ao passo que a prestação de conta ocorreu somente no ano de 2007, data em que a requerida não mais exercia o cargo de assessora no Ministério da Saúde.

Como se vê, ao menos para o convênio debatido nestes autos, não havia como a requerida patrocinar interesses das empresas participantes do esquema noticiado nos autos em data anterior ao de sua nomeação, bem como não podia ela agilizar qualquer andamento de processo referente ao Convênio 4287/2004, agilizar o andamento do empenho dos recursos ou liberando verbas, simplesmente porque na época em que tais eventos ocorreram ainda não trabalhava no Ministério da Saúde.

E por ocasião da prestação de contas do convênio não era mais assessora no referido ministério.

Por fim, quanto aos particulares e requeridos Darci José Vedoin, Luiz Antônio Trevisan Vedoin e Planam Indústria Comércio e Representação Ltda, que no entender da União teriam sido beneficiados pelos atos ímprobos, para os quais também teriam concorrido, não restou reconhecida nesta sentença a prática de qualquer ato de improbidade administrativa, bem como não restou provado o enriquecimento ilícito, com o prejuízo do município ou do órgão convenente, assim como o dolo em fraudar o procedimento licitatório realizado especificamente na execução do Convênio n" 4287/2004.

Para encerrar, o insucesso da União em demonstrar o enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, dolo e/ou culpa dos requeridos à luz do presente acervo de provas, não repercute, necessariamente, em outros processos judiciais ajuizados em face de descrição fática semelhante.

Todo o conjunto informativo dos autos permite concluir, com razoabilidade, que a conduta dos apelados, a despeito de poder ter sido formalmente contrária ao que determina a lei de licitações, em um ou em outro ponto, não se deu por dolo, o elemento subjetivo da improbidade, palavra que evoca necessariamente a ideia de desonestidade.

Suas conclusões (CGU), como também as do DENASUS, não podem ser tidas de logo como uma sentença condenatória, embora possam ser um excelente indício de prova. É preciso ver cada caso, suas peculiaridades e suas circunstâncias, não se devendo aplicar a lei de improbidade de forma mecânica.

A improbidade administrativa é uma espécie de moralidade qualificada pelo elemento desonestidade, que pressupõe a conduta intencional, dolosa, a má-fé do agente ímprobo.

A configuração do ato de improbidade exige que haja, no mínimo, a voluntariedade do agente público, não se contentando com a mera conduta culposa.

Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII – CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 5.

Diante do exposto, nego provimento à apelação, confirmando a sentença de improcedência da ação. É o voto.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 12 - DESEMBARGADOR FEDERAL OLINDO MENEZES Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0028568-13.2009.4.01.3600 PROCESSO REFERÊNCIA: 0028568-13.2009.4.01.3600 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: UNIÃO FEDERAL POLO PASSIVO:MARIA APARECIDA DE BASTOS e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: FRANCISCO LUIS BOHNS RIBEIRO - MT5409/O, ZEONIDE ROBERTO - MT3574-A, VALBER DA SILVA MELO - MT8927-A, NESTOR FERNANDES FIDELIS - MT6006-A e IVO MARCELO SPINOLA DA ROSA - MT13731-A E M E N T A ADMINISTRATIVO.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. “MÁFIA DAS SANGUESSUGAS”.

LICITAÇÃO.

AQUISIÇÃO DE UNIDADE MÓVEL DE SAÚDE.

SUPERFATURAMENTO E/OU DIRECIONAMENTO DA LICITAÇÃO.

CONLUIO ENTRE AS EMPRESAS LICITANTES.

INEXISTÊNCIA DE PROVA INEQUÍVOCA DA CONDUTA ÍMPROBA.

DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO.

DOLO NÃO EVIDENCIADO.

SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO MANTIDA.

DESPROVIMENTO DA APELAÇÃO. 1.

O que está em julgamento, nesse suposto pano de fundo (máfia das sanguessugas), é o fato concreto e específico da aquisição de uma Unidade Móvel de Saúde - UMS pela Prefeitura de Cuiabá/MT, com recursos do Ministério da Saúde, referente ao convênio n. 4287/2004, nos quais teria havido fraude à licitação. 2.

A sentença enumerou as irregularidades descritas pelo DENASUS/CGU, quais sejam: deflagração de procedimento licitatório sem os atos de abertura de processo administrativo; registro de preço não precedido de ampla pesquisa de mercado (mas apenas em uma empresa); realização de reunião reservada para verificação de habilitação dos proponentes licitantes; edital sem assinatura pela autoridade competente; ausência de formalização de contrato; redução espontânea do preço pela vencedora para ajustamento ao preço de referência; e recebimento do objeto por apenas uma pessoa, e não por uma comissão (art. 15, § 8º, da Lei n 8.666/93).

Contudo, julgou improcedentes os pedidos, à consideração de que, não obstante as irregularidades apontadas, não restou comprovado o dolo na conduta dos apelados, tampouco o superfaturamento e/ou o conluio entre as empresas licitantes. 3.

Do Relatório de Auditoria n. 4680 do DENASUS/CGU, consta que foi realizada a concorrência pública n. 13/2005 para a aquisição da UMS, objeto do Convênio n. 4287/2004, celebrado em 31/12/2004, tendo sido habilitadas as empresas Planam Indústria Comércio e Representação Ltda. e Iveco Fiat Brasil Ltda., que apresentaram como proposta os valores de R$ 129.780,00 e R$ 146.579,00, respectivamente, tendo havido a adjudicação em favor da empresa Planam, que espontaneamente ofereceu redução do preço proposto para R$ 126.000,00, adequando-o ao valor da estimativa apresentada pela Administração, restando adquirida a UMS por tal valor. 4.

O DENASUS limitou-se a informar em seu Relatório de Auditoria n. 4680 que “Verificamos, com base (...) nas informações registradas no Quadro XIV, que a UMS foi adquirida pela Prefeitura Municipal de Cuiabá com prejuízo, na ordem de 38,3470%, sobre o valor estimado de mercado da UMS”, não constando do documento nenhum elemento comparativo de preços.

A título de fonte, no referido Quadro XIV, há referência ao Sistema de Gestão de Informações da Controladoria Geral da União (SGI/CGU). 5.

A tese de existência de superfaturamento não pode ser acolhida por meio de suposições.

Para a condenação por atos de improbidade administrativa faz-se necessária a comprovação de conduta dolosa, apta a acarretar perda patrimonial efetiva ou violar os princípios da administração pública, ônus do qual não se desincumbiu a autora. 6.

A imputação de conluio entre as empresas licitantes também não restou comprovada nos autos.

Não há como presumir a existência de conluio, de superfaturamento, de direcionamento, de danos ao erário ou de desvios de recursos públicos.

Não se pode condenar com base em meras suspeitas ou suposições. 7.

A sentença, examinando a causa de pedir da ação de improbidade, deu ao caso, com a análise circunstanciada da prova documental, o diagnóstico correto, afastando acertadamente as imputações de improbidade em relação aos apelados, no que diz com o Convênio n. 4287/2004, mormente porque não comprovado o dolo em suas condutas, ou, ainda, que das irregularidades verificadas tenham decorrido efetivos prejuízos aos cofres públicos ou que tenha havido obtenção de proveito ou benefício indevido (próprio ou para terceiros). 8.

Todo o conjunto informativo dos autos permite concluir, com razoabilidade, que a conduta dos apelados, a despeito de poder ter sido formalmente contrária ao que determina a lei de licitações, em um ou em outro ponto, não se deu por dolo, o elemento subjetivo da improbidade, palavra que evoca necessariamente a ideia de desonestidade. 9.

As conclusões da CGU, como também as do DENASUS, não podem ser tidas de logo como uma sentença condenatória, embora possam ser um excelente indício de prova. É preciso ver cada caso, suas peculiaridades e suas circunstâncias, não se devendo aplicar a lei de improbidade de forma mecânica. 10.

A improbidade administrativa é uma espécie de moralidade qualificada pelo elemento desonestidade, que pressupõe a conduta intencional, dolosa, a má-fé do agente ímprobo.

A configuração do ato de improbidade exige que haja, no mínimo, a voluntariedade do agente público, não se contentando com a mera conduta culposa. 11.

Tal como ocorre na ação penal, onde a insuficiência de provas leva à absolvição (art. 386, VII – CPP), o mesmo deve suceder na ação de improbidade administrativa, dado o estigma das pesadas sanções previstas na Lei n. 8.429/92, econômicas e políticas, e até mesmo pela dialética do ônus da prova. 12.

Apelação desprovida.

Sentença de improcedência da ação mantida.

A C Ó R D Ã O Decide a Turma negar provimento à apelação, à unanimidade. 4ª Turma do TRF da 1ª Região - Brasília, 8 de novembro de 2022.

Juiz Federal SAULO CASALI BAHIA, Relator Convocado.

Justiça Federal Tribunal Regional Federal da 1ª Região BRASíLIA, 7 de outubro de 2022.

Intimação da Pauta de Julgamentos Destinatário: APELANTE: UNIÃO FEDERAL , .

APELADO: MARIA APARECIDA DE BASTOS, JOSE AUGUSTO TEIXEIRA NEVES DA COSTA, ELIZA MARQUES FRANCA RODRIGUES, ANA LIDIA SOUSA MARQUES, WILSON PEREIRA DOS SANTOS, DARCI JOSÉ VEDOIN, LUIZ ANTONIO TREVISAN VEDOIN, PLANAM INDUSTRIA, COMERCIO E REPRESENTACAO LTDA, MARIA DA PENHA LINO , Advogado do(a) APELADO: ZEONIDE ROBERTO - MT3574-A Advogados do(a) APELADO: IVO MARCELO SPINOLA DA ROSA - MT13731-A, NESTOR FERNANDES FIDELIS - MT6006-A Advogado do(a) APELADO: FRANCISCO LUIS BOHNS RIBEIRO - MT5409/O Advogado do(a) APELADO: VALBER DA SILVA MELO - MT8927-A .

O processo nº 0028568-13.2009.4.01.3600 APELAÇÃO CÍVEL (198), Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL OLINDO HERCULANO DE MENEZES, foi incluído na Sessão abaixo indicada, podendo, entretanto, nesta ou nas subsequentes, serem julgados os processos adiados ou remanescentes Sessão de Julgamento Data: 08-11-2022 Horário: 14:00 Local: Sala 01 - Sobre-loja - Edificio Sede

Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0028568-13.2009.4.01.3600 PROCESSO REFERÊNCIA: 0028568-13.2009.4.01.3600 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL POLO ATIVO: UNIÃO FEDERAL POLO PASSIVO: MARIA APARECIDA DE BASTOS e outros Advogado do(a) APELADO: ZEONIDE ROBERTO - MT3574-A Advogados do(a) APELADO: IVO MARCELO SPINOLA DA ROSA - MT13731-A, NESTOR FERNANDES FIDELIS - MT6006-A Advogado do(a) APELADO: FRANCISCO LUIS BOHNS RIBEIRO - MT5409/O Advogado do(a) APELADO: VALBER DA SILVA MELO - MT8927-A FICA AUTORIZADO O PETICIONAMENTO NESTE PROCESSO POR MEIO DO PJE DESTINATÁRIO(S): MARIA APARECIDA DE BASTOS FRANCISCO LUIS BOHNS RIBEIRO - (OAB: MT5409/O) INTIMAÇÃO Os autos deste processo foram migrados para o sistema Processo Judicial Eletrônico - PJe, nos termos da Lei n. 11.419/2006, da Resolução TRF1/Presi n. 22/2014 e das Portarias Presi - 8052566 e 10105240.

Advogados e procuradores ficam, desde já, cientes da autorização ao peticionamento neste processo por meio do PJe.

BRASíLIA, 16 de setembro de 2022. (assinado eletronicamente) Usuário do sistema