TRF1 - 1004990-38.2022.4.01.3603

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Sinop-MT 1ª Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Sinop-MT SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1004990-38.2022.4.01.3603 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: JOANA DARC SOARES DOS REIS REPRESENTANTES POLO ATIVO: ANDREIA MILANO JORDANO - MT16053 POLO PASSIVO:INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS - IBAMA SENTENÇA

I - RELATÓRIO Cuida-se de ação proposta por JOANA D’ARC SOARES DOS REIS contra INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA visando ao cancelamento do auto de infração VKYZY38R e do termo de embargo T08GDBEU, lavrados em 30/04/2021 pela destruição de 345,845 hectares de floresta nativa amazônica, sem autorização do órgão ambiental.

A parte autora alega, em síntese, que há bis in idem dos órgãos federal e estadual; a autuação foi enquadrada de forma incorreta; e a área rural está regularizada perante o órgão estadual, de modo que a manutenção do embargo federal é ilegal.

Na contestação, o réu defende, em síntese, a legalidade dos atos administrativos atacados, a ausência de bis in idem e de efetiva regularização ambiental do imóvel.

O réu também apresentou reconvenção, na qual requer a condenação do autor à obrigação de recompor o dano ambiental e indenizar os danos moral e material, dentre outras sanções.

Os autos vieram conclusos para saneamento. É o relatório.

Decido.

II - FUNDAMENTAÇÃO O IBAMA apresentou reconvenção, com pedido liminar.

A reconvenção é demanda nova em processo já existente, de modo que devem estar presentes nela, também, as condições de ação, sendo a legitimidade, assim entendida a relação de pertinência entre o conflito levado a juízo e os sujeitos da demanda, a primeiro delas.

A melhor doutrina advoga que as partes da reconvenção devem guardar a mesma qualidade que tinham quando da ação originária.

A chamada identidade bilateral, assim entendida a identidade subjetiva de direitos, é, pois, condição de procedibilidade da reconvenção. É exatamente isso que o artigo 343, § 5°, do CPC, quer dizer: se a demanda originária foi proposta em regime de substituição processual, tem o réu de afirmar um direito contra o substituído, tendo de subsistir a legitimidade extraordinária do substituto.

Em outras palavras: se para a ação o autor agia como substituto processual, para a reconvenção deve manter essa mesma qualidade jurídica subjetiva.

Entendo que, por uma questão de coerência lógica, o raciocínio é o mesmo no caso em que nenhuma das partes funciona como substituto processual na ação principal.

Portanto, se o IBAMA não é demandado como substituto processual, não pode reconvir nesta condição, sob pena de violação ao princípio da identidade bilateral e, não havendo identidade entre os sujeitos da ação reconvencional e principal, encontra-se ausente requisito essencial de procedibilidade daquela.

Além disso, ainda no que tange à legitimidade de partes, entendo que o IBAMA não possui legitimidade ativa extraordinária para exercer ação civil pública em defesa do meio ambiente.

Isto porque a legitimidade extraordinária é excepcional e demanda expressa previsão legal.

Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

RECOMPOSIÇÃO DE DANO AMBIENTAL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IBAMA.

ILEGITIMIDADE ATIVA.

LEI ESPECÍFICA QUE PREVEJA ESSA COMPETÊNCIA.

NECESSIDADE. 1.

As entidades administrativas não têm, a rigor, direito, mas competência (dever indisponível) de proteger o meio ambiente. 2.

A lei de ação civil pública prevê, genericamente, legitimidade das autarquias para ação civil pública na área de suas respectivas atribuições, mas, como competência, há necessidade de que essa atividade venha disciplinada pela lei de organização de cada entidade autárquica. 3.

A iniciativa da ação não pode depender exclusivamente da decisão de órgão local e, menos ainda, da decisão de cada procurador (que não goza de independência funcional), sob pena de restar comprometidos os princípios da isonomia e da eficiência. 4.

Ilegitimidade ativa do IBAMA. (AC 0024473-73.2010.4.01.3900 / PA, Rel.

DESEMBARGADORA FEDERAL SELENE MARIA DE ALMEIDA, Rel.Acor.

DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO BATISTA MOREIRA, QUINTA TURMA, e-DJF1 p.1014 de 31/03/2014) Ainda que assim não fosse, faltam também à reconvenção em exame alguns requisitos objetivos de procedibilidade.

Como se sabe, o legislador permite a reconvenção inspirado no princípio da economia processual, pretendendo, com isso, que o processo seja capaz de resolver o maior número de litígios com a menor atividade possível.

No caso dos autos, contudo, o processamento da demanda reconvencional em nada contribui para a economia e eficiência do processo.

Isso porque, a demanda principal refere-se apenas à validade dos atos administrativos emanados do poder de polícia da autarquia, enquanto a reconvenção tem por objeto a tutela de direitos difusos.

Com efeito, a atividade instrutória da demanda principal é bastante simples, podendo ser feita por meio de documentos ou com a realização de prova pericial singela, cujo escopo é o de aferir precipuamente a data em que foi realizada a supressão da vegetação na área autuada e se ali existem vestígios de culturas anteriores, suficientes para caracterizá-la como consolidada, por exemplo.

Já a instrução da demanda reconvencional é muito mais ampla, tem por objeto a responsabilidade civil pela reparação, para cuja delimitação é necessário que se realize um verdadeiro diagnóstico ambiental, que aponte, não só a dimensão da área de vegetação degradada e a data dos fatos, como na demanda principal, mas também as providências de gerenciamento ambiental a serem adotadas como medidas preventivas e mitigadoras de novos impactos, bem como as providências a serem efetivamente empregadas para a reparação do dano, verificando a existência de espécies nativas no local, o tempo de execução e os tipos de árvores a serem utilizadas em eventual recomposição, até mesmo para possibilitar a discussão a respeito dos custos da recuperação e valores relativos à indenização, no caso de impossibilidade de reparação do dano.

Em certa medida, a reconvenção oposta pelo IBAMA traz incidentalmente para o processo judicial questões que tipicamente devem ser tratadas no âmbito do PRAD, alargando, de tal maneira, o objeto de cognição da lide, que acaba por exercer uma função absolutamente antitética à eficiência e economicidade processual para a qual foi ontologicamente concebida.

E não é só isso.

O manejo da reconvenção pelo IBAMA muitas vezes se revela como instrumento de indevida intimidação, a fim de inibir o exercício do direito de ação por parte do administrado. É o que se infere da realidade enfrentada pelo juízo.

De um lado, tramitam no juízo poucas ações civis públicas propriamente ditas propostas pelo IBAMA para tutelar o meio ambiente, pedindo a imposição das sanções civis e administrativas ao causador do dano ambiental.

De outro lado, nas inúmeras ações propostas pelos administrados buscando anular autos de infração lavrados pelo IBAMA, a autarquia quase sempre lhes opõe reconvenção, visando impor ao respectivo autor da demanda aquelas mesmas sanções.

Disto se infere que não é toda e qualquer infração ambiental que será objeto de medida judicial por parte do IBAMA, mas apenas aquelas em que o autuado optar por discuti-las em juízo.

Como se vê, o IBAMA exerce certo subjetivismo na tutela do meio ambiente quando opta por exercer medidas judiciais apenas em face daqueles que questionam seus atos em juízo.

E isso acaba por intimidar o exercício do amplo e irrestrito acesso ao Judiciário pelos autuados, pois o IBAMA exerce ação civil pública (por meio de reconvenção) apenas em face daqueles que optarem por discutir judicialmente seus autos de infração, não sendo demais se cogitar um eventual abuso do direito de demandar por parte da autarquia.

Reputo ausentes, portanto, diversos requisitos objetivos e subjetivos de procedibilidade da demanda incidental.

Ante o exposto, indefiro a reconvenção.

Sem custas ou honorários advocatícios, por força da Lei 7.347/85.

Dado que não há outras questões processuais pendentes ou preliminares a analisar, bem como que a questão fática controvertida relevante pode ser dirimida com a documentação já constante nos autos, passo ao julgamento antecipado da lide, com exame do mérito.

Ocorrência de bis in idem.

A parte alega que a SEMA/MT também efetuou lavratura de auto de infração que engloba a mesma área autuada pelo IBAMA, de modo que a atuação do órgão ambiental estadual deveria prevalecer.

Por algum tempo, vigorou neste juízo a tese de que, na concorrência de fiscalizações realizadas pelos entes federal e estadual sobre a mesma infração ambiental, deveria prevalecer a autuação lavrada pelo último, por interpretação da Lei Complementar 140/2011, conforme fundamento transcrito a seguir: “A atividade de zelar pelo meio ambiente é comum aos três entes federativos: União, Estados e Municípios. É assim que está expressamente previsto no artigo 23, VI, da Constituição Federal.

Esse dever é enfatizado mais uma vez no artigo 225, que a Constituição reservou para tratar especificamente de questão ambiental, falando-se ali em “poder público” e estendendo-se a obrigação “à coletividade”.

Não há, portanto, exclusão de nenhum ente estatal quando o assunto é preservação ambiental.

Conquanto os entes federativos tenham competência para zelar pelo meio ambiente, não se pode conceber que essa atuação comum resulte em penalidades sobrepostas.

Algum critério haveria de ser encontrado pelo legislador para resolver esse tipo de problema que inevitavelmente surgiria em decorrência da amplitude de atribuição conferida pelo texto constitucional.

O que a Constituição quis foi proteger o meio ambiente de agressões indevidas; não a instituição de penalidades sucessivas e superpostas, incidentes sobre o mesmo fato ilícito.

Tal problema ficou sem disciplina durante muito tempo.

Com a edição da Lei Complementar nº 140, pelo menos parte dele foi solucionada.

De fato, o artigo 17 do referido diploma diz que compete ao órgão responsável pelo licenciamento, entre outras medidas, “lavrar auto de infração e instaurar processo administrativo para apurar infrações à legislação ambiental”.

E, para harmonizar o disposto no caput com o que diz a Constituição, o parágrafo terceiro é claro ao afirmar que a atribuição de competência punitiva ao órgão responsável pelo licenciamento “não impede o exercício comum de fiscalização pelos entes federativos”.

A redação final do parágrafo, no entanto, diz que, em caso de autuações sobrepostas, prevalecerá a infração “lavrada pelo órgão que detenha atribuição de licenciamento”.

Esse entendimento não pode mais prevalecer.

A razão é a seguinte: o regime vigente no órgão estadual para infrações ambientais não conta com os mesmos mecanismos de proteção adotados pelo órgão federal.

Uma simples consulta ao sistema da SEMA permite verificar que em vários casos de liminares concedidas – senão mesmo na totalidade deles – os imóveis, liberados da sanção imposta pelo IBAMA, mas ainda sob penalidade lavrada pela SEMA, não constam da lista de áreas embargadas.

Isso demonstra que a invalidação do auto de infração lavrado pelo IBAMA, que em princípio apenas corrigiria um equivocado e excessivo uso da competência ambiental comum, acaba, por via transversa, criando para o beneficiário uma vantagem que subverte o objetivo primário de toda a norma ambiental, que é de proteger o meio ambiente.

Este, está claro, não foi o propósito da Lei Complementar 140.

Ou, se foi, não está de acordo com a Constituição.

A competência concorrente em matéria ambiental encontra-se disciplinada nos quatro parágrafos do artigo 24 da CF, entre os quais convém, para o caso em questão, destacar o primeiro deles, que assim dispõe: “No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer normais gerais”.

A norma geral que disciplina a matéria aqui tratada – florestas – é o Código Florestal, o qual, no seu artigo 51 institui a obrigatoriedade de divulgação do imóvel do infrator na lista de áreas embargadas: Art. 51.

O órgão ambiental competente, ao tomar conhecimento do desmatamento em desacordo com o disposto nesta Lei, deverá embargar a obra ou atividade que deu causa ao uso alternativo do solo, como medida administrativa voltada a impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada. § 1o O embargo restringe-se aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento ilegal, não alcançando as atividades de subsistência ou as demais atividades realizadas no imóvel não relacionadas com a infração. § 2o O órgão ambiental responsável deverá disponibilizar publicamente as informações sobre o imóvel embargado, inclusive por meio da rede mundial de computadores, resguardados os dados protegidos por legislação específica, caracterizando o exato local da área embargada e informando em que estágio se encontra o respectivo procedimento administrativo. § 3o A pedido do interessado, o órgão ambiental responsável emitirá certidão em que conste a atividade, a obra e a parte da área do imóvel que são objetos do embargo, conforme o caso.

A competência plena dos Estados em matéria de legislação concorrentes apenas é possível quando a União não tenha exercido ainda a sua competência própria – e, no caso, prevalente.

A partir do momento em que a União edita uma lei geral sobre quaisquer das matérias elencadas no art. 24, aos Estados fica reservada apenas competência suplementar, não lhes sendo autorizado, no âmbito dessa competência específica, contrariar dispositivos da lei geral.

Embora haja lista de áreas embargadas no Estado do MT, a divulgação não é feita de imediato, concomitantemente à lavratura do auto, supondo-se que seja efetivada – se é que é de fato – apenas com o trânsito em julgado do processo administrativo.

O procedimento adotado não cumpre o desiderato do legislador do Código Florestal.

A divulgação em lista foi um meio racional e eficaz que o legislador encontrou para impedir a circulação de produtos provenientes de áreas embargadas, objetivo que ficaria completamente frustrado se os dados da área embargada fossem para o sistema apenas quando chegasse ao fim a discussão administrativa.

Tanto é assim que a jurisprudência se firmou majoritariamente no sentido de que não fere o princípio do devido processo legal a inserção de áreas embargadas em lista, reservando-se ao autuado, evidentemente, o direito de recorrer ao Judiciário para levantamento da restrição.

Sem esse expediente eficaz, o controle, em estados da dimensão do Mato Grosso, por exemplo, torna-se quase que impraticável, dado o fato por demais conhecido de que o órgão ambiental não dispõe de quadros de funcionários para atender à demanda.

Não é incomum que proprietários de áreas embargadas e não incluídas em lista continuem, apesar da sanção, desenvolvendo sua atividade produtiva.

O descumprimento do embargo compensa, pois, quando e se vier nova autuação, o empreendedor já terá auferido lucro em montante muito superior ao que será fixado a título de multa.

Multas, aliás, que no âmbito estadual são bem menos expressivas do que as aplicadas pelo IBAMA – e este seria mais um elemento a ser levado em consideração.

Como bem observa Édis Milaré (Direito Ambiental, a gestão ambiental em foco.

Ed.

Revista dos Tribumais), “na legislação concorrente ocorre prevalência da União no que concerne à regulação de aspectos de interesse nacional, as quais, como é óbvio, não podem ser contrariadas por normais estaduais e municipais”.

Seria dispensável – se não fosse com o intuito de enfatizar – dizer que a publicação em lista de áreas embargadas – imediatamente, como quer a jurisprudência – é matéria de interesse não apenas nacional, mas também internacional, visto que os produtos da exploração florestal, da pecuária e da agricultura são em grande parte – em alguns casos, a maior parte – destinados ao mercado exterior.

A divulgação em lista é medida de altamente protetiva, pois pune não apenas o infrator cuja área encontra-se embargada, mas também o adquirente de produtos marcados pela restrição ambiental, funcionando como meio de controle para todos os integrantes da cadeia comercial.

Em suma: não há regimes equivalentes de proteção ambiental.

Perto do sistema oferecido pelo órgão nacional, o sistema estadual revela-se por demais benevolente e, como tal, apto a ser utilizado para fraudar os interesses da lei nacional – Código Florestal.

A Constituição quer, sim, a participação dos três entes federativos na proteção do meio ambiente, mas segundos parâmetros que ela mesmo estabeleceu, entre os quais está o de que lei federal que disponha sobre normas gerais tem prevalência sobre lei estadual que disponha sobre assunto por ela especificamente tratado, ainda mais quando a norma estadual adota tratamento menos rigoroso.

Se um estado editasse lei que protegesse mais o meio ambiente, ainda poderia haver discussão.

Poder-se-ia dizer que a entidade federativa não poderia ser mais rigorosa do que a lei federal sobre normas gerais.

No caso, no entanto, não há a menor dúvida: o regime estadual não pode enfraquecer o rigor da lei federal quando esta estabelece normas gerais.

Que justificação haveria para que vigorasse um regime de lista em alguns estados da federação – do tipo “inscrição imediata” – e em outros se adotasse um regime totalmente ineficiente – “inscrição depois do julgamento do processo administrativo”? A pergunta é meramente retórica. É claro que o regime de divulgação em lista, se se quer um mínimo de racionalidade administrativa, deve ser um só em todo o território nacional.

Nesse contexto, não há se falar em anulação dos atos praticados pelo IBAMA, objeto da presente demanda, em razão apenas da existência de autuação realizada pelo órgão ambiental estadual.

E esse raciocínio foi aplicado pelo legislador no artigo 12 do Decreto Federal 6.514/2008, que prevê que o pagamento da multa a um dos órgãos ambientais exclui as demais impostas pelo mesmo fato.

Enquadramento legal da infração.

Redução da multa. É de se consignar, também, que as coordenadas geográficas indicadas na infração correspondem ao imóvel da parte autora.

Este fato é incontroverso.

A autora se insurge quanto ao fato de que o fiscal não considerou que a infração ocorreu fora da área de reserva legal (averbada na matrícula do imóvel), de modo que a multa deve ser aplicada conforme o artigo adequado, em valor menor do que o originalmente aplicado.

Prevê o § 3º do artigo 100 do Decreto n.° 6.514/2008 que “o erro no enquadramento legal da infração não implica vício insanável, podendo ser alterado pela autoridade julgadora mediante decisão fundamentada que retifique o auto de infração”.

Assim, durante o trâmite do processo administrativo, a Administração pode adequar o enquadramento legal da infração, alterando o auto de infração, se necessário, desde que não se alterem os fatos propriamente ditos.

Isto porque da instrução do processo podem ser extraídos novos elementos que fundamentem a autuação ou mesmo a afastem por completo.

No caso concreto, a autuação ocorreu em 30/04/2021 e a parte ainda não apresentou defesa, de modo que a Administração não teve oportunidade de se manifestar sobre a questão.

Veja-se que, segundo a norma citada, o enquadramento legal inicial da infração não é absoluto e pode ser adequado pela autoridade julgadora no trâmite do processo, de modo que não se vislumbra interesse da parte autora, neste momento, em discutir judicialmente a matéria, em especial porque a multa não tem valor definitivo, nem é exigível, antes de sua homologação.

Manutenção de embargo em área com PRAD ativo.

Por fim, verifica-se da documentação constante no Anexo 06 da petição inicial (ID 1349891782) que a parte autora firmou com a SEMA/MT o Projeto de Recomposição de Áreas Degradas e Alteradas (PRADA).

Não se trata de mera proposta, mas de projeto autorizado em 04/2022 e em vigor, o qual pode ser fiscalizado pelos órgãos ambientais, se necessário.

O PRADA contém informação de que a reserva legal está intacta, com necessidade de recomposição de apenas 1% da área em questão (4,04 hectares), extensão ínfima diante do tamanho do imóvel (cerca de 2.000 hectares) e da autuação efetuada fora da área de reserva legal, a qual continua abstratamente sujeita à pena de multa.

A manutenção do embargo, porém, não se mostra razoável diante da comprovação de que a reserva legal do imóvel está regular.

III - DISPOSITIVO Ante o exposto, reconheço a falta de interesse processual em relação ao pedido de redução do valor da multa, extinguindo o processo sem resolver o mérito nesse ponto (artigo 485, inciso VI, CPC) e JULGO PROCEDENTE EM PARTE O PEDIDO, resolvendo o mérito da ação na forma do artigo 487, inciso I, do CPC, para cancelar o termo de embargo T08GDBEU.

Ambas as partes foram vencidas em partes do pedido, de modo que as verbas de sucumbência serão distribuídas proporcionalmente.

O IBAMA é isento de sua parcela das custas finais e a parte autora deve arcar com o restante, após o desconto das custas antecipadas.

Os honorários advocatícios são devidos no valor resultante da aplicação dos percentuais mínimos do § 3º do artigo 85 do CPC, incidentes sobre o valor atualizado da causa (valor da multa), devidos em igual proporção pelas partes.

Com relação ao termo de embargo, tendo em conta probabilidade do direito alegado pela autora, consubstanciada nas razões de decidir da presente sentença, defiro o pedido de tutela provisória para determinar o levantamento do termo de embargo T08GDBEU.

Quanto à forma de cumprimento da tutela concedida, os Gerentes Executivos do IBAMA têm se recusado a receber intimações baseados em orientações e ofícios internos segundo os quais seria competência institucional da Procuradoria Federal receber comunicações de processos judiciais.

A legislação citada pelo IBAMA em suas orientações normativas, inclusive a legislação constitucional, cuida de prerrogativa de representação processual e de intimação pessoal.

Não diz que a intimação para cumprimento de decisões judiciais tenha que ter como destinatário o procurador da entidade que demanda ou é demandada em juízo.

Seria sem sentido que fosse assim, pois a efetivação de uma decisão judicial – tutela de urgência, em especial – ficaria sujeita a prévia interpretação do procurador que oficia no processo. É contra a lógica.

E é contra o sistema processual.

Em primeiro lugar, porque os procuradores não respondem pelo descumprimento de ordem judicial.

O novo Código de Processo Civil deixou claro, no artigo 77, § 8º, que o representante legal da parte não pode ser compelido a cumprir decisão em seu lugar.

Em segundo lugar, a decisão judicial proferida em pedido de tutela de urgência não pode aguardar até que o procurador diga se ela pode ou não ser cumprida, ou diga de que forma ela poderá ser cumprida.

O agente administrativo é o destinatário natural da ordem e é a ele que deve ser endereçada a intimação para cumprimento da decisão.

Dúvidas sobre a interpretação da ordem judicial não são justificativas para endereçar seu cumprimento à Procuradoria Federal, pois é do juiz – e não do advogado público ou privado – a prerrogativa de esclarecer eventuais obscuridades existentes no decreto antecipatório.

Cumpre ao agente público, em caso de dúvida, comunicar imediatamente ao procurador respectivo, para que este atue “no processo”, interpondo, por exemplo, embargos de declaração ou outro recurso cabível.

A Procuradoria Federal, aliás, é imediatamente intimada, de forma eletrônica, assim que proferida decisão nos autos, antes mesmo da intimação da gerência executiva, não havendo que se falar em violação de sua atribuição institucional de representação judicial da autarquia.

Diante do exposto, intime-se pessoalmente o Gerente Executivo do IBAMA para cumprimento da tutela provisória em cinco dias, devendo o Oficial de Justiça lhe dar ciência de que o descumprimento de decisão judicial importa, segundo entendimento do STJ, em improbidade administrativa, sendo punido com a perda do cargo público, inclusive, sem prejuízo da ação penal pelo crime de desobediência.

Caso, eventualmente, for noticiado o descumprimento da tutela, oficie-se ao Ministério Público Federal para adoção das medidas cabíveis, voltando-me os autos para adoção de medidas mais enérgicas.

Sentença com remessa necessária em relação ao termo de embargo.

Publique-se.

Registre-se.

Intimem-se.

Datado e assinado eletronicamente.

ANDRÉ PERICO RAMIRES DOS SANTOS Juiz Federal Substituto