TJCE - 0276870-28.2021.8.06.0001

Processo: 0276870-28.2021.8.06.0001 REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199) AUTOR: TIZIANE MARIA ONOFRE MACHADO RECORRIDO: JOSE SARTO NOGUEIRA MOREIRA, MUNICIPIO DE FORTALEZA - PROCURADORIA GERAL DO MUNICIPIO - PGM DECISÃO MONOCRÁTICA Cuida-se de remessa necessária objetivando conferir eficácia à sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza/CE que, nos autos da Ação Popular de nº. 0276870-28.2021.8.06.0001, ajuizada por Tiziane Maria Onofre Machado em desfavor de José Sarto Nogueira Moreira, então Prefeito de Fortaleza, e do Município de Fortaleza, extinguiu o feito, sem resolução de mérito, por verificar inadequação da via eleita.   Não interposto recurso voluntário de apelação no prazo legal e observadas as formalidades, os autos vieram à consideração deste egrégio Tribunal de Justiça, por força do art. 19 da Lei n. 4.717/1965, e foram distribuídos por sorteio à minha Relatoria.   Com vista dos autos, a douta PGJ, em parecer carreado em ID. 18095980, opina pelo conhecimento e desprovimento do reexame, com a manutenção da sentença de origem.  Voltaram-me os autos.   É o relatório.   Passo a decidir.   I - Juízo de admissibilidade   Em primeiro lugar, conheço da remessa oficial, tal como antevisto no art. 19 da Lei n. 4.717/1965.   II - Possibilidade de Julgamento Monocrático  Em razão de a matéria apresentada se encontrar consolidada no âmbito das Câmaras de Direito Público deste egrégio Tribunal de Justiça, há permissão para que a Desembargadora Relatora, de plano, dê ou negue provimento a recurso nos moldes da Súmula nº. 568 do STJ ("O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema") em observância aos princípios da economia e da celeridade.   Outrossim, dispõe a Súmula nº. 253 do STJ, que o art. 557 do CPC/73, correspondente ao art. 932 do Código de Processo Civil de 2015, autoriza o relator a decidir monocraticamente o recurso, alcança o reexame necessário.

Por esse motivo, esta Relatora dispensa a apreciação da remessa pelo colegiado.   III - Caso em exame e questão em discussão   Em evidência, remessa necessária objetivando conferir eficácia à sentença que extinguiu a ação popular em epígrafe, por inadequação da via eleita, por meio da qual objetivava a autora a declaração de nulidade do art. 14, do Decreto municipal nº 15.077/2021, que regulamentou a Lei nº 11.140/2021, a qual dispõe sobre o uso de fogos de artifício silenciosos em eventos públicos e particulares no município de Fortaleza/CE.  Como fundamentos centrais para extinguir o feito sem resolução de mérito, o Judicante Singular assentou que a ação popular, de caráter subjetivo, não pode servir como meio de substituição da ação própria (ADI), assim como, no caso concreto, a demandante não identificou qualquer ato lesivo, indicou ou identificou o ato administrativo e a correlação de provável prejuízo ao patrimônio público, a viabilizar uma ação popular.  Assim, a questão em discussão consiste em aferir se deve ser conferida eficácia à sentença que extinguiu a ação popular por falta de interesse processual.   IV - Razões de decidir  A ação popular é uma ferramenta jurídica de natureza constitucional, expressamente prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Carta Magna, que tem como propósito impugnar ato lesivo ao patrimônio ou ao interesse público:   "Art. 5º. (...) LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência".   Com base nisso, é importante destacar que, para obter êxito na Ação Popular, é necessário o atendimento a três requisitos: legitimidade ativa (condição de eleitor do postulante), ilegalidade do ato atacado e, em regra, lesividade aos cofres públicos.   Isso, porque a ação popular também é instrumento hábil à defesa da moralidade administrativa, ainda que não exista dano econômico material ao patrimônio público (REsp 474.475/SP, Rel.

Min.

Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 9.9.2008, DJe 6.10.2008).   Assim, a petição inicial deve ser precisa quanto à indicação do fato e os fundamentos jurídicos do pedido.

No caso da ação popular, deve-se apontar, com exatidão, o ato que se pretende decretar como inválido, o vício que o contaminou e em que consistiu sua lesividade ao patrimônio público do ente indicado ou a imoralidade na condução da Administração Pública.  

Por outro lado, descabe cogitar ação popular para contra instrumento legislativo sem efeitos concretos, uma vez que incabível o instrumento em face de lei em tese.   Nesse sentido, elucida Hely Lopes Meirelles e outros:   "Dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio público pode estar até mesmo a lei de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências imediatas de sua atuação - como a que desapropria bens, a que concede isenções, a que desmembra ou cria Municípios, a que fixa limites territoriais, e outras dessa espécie.

Tais leis só o são em sentido formal, visto que materialmente se equiparam aos atos administrativos, e, por isso mesmo, são atacáveis por ação popular ou por mandado de segurança, conforme o direito ou o interesse por elas lesado; mas é incabível a ação popular contra a lei em tese." (Mandado de segurança e ações constitucionais / Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald, Gilmar Ferreira Mendes; com a colaboração de Marina Gaensly e Rodrigo de Oliveira Kaufmann. - 38. ed. - São Paulo: Malheiros, 2019, p. 203) (destaquei)  Por sua vez, como é sabido, os sistemas constitucionais possuem dois critérios de controle de constitucionalidade: a) controle concentrado/abstrato; e b) controle difuso/concreto.   O sistema de controle concentrado, abstrato ou por via de ação, será presidido por órgão único, caracterizando pela análise da lei em tese, abstratamente considerada, onde a discussão da questão constitucional constituiu o próprio objeto da ação.   O Ministro Alexandre de Moraes, em sua obra, "Direito Constitucional", ao discorrer acerca do controle de constitucionalidade abstrato, ressalta que:   "Por meio desse controle procura-se obter a declaração de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo em tese, independentemente da existência de um caso concreto, visando-se à obtenção da invalidação da lei, a fim de garantir-se a segurança das relações jurídicas, que não podem ser baseadas em normas inconstitucionais.

A declaração da inconstitucionalidade, portanto, é o objeto principal da ação, da mesma forma que ocorre nas Cortes Constitucionais europeias, diferentemente do ocorrido no controle difuso, característica básica do judicial review do sistema norte-americano". (Direito Constitucional; Editora Atlas, 2023, São Paulo, 39ª Edição). (destaquei)  

Por outro lado, o ordenamento jurídico pátrio admite que o controle difuso seja realizado por qualquer Juiz ou Tribunal, independentemente do grau ou instância, quando estiverem analisando um caso concreto e deverá ser realizado como questão prejudicial de mérito.   Na mesma obra, o já citado Ministro Alexandre de Moraes ao dissertar sobre o controle de constitucionalidade difuso, esclarece que:   "O controle difuso caracteriza-se, principalmente, pelo fato de ser exercitável somente perante um caso concreto a ser decidido pelo Poder Judiciário.

Assim, posto um litígio em juízo, o Poder Judiciário deverá solucioná-lo e para tanto, incidentalmente, deverá analisar a constitucionalidade ou não da lei ou do ato normativo.

A declaração de inconstitucionalidade é necessária para o deslinde do caso concreto, não sendo pois objeto principal da ação." (destaquei)   Vê-se, portanto, que por essa via, deve-se reconhecer a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, sempre incidenter tantum, porquanto o objeto principal da ação, nestes casos, não é a declaração de inconstitucionalidade, mas a relação jurídica instaurada nos autos.   No entanto, o controle difuso de constitucionalidade não pode perder de vista sua finalidade, se comportando como verdadeiro controle abstrato e implicar, de forma reflexa, desrespeito à competência dos órgãos judiciais que possuem como atribuição a declaração de inconstitucionalidade da norma, de modo que a decisão incidental de inconstitucionalidade num caso concreto não pode extrapolar seus efeitos entre as partes e gerar um efeito erga omnes.

Sobre o ponto, complementa o Ministro Alexandre de Moraes:   "Em verdade, nas hipóteses de afastamento incidental da aplicação de lei específica no âmbito de determinado órgão do Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça, por via reflexa, estaria automaticamente aplicando a transcendência dos efeitos do controle difuso e desrespeitando frontalmente a competência para o exercício do controle concentrado reservada com exclusividade ao Supremo Tribunal Federal pelo texto constitucional, pois estaria obrigando, a partir de um caso concreto, aquele órgão Judiciário a deixar de aplicar uma lei em todas as situações idênticas (efeitos vinculantes).

A transformação do controle difuso em concentrado em virtude da transmutação de seus efeitos, com patente usurpação da competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, não é admitida em nosso ordenamento jurídico constitucional nem mesmo em âmbito jurisdicional, quanto mais em âmbito administrativo.

Em hipóteses semelhantes, no âmbito do exercício de função jurisdicional, o Supremo Tribunal Federal não entende possível que a decisão jurisdicional e incidental de inconstitucionalidade de juiz ou tribunal em um caso concreto extrapole seus efeitos entre as partes e passe a gerar reflexos erga omnes.

Veda-se, portanto, a utilização de instrumentos processuais que visem a obtenção de feitos gerais nas declarações de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, não importando se tal declaração consta como pedido principal ou como pedido incidental, pois mesmo nesta última hipótese a declaração de inconstitucionalidade poderá não se restringir somente às partes daquele processo. É o que se proíbe, por exemplo, em alguns casos onde se pretende a declaração incidental de inconstitucionalidade em sede de ação civil pública como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, a fim de exercer controle concentrado de constitucionalidade (STF/Rcls. 633, 554, 2224)." (destaquei)   Assim, volvendo-me à hipótese dos autos, verifico que a parte autora pretendeu obter a revogação de dispositivo do Decreto Municipal de n° 15.077, de 03 de Agosto de 2021, que regulamentou a Lei nº 11.140/2021, a qual proibiu a utilização de fogos de artifício e explosivos diversos que causem barulho.  O citado dispositivo estabeleceu um período de fiscalização educativa antes da imposição de penalidades.  Como bem observou o Judicante Singular, não há na causa de pedir qualquer indicação de ato lesivo ou prejuízo ao patrimônio público, restando evidente o intuito de se obter o controle em tese de instrumento legal, o que não é admitido na via eleita.  No ponto, a douta Procuradoria-Geral de Justiça foi precisa, conforme de infere do seguinte trecho retirado do parecer de ID. 18095980, que incorporo formalmente a esta decisão, com esteio na técnica de fundamentação referencial (ou per relationem)[1]:  "A questão ora abordada versa sobre a análise do cabimento da presente Ação Popular, interposta contra o Prefeito do Município de Fortaleza, com o objetivo de que seja declarada a nulidade do art. 14, do Decreto municipal nº 15.077/2021, que regulamentou a Lei nº 11.140/2021, a qual proibiu a utilização de fogos de artifício e explosivos diversos que causem barulho. [...] Acrescente-se,

por outro lado, que a pretensão da autora visa à impugnação de um decreto municipal de efeitos gerais, tratando-se, portanto, de norma abstrata, cuja inconstitucionalidade só pode ser discutida em sede de controle concentrado de constitucionalidade.

Com efeito, a acionante não postula a anulação de nenhum ato concreto.

Ao apontar a ilegalidade/inconstitucionalidade do referido decreto, pretende genuína declaração de invalidade da norma infraconstitucional, cuja tutela não se inclui na via da Ação Popular.

Por conseguinte, resulta ausente o interesse processual, a ensejar o indeferimento da inicial com a extinção do processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 330, III, c/c o art. 485, incisos I e VI, do CPC: [...]"   Sob essa perspectiva, laborou acertadamente o Juízo Singular ao extinguir o feito por inadequação da via eleita, em consonância com a jurisprudência das três Câmaras de Direito Público deste Sodalício.

Confira-se:  REEXAME NECESSÁRIO.

AÇÃO POPULAR COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ALEGADO VÍCIO DE TRAMITAÇÃO DE PROJETO DE LEI NO PARLAMENTO MUNICIPAL DE FORTALEZA.

USURPAÇÃO DE PRERROGATIVA PARLAMENTAR.

MORALIDADE ADMINISTRATIVA.

INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO A ESTE PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE REPRESSIVO ABSTRATO DO PROCESSO LEGISLATIVO NA APROVAÇÃO DE NORMA JURÍDICA.

INÉPCIA DA INICIAL: AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.

SENTENÇA CONFIRMADA. - Impossibilidade do manejo da ação popular contra lei em tese, de acordo com os ensinamentos da doutrina e os julgamentos dos tribunais nacionais porque equivaleria ao controle abstrato da constitucionalidade da mencionada lei. - Tendo o Projeto de Lei nº 44/2017 se transformado em Lei Complementar, ausente o interesse processual em ser declarado nulo o processo legislativo, que se exauriu com a aprovação final da mencionada espécie legislativa pela Câmara dos Vereadores do Município de Fortaleza, restando prejudicada a ação popular pela perda do seu objeto.

RECURSO NÃO PROVIDO.

ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a 1ª Câmara Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, à unanimidade, em conhecer da remessa obrigatória, todavia, para negar-lhe provimento, nos termos do voto do eminente Desembargador relator. (Remessa Necessária Cível - 0143497-03.2018.8.06.0001, Rel.

Desembargador(a) PAULO AIRTON ALBUQUERQUE FILHO, 1ª Câmara Direito Público, data do julgamento:  10/08/2020, data da publicação:  11/08/2020)   REEXAME NECESSÁRIO.

AÇÃO POPULAR.

ADVERSA NORMA LEGAL EM TESE.

DECRETOS ESTADUAIS.

COVID-19.

INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.

SENTENÇA CONFIRMADA. 1.

Cediço que, a ação popular possui base normativa constitucional, art. 5º, inciso LXXIII, como também legal, Lei nº 4.717/1965, cuja disciplina normativa consiste em tutelar o patrimônio público, os recursos públicos investidos, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural, tendo o cidadão (eleitor) legitimidade por excelência com vistas a ajuizá-la; 2.

Na hipótese vertente o autor objurga na presente ação popular os Decretos Estaduais nºs. 33.510/2020 e 33.519/2020, de sorte que, não há dúvidas de que referidos atos normativos constituem "lei em tese", afigurando-se, portanto, impossível de ser atacado pela via ora eleita, restando forçoso concluir pela inadequação da via eleita; 3.

Reexame Necessário conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Reexame Necessário, ACORDAM os Desembargadores Membros integrantes da 2ª Câmara de Direito Público do egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer da remessa oficial, para negar-lhe provimento, nos termos do voto da Relatora.

Fortaleza, dia e hora registrados no sistema.

MARIA IRANEIDE MOURA SILVA Presidente do Órgão Julgador e Relatora (Remessa Necessária Cível - 0226045-17.2020.8.06.0001, Rel.

Desembargador(a) MARIA IRANEIDE MOURA SILVA, 2ª Câmara Direito Público, data do julgamento:  03/11/2021, data da publicação:  03/11/2021)   CONSTITUCIONAL.

PROCESSUAL CIVIL.

REEXAME NECESSÁRIO EM AÇÃO POPULAR.

PRETENSÃO DE REVOGAÇÃO DO DECRETO MUNICIPAL Nº 1.974/2017, QUE REGULAMENTOU A LEI Nº 1.701/2017 DO MUNICÍPIO DE SOBRAL.

MATÉRIA RESERVADA AO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE.

INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.

AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR.

SENTENÇA CONFIRMADA. 1.

Tratam os autos de reexame necessário em ação popular por meio da qual o autor pretende que seja revogado o Decreto Municipal nº 1.974/2017, que regulamentou a Lei nº 1.701/2017 do Município de Sobral. 2. É firme o entendimento doutrinário e jurisprudencial no sentido de que a Ação Popular não constitui sucedâneo dos meios processuais destinados à fiscalização jurisdicional da atividade de elaboração das leis. 3.

Patente, portanto, a ausência de interesse de agir da parte autora, sob a vertente da adequação, uma vez que a via eleita não permite o alcance dos fins pretendidos, notadamente se considerarmos que o pedido de mérito compreende pleito no sentido da retirada de diploma normativo do ordenamento jurídico.

Precedentes. - Reexame Necessário conhecido. - Sentença confirmada, por fundamento diverso.

ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Reexame Necessário nº 0002416-53.2018.8.06.0167, em que figuram as partes acima indicadas.

Acorda a 3ª Câmara de Direito Público do egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer do reexame necessário, confirmando a sentença proferida em 1º grau de jurisdição, nos termos do voto da Relatora.

Fortaleza, 09 de novembro de 2020 JUIZ CONVOCADO ROSILENE FERREIRA FACUNDO - PORT. 1253/2020 Relator (Remessa Necessária Cível - 0002416-53.2018.8.06.0167, Rel.

Desembargador(a) ROSILENE FERREIRA FACUNDO - PORT. 1253/2020, 3ª Câmara Direito Público, data do julgamento:  09/11/2020, data da publicação:  09/11/2020)   No mesmo sentido, destaco precedentes de outros tribunais do país:   APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO - Ação popular - Município de Jaboticabal - Falta de interesse processual - Carência da ação - Ataque à lei em tese de instituição de taxa de lixo, por indicação de vícios de tramitação do projeto de lei correlato - Matéria, a rigor, de controle abstrato de constitucionalidade - Ausência, ademais, de quadro de lesividade, direta ou indireta, singular e concreto - Desvio do rumo natural da ação popular - Extinção do feito sem resolução do mérito bemdecretada - Sentença mantida - RECURSO E REEXAME NECESSÁRIODESPROVIDOS. (TJSP; Apelação/Remessa Necessária 1006877-46.2017.8.26.0291; Relator(a): Vicente de Abreu Amadei; Órgão Julgador: 1ª Câmara de Direito Público; Foro de Jaboticabal - 1ª Vara Cível; Data do Julgamento: 02/05/2018; Data de Registro: 02/05/2018)   EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO.

AÇÃO POPULAR.

ATO LESIVO.

NORMA DE CARÁTER GERAL E ABSTRATA.

INCONSTITUCIONALIDADE.

INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.

AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL.

A ação popular não é a via adequada para atacar ato normativo geral e abstrato, visando retirá-lo do mundo jurídico, quando há meio de impugnação específico.

Em reexame, confirmar a sentença. (TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0000.19.142105-6/001, Relator(a): Des.(a) Albergaria Costa, 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 20/02/2020, publicação da súmula em 27/02/2020)   Feitas tais digressões, vislumbro o preenchimento dos requisitos para julgamento monocrático da questão, vez que a matéria versada na espécie possui entendimento sedimentado pela jurisprudência deste Egrégio Sodalício, atraindo, assim, a Súmula nº 568 do STJ, a qual preceitua que "O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema".  Ressalte-se que esta manifestação unipessoal, inspirada que foi no primado da celeridade processual, não se reveste da natureza de facultatividade.

Preenchidos os requisitos inerentes à espécie, conforme previstos na norma, deverá a Relatora atuar nos termos ali delineados, representando o Órgão Fracionário.

Há, em verdade simples delegação de poder do colegiado à Relatora.  Por fim, aplicável a Súmula 253 do Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que o art. 557 do CPC (atual art. 932), que autoriza o relator a decidir o recurso, alcança o reexame necessário.  V - Dispositivo   Ante o exposto, e em consonância com os excertos jurisprudenciais mencionados alhures, bem como com o parecer da douta PGJ, conheço da remessa necessária e nego-lhe provimento (Súmulas 253 e 568, STJ), no sentido de manter inalterada a decisão de Primeiro Grau.  Intimem-se.   Expedientes necessários.  Fortaleza/CE, 26 de junho de 2025.  Desa.

Lisete de Sousa Gadelha                  Relatora [1]     STJ, HC 468.453/SP, Rel.

Ministro ANTONIO SALDANHA PALHEIRO, SEXTA TURMA, julgado em 13/11/2018, DJe 26/11/2018.