TJPA - 0800287-31.2021.8.14.0000

    DECISÃO MONOCRÁTICA      Trata-se de pedido de efeito suspensivo ativo interposto em apelação cível por ODEBRECHT ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO INTERNACIONAL S/A contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara da Fazenda Pública de Ananindeua, nos autos do mandado de segurança nº 0801866-64.2019.8.14.0006 impetrado contra ato do SECRETÁRIO MUNICIPAL DE SANEAMENTO E INFRAESTRUTURA DO MUNICÍPIO DE ANANINDEUA.   Em síntese, a requerente aduz que impetrou mandado de segurança visando tutela jurisdicional de reconhecimento do direito de não recolher a “Taxa de Licença para Construção, Demolição e Reforma”, supostamente exigida ilegalmente pela autoridade coatora.   Além disso, relata também que a impetração busca garantir que tal cobrança tributária não seja obstáculo à obtenção do competente alvará de execução de obra pública – especificamente, da obra de implantação do Sistema Integrado de Transporte da Região Metropolitana de Belém, objeto do Contrato n° 006/2018-NGTM, celebrado em 24/09/2018 junto ao Núcleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano, por sua vez vinculado à Secretaria Especial de Estado de Infraestrutura e Logística.   Pontuou como fundamentos do mencionado remédio constitucional o seguinte:  a legislação municipal não prevê cobrança de Taxa de Licença para construção de obras públicas, mas apenas, e especificamente, para construção de obras particulares; mesmo se a taxa fosse legalmente válida, sua exigência viola, de modo evidente, critérios básicos desta espécie tributária, como a contraprestacionalidade, razoável equivalência ao custo da atividade estatal e proporcionalidade.    Informa que não obstante tenha sido concedida a liminar para suspender a exigibilidade da taxa e ordenar a expedição do alvará de construção, porém a sentença apelada foi denegada, sendo mantida mesmo após a oposição de embargos de declaração.   Com o presente expediente, o requerente busca a concessão de efeito suspensivo, em face dos efeitos da sentença até o julgamento final do recurso de apelação cível, sobre a exigibilidade do crédito tributário relativo à taxa de construção em debate, de modo que esta não seja óbice para a expedição, manutenção ou renovação de alvará concernente às obras de implantação do Sistema Integrado de Transporte da Região Metropolitana de Belém, objeto do Contrato n° 006/2018-NGTM.   Em sua fundamentação aduz a existência de ato de cobrança, haja vista a existência de memória de cálculo, bem como ofício firmado pela própria autoridade coatora (Secretário Municipal de Saneamento e Infraestrutura –SESAN), ao lado de sua Diretora do Departamento Jurídico.

Ademais, que o Ofício n. 415/2019-Juridico/SESAN/PMA, firmado pelo Titular da Secretaria de Saneamento e Infraestrutura, indica ser essa a autoridade coatora.   Outrossim, suscita que a cobrança de qualquer tributo depende de sua instituição por lei ordinária, a qual deve descrever todos os elementos da materialidade tributária, bem como definir o sujeito passivo, a alíquota e a base de cálculo.

Cita o disposto no Código Tributário Municipal (Lei Complementar Municipal 2.181/2005), para corroborar a alegação de que o fato gerador da taxa de licença que foi eleito pelo legislador municipal não inclui obras públicas, seja no sentido do interesse público ou no sentido de que são executadas em terrenos públicos, mas somente existe taxa de licença sobre obras particulares, que são realizadas sob o regime legal de interesse privado e em espaços também privados.   Além disso, aduz o seguinte: existência de direito líquido e certo; Taxa sem Contraprestacionalidade; Valor do tributo incompatível com o custo do serviço; Desproporção evidente do valor cobrado; Natureza meramente arrecadatória; Desvio de finalidade; Desnecessidade de dilação probatória; Risco de cobrança ilegal imediata e decorrentes restrições de direitos; Ameaça de perda do alvará e suspensão de obras.   Ao final, requer a concessão monocrática de tutela de urgência recursal em caráter incidental, para suspender, até o julgamento final desta Apelação, a exigibilidade do crédito tributário relativo à taxa de construção em debate, de modo que esta não seja óbice para a expedição, manutenção ou renovação de alvará concernente às obras de implantação do Sistema Integrado de Transporte da Região Metropolitana de Belém, objeto do Contrato n° 006/2018- NGTM.   É o relatório   DECIDO.     No que se refere ao pedido de efeito suspensivo, sustando os efeitos da sentença, o art. 1.012 do CPC dispõe o seguinte:   “Art. 1.012.

A apelação terá efeito suspensivo. § 1º Além de outras hipóteses previstas em lei, começa a produzir efeitos imediatamente após a sua publicação a sentença que: I - homologa divisão ou demarcação de terras; II - condena a pagar alimentos; III - extingue sem resolução do mérito ou julga improcedentes os embargos do executado; IV - julga procedente o pedido de instituição de arbitragem; V - confirma, concede ou revoga tutela provisória; VI - decreta a interdição. § 2º Nos casos do § 1º, o apelado poderá promover o pedido de cumprimento provisório depois de publicada a sentença. § 3º O pedido de concessão de efeito suspensivo nas hipóteses do § 1º poderá ser formulado por requerimento dirigido ao: I - tribunal, no período compreendido entre a interposição da apelação e sua distribuição, ficando o relator designado para seu exame prevento para julgá-la; II - relator, se já distribuída a apelação. § 4º Nas hipóteses do § 1º, a eficácia da sentença poderá ser suspensa pelo relator se o apelante demonstrar a probabilidade de provimento do recurso ou se, sendo relevante a fundamentação, houver risco de dano grave ou de difícil reparação.”   A par disso, diante da revogação da tutela provisória concedida liminarmente nos autos do mandado de segurança nº 0801866-64.2019.8.14.0006, o requerente aduz a necessidade de concessão do efeito suspensivo em face da sentença proferida pelo Juízo singular.   Inicialmente, não obstante a existência de lançamento da questionada taxa “Taxa de Licença para Construção, Demolição e Reforma”, entendo, na linha de entendimento jurisprudencial, que o mandado de segurança, de natureza preventiva, é cabível contra o procedimento que fundamentadamente se receia venha a autoridade a assumir, em razão de práticas ou pronunciamentos anteriores.   A propósito, leciona Hugo Brito Machado:   “Para ensejar a impetração preventiva, portanto, não é necessário que esteja consumada a situação de fato sobre a qual incide a lei questionada.

Basta que tal situação esteja acontecendo, vale dizer, tenha tido iniciada a sua efetiva formação.

Ou pelo menos que estejam concretizados fatos dos quais logicamente decorre o fato gerador do direito cuja lesão é temida.

Especificamente em matéria tributária, para que se torne cabível a impetração de mandado de segurança preventivo, não é necessário esteja consumado o fato imponível.

Basta que estejam concretizados fatos dos quais logicamente decorra o fato imponível.

Em síntese e em geral, o mandado de segurança é preventivo quando, já existente ou em vias de surgimento a situação de fato que ensejaria a prática do ato considerado ilegal, tal ato ainda não tenha sido praticado, existindo apenas o justo receio de que venha a ser praticado pela autoridade impetrada. É preventivo porque destinado a evitar a lesão ao direito, já existente ou em vias de surgimento, mas pressupõe a existência da situação concreta na qual o impetrante afirma residir ou dela decorrer o seu direito cuja proteção, contra a ameaça de lesão, está a reclamar do Judiciário. (In Mandado de Segurança em Matéria Tributária, Ed.

Dialética, 6a Ed., São Paulo, 2006, págs. 255/257).”   No caso concreto, nesse momento processual, entendo que o Ofício n. 415/2019-Juridico/SESAN/PMA, firmado pelo Titular da Secretaria de Saneamento e Infraestrutura, expõe de forma expressa a necessidade de recolhimento da mencionada taxa para que se possa obter o competente alvará de execução de obra pública – especificamente, da obra de implantação do Sistema Integrado de Transporte da Região Metropolitana de Belém, objeto do Contrato n° 006/2018-NGTM, sob pena de sofrer, a empresa requerente, a incidência das penalidades previstas em Lei, o que reforça, ademais, a condição de autoridade coatora do Secretário indicado no polo passivo do mandado de segurança, o que, inclusive, sequer foi impugnado pelo Município nas informações prestadas.   DA COBRANÇA DA TAXA DE LICENÇA PARA CONSTRUÇÃO, DEMOLIÇÃO E REFORMA.   Primeiramente, destaco que a lei se configura como expressão máxima da vontade popular, sendo ato normativo primário, tendo como função regular as relações sociais entre pessoas, pessoas e administração pública, administração pública e administração pública, dentre outras possibilidades.   No direito brasileiro o princípio da legalidade encontra seu fundamento diretamente da Constituição Federal de 1988, mais especificamente no seu art. 5, II, in verbis: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...); II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (negrito e grifo nosso).   A previsão do princípio da legalidade, contida no art. 5, II da Constituição Federal Brasileira, é genérica, sendo, portanto, aplicável em qualquer área do direito interno.   No entanto, visando transparecer um maior conteúdo protecionista ao cidadão, mirando livrá-lo de investidas arbitrarias por parte do Estado, o constituinte originário quis reforçar o postulado da legalidade dentro do direito tributário, nos termos propostos, conforme se verá, nas estritas letras do art. 150, I da Carta Magna de 1988, a seguir transcrito:   “Art. 150.

Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (negrito e grifo nosso).”   Acerca desse instituto leciona Sacha Calmon Navarro Coêlho (1999, p. 202):   “[...] A legalidade da tributação, dizia Pontes de Miranda, significa o povo se tributando a si próprio.

Traduz-se como o povo autorizando a tributação através dos seus representantes eleitos para fazer leis, ficando o príncipe, o chefe do Poder Executivo - que cobra os tributos - a depender do Parlamento.

O princípio vige e vale em todo o território nacional subordinando os legisladores das três ordens da Federação.

Nenhum tributo (gênero), tirante as exceções expressas, pode ser instituído (criado) ou alterado (majorado ou minorado após criado) sem lei [...]”   Ademais, não basta somente que haja previsão em lei para a instituição ou majoração de tributos, ao passo que é necessário que a lei contenha a previsão expressa de todos os elementos do tributo, o que se denomina tipicidade fechada (cerrada ou regrada), onde cabe apenas à lei definir os elementos constitutivos do tipo tributário.   Essa é, pois a lição ecoada por Luciano Amaro (2006, p. 112):   “[...] O conteúdo do princípio da legalidade tributária vai além da simples autorização do legislativo para que o Estado cobre tal ou qual tributo. É mister que a lei defina in abstrato todos os aspectos relevantes para que, in concreto, se possa determinar quem terá de pagar, quanto, a quem, à vista de que fatos ou circunstâncias.

A lei deve esgotar, como preceito geral e abstrato, os dados necessários à identificação do fato gerador da obrigação tributária e á quantificação do tributo, sem que restem à autoridade poderes para, discricionariamente, determinar se “A” irá ou não pagar tributo, em face de determinada situação.

Os critérios que definirão se “A” deve ou não contribuir, ou que montante estará obrigado a recolher, devem figurar na lei e não no juízo de conveniência e oportunidade do administrador público.

Em suma, a legalidade tributária não se conforma com a mera autorização de lei para cobrança de tributos; requer-se que a própria lei defina todos os aspectos pertinentes ao fato gerador, necessários à quantificação do tributo devido em cada situação concreta que venha a espelhar a situação hipotética descrita na lei [...]”   Desse modo, em consonância com o art. 97 do CTN, pode-se dizer que os elementos indispensáveis que formam uma espécie de lista de caráter taxativa  que compõem obrigatoriamente a estrita legalidade tributária são: i) alíquota; ii) base de cálculo; iii) sujeito passivo; iv) multa e; v) fato gerador.   O Professor Sabbag (2014, p. 63-64) ensina que:   “[...] Nessa passo, não basta que se disponha na lei que um dado tributo fica assim instituído, deixando-se, por exemplo, para um ato infralegal a indicação da alíquota, da base de calculo, do sujeito passivo ou do fato gerador.

Ou, em outro giro, se houver omissão ou obscuridade quanto a esses elementos essenciais, descabe ao administrador e ao juiz integrarem a lei, colmatando a lacuna por analogia.

Pretende-se, sim, que a lei tributária proponha-se a definir in abstracto todos os apsctos relevantes da fisiologia do tributo, para que se possa, in concreto, identificar o quanto se pagará, por que se pagará, a quem se pagará, entre outras respostas às naturais indagações que se formam diante do fenômeno da incidência.

Desse modo, a lei tributária deverá ficar, com hialina clareza, por exemplo, alíquota, a base de cálculo, o sujeito passivo do tributo, a multa e o fato gerador, sendo-lhe vedadas as indicações genéricas no texto legal de tais rudimentos numerus clausus da tipologia cerrada [...]”   No caso concreto, o Código Tributário Municipal, Lei nº 2.181/2005, prevê a existência da “Taxa de Licença para Construção, Demolição e Reforma”, de modo que o art. 127 possui o seguinte teor:   “Art. 127 – A Taxa tem como fato gerador a atividade municipal de vigilância, controle e fiscalização do cumprimento das exigências municipais a que se submete qualquer pessoa que pretenda realizar obras particulares de construção civil, de qualquer espécie, bem como pretenda fazer arruamentos ou executar parcelamentos em terrenos particulares.”   Fazendo uso objetivo da interpretação gramatical do dispositivo acima, é possível concluir que a taxa em questão deve ser imputada a pessoa que pretenda realizar obras particulares de construção civil, assim como fazer arruamentos ou executar parcelamentos em terrenos particulares, nada dispondo, portanto, acerca das obras públicas, como é o caso da descrita pela empresa requerente.   Já a Lei n. 2480/2011, dispõe, nos termos dos artigos 1º e 41, o seguinte:   “art. 1º Esta Lei dispõe sobre a execução de obras públicas ou particulares, no município de Ananindeua, sobre as medidas de polícia administrativa de competência do município, no que diz respeito à ordem pública, higiene, instalação e funcionamento de equipamentos e atividades, tendo em vista os seguintes objetivos: I.

Assegurar condições adequadas às atividades básicas do homem como habitação, circulação, recreação e trabalho.

II.

Melhoria do meio ambiente, garantindo condições mínimas de conforto, higiene, segurança e bem estar públicos, nas edificações ou quaisquer obras e instalações dentro do município.

III.

Disciplinar os projetos e a execução de edificações no município.

IV.

Instrumentalizar as ações de fiscalização da execução de obras. (...) Art. 41 As obras públicas não poderão ser executadas sem a devida licença da Prefeitura, devendo obedecer às disposições da presente Lei e da legislação urbanística municipal, ficando, entretanto isentas de pagamentos de emolumentos as seguintes obras, quando executadas por órgãos públicos: I.

Construção, reconstrução, reforma, acréscimo ou demolição de edifícios públicos; II Obras a serem realizadas por instituições oficiais quando para sua sede própria; III.

Demolições.”   Não obstante a previsão acima, entendo que a regulamentação do art. 41 detalhando as hipóteses de isenção de emolumentos em obras pública não deve servir de parâmetro legal para a exigência em debate, sobretudo quando existe um Código Tributário Municipal que criou a taxa de licença para construção, demolição e reforma, porém, sem incluir obras públicas.     Nesse contexto, no momento processual atual, em análise de pedido de efeito suspensivo, entendo que seria necessária a edição de lei ordinária ou complementar dispondo de forma expressa sobre a criação de taxa para a obtenção de licença de obra pública, indicando obrigatoriamente, em atenção à estrita legalidade tributária, alíquota, base de cálculo, sujeito passivo, multa e, fato gerador, o que não ocorreu, revelando ofensa ao disposto no art. 150, I da CF.   A propósito da proteção do princípio da legalidade a jurisprudência assim tem decidido:   “APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA.

MANDADO DE SEGURANÇA.

DIREITO TRIBUTÁRIO.

ADESÃO AO PROGRAMA DE PARCELAMENTO INCENTIVADO – PPI.

RECUSA DO FISCO EM RAZÃO DE DÉBITOS REFERENTES AO ANO CORRENTE.

AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL.

COBRANÇA INDIRETA DE TRIBUTOS VENCIDOS.

IMPOSSIBILIDADE.

VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO CONTRIBUINTE.

APELO CONHECIDO E IMPROVIDO.

SENTENÇA MANTIDA. 1 - A controvérsia posta em exame reside em avaliar se houve ilegalidade no ato praticado pelo Secretário da Fazenda do Município do Salvador, que obstou a adesão do Impetrante ao Programa de Parcelamento Incentivado, em razão de débitos tributários relativos ao exercício de 2018. 2 - Ocorre que, em análise das provas acostadas aos autos e da legislação aplicável à matéria, a saber a Lei 9.306/17 e o Decreto regulamentador nº 29.434/17, verifica-se que não há óbice à concessão do PPI ao recorrido, o que torna ilegal a interpretação conferida pela Municipalidade.

A bem da verdade, a única interpretação possível para os dispositivos em destaque remonta à necessidade de haver ao regular pagamento das parcelas referentes a débitos de IPTU e de TRSD com vencimento posterior à data de homologação do PPI, não havendo exigência quanto ao pagamento de débitos do ano corrente e anterior à homologação. 3 - O fato é que a atuação do fisco em obstar o parcelamento requerido pelo Apelado sem que haja a correspondente previsão legal consubstancia cobrança oblíqua dos tributos vencidos referentes ao ano de 2018, situação inaceitável e vedada pelo ordenamento jurídico pátrio.

Apelação conhecida e não provida.

Sentença mantida em reexame necessário. (TJ-BA - REEX: 05449898920188050001, Relator: IVANILTON SANTOS DA SILVA, TERCEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 05/11/2019).”     “DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITO TRIBUTÁRIO - DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA - TRANSFORMAÇÃO DE REGISTRO - ARQUIVAMENTO NA JUNTA COMERCIAL - NEGATIVA - EXITÊNCIA DE PENDÊNCIA FISCAL ESTADUAL - AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL - COBRANÇA DE TRIBUTO - ATO COERCITIVO - ILEGALIDADE - SENTENÇA CONFIRMADA. - Viola direito líquido e certo da impetrante o ato da autoridade, que exige prévia regularização tributária junto à Secretaria de Estado da Fazenda de Minas Gerais, para arquivamento da transformação de seu registro, porque, além da ausência de previsão legal quanto à referida exigência, trata-se de medida coercitiva e transversa para cobrança de tributos. (TJ-MG - AC: 10024131782963001 Belo Horizonte, Relator: Moreira Diniz, Data de Julgamento: 27/11/2014, Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/12/2014).”   De mais a mais, entendo presente o risco de dano grave ou de difícil reparação, à medida que a quantia fixada no documento de id.

Num. 8615793 - Pág. 1 (autos do mandado de segurança), denominado “TABELA VII”, que estabeleceu a quantia de R$ 1.747.645,43 (um milhão, setecentos e quarenta e sete mil, seiscentos e quarenta e cinco reais e quarenta e três centavos), a título de taxa de licença para construção, sequer foi retificada pela autoridade coatora no Ofício n. 415/2019-Juridico/SESAN/PMA (Num. 8615795 - Pág. 1/3 – autos do mandado de segurança), o que reforça o risco de cobrança da referida quantia.   Portanto, em se tratando de quantia de elevado montante, que se exigido e não adimplida poderá paralisar importante obra de implantação do Sistema Integrado de Transporte da Região Metropolitana de Belém, entendo demonstrado o risco de dano grave ou de difícil reparação.   Nesse compasso, verificando presente fundamento relevante e risco de dano grave ou de difícil reparação, concedo o efeito suspensivo pretendido, nos termos da fundamentação lançada.

Fixo multa diária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) na hipótese de descumprimento da presente decisão.     À Secretaria do Juízo, com as cautelas legais.   Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n°3731/2015-GP.   P.R.I.C.   Belém (PA), 22 de janeiro de 2021.       Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora