TJRN - 0813985-68.2023.8.20.0000

PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO - 0813985-68.2023.8.20.0000 Polo ativo 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE MACAU/RN e outros Advogado(s): Polo passivo MIGUEL FERNANDES DE FRANCA Advogado(s): MIGUEL FERNANDES DE FRANCA EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

DECISÃO QUE REJEITOU O RECEBIMENTO DA INICIAL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES DE DOLO NA CONDUTA DO PARECERISTA.

PARECER QUE NÃO DETÉM CARÁTER VINCULANTE, MAS MERAMENTE TÉCNICO - OPINATIVO.

IMPOSSIBILIDADE DE IMPUTAR RESPONSABILIDADE AO ASSESSOR JURÍDICO POR SUBSEQUENTE CONDUTA DO GESTOR PÚBLICO, QUE FOI QUEM EFETIVAMENTE DELIBEROU QUANTO À PRÁTICA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS REPUTADOS ÍMPROBOS.

RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1- “A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo administrador” (STF - AgR MS: 35196 DF - DISTRITO FEDERAL 0010491-84.2017.1.00.0000, Relator: Min.

LUIZ FUX, Data de Julgamento: 12/11/2019, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-022 05-02-2020).

ACÓRDÃO Vistos, etc.

Acordam os Desembargadores que integram a 1ª Câmara Cível deste Egrégio Tribunal de Justiça, à unanimidade de votos, em conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator, parte integrante deste.

RELATÓRIO Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, em face de decisão exarada pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Macau/RN que, nos autos da Ação Civil de Improbidade Administrativa registrada sob nº 0100283-82.2017.8.20.0105, decidiu nos seguintes termos (ID 105037343 – na origem): DA REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL EM RELAÇÃO AO RÉU MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA Neste aspecto constato que, de acordo com a inicial, a única razão para o réu MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA ter sido incluído no polo passivo é o fato de ter sido o autor do parecer jurídico favorável à inexigibilidade de processo licitatório 90108065 - Pág. 110.

Segundo o MP na petição inicial: "o parecer jurídico do requerido MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA foi emitido de forma padrão, sem analisar a documentação dos contratados, ou seja, o caso em concreto, inclusive, se os contratados eram os empresários exclusivos das Bandas, sendo emitido apenas para abster a responsabilidade do então Prefeito..." (ID 90108053, pág. 8).

Nessa esteira, cabe pontuar que a atividade de emitir parecer jurídico pelo advogado não o responsabiliza automaticamente ante a sua natureza opinativa, que apenas se consubstancia em ato administrativo quando da decisão do administrador, acolhendo-o ou não.

Nesse sentido é o julgado do STJ: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

LEI 8.429/1992.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

PARCELAMENTO DE DÉBITO EM 294 ANOS.

POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO DO PARECERISTA.

ELEMENTOS NÃO PRESENTES NO CASO CONCRETO.

NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS.

SÚMULA 7/STJ. (...) 3. É possível enquadrar o consultor jurídico ou o parecerista como sujeito passivo em Ação de Improbidade Administrativa.

Para isso, requer-se que o parecer, opinativo ou vinculante, sirva para possibilitar, embasar ou justificar a realização do ato ímprobo, ou atribuir-lhe aparência de legalidade.

Ademais, exige-se que o documento ora viole dispositivo legal expresso, ora se afaste do bom senso ou da compreensão razoável da lei, ora omita entendimento doutrinário ou precedentes em sentido contrário, ora contrarie a jurisprudência majoritária.

Finalmente, faz-se necessária a presença do elemento subjetivo.

Precedentes: REsp 1.183.504/DF, Rel.

Min.

Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 17.6.2010; REsp 1.454.640/ES, Rel.

Min.

Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 5.11.2015. (AREsp n. 1.541.540/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2/3/2021, DJe de 16/8/2021.) (...) Deste modo, ante o enquadramento do réu em ato improbo ter sido tão somente pela atuação na condição de advogado (parecerista), não havendo na exordial nenhuma indicação de dolo no parecer jurídico exarado, a inicial deve ser rejeitada em relação a ele.

Isto porque o erro grosseiro não é mais suficiente para a admissão do processamento de alguém por ato ímprobo, visto que a reforma da Lei 8.429/92 afastou a figura culposa.

Para além disto, sendo necessária a indicação de ao menos indícios de dolo, nota-se que no caso em particular, pelo que consta na petição inicial, o Ministério Público pretende a responsabilização do parecerista com base apenas no conteúdo do parecer em si, que a seu ver se mostra inepto, todavia isto não basta para o recebimento da inicial, pois é possível que o parecerista não detivesse a qualificação técnica necessária para opinar em matéria de licitações, o que não obstante não implica em dolo na sua conduta.

Para além disso, caberia ao autor trazer junto com a inicial elementos mínimos de prova acerca do dolo do advogado parecerista em emitir o parecer padronizado para afastar a responsabilidade do então Prefeito, não podendo isto ser presumido.

Seria portanto necessário que o autor trouxesse elementos mínimos acerca de eventual conluio ou percepção de vantagem indevida da parte do parecerista, com base em prova produzida antes da propositura da demanda, não sendo possível, ante o novo regramento da Lei 8.429/92 (art. 17, §6º, I e II), postergar esse ônus probatório para a instrução processual. (...) Posto isso, com fundamento no art. 17, § 6º-B, da Lei n.º 8.429/92, REJEITO A PETIÇÃO INICIAL em relação aos réus MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA e FRANCISCO DE ASSIS GUIMARÃES.

Preclusa esta decisão, excluam-se os referidos réus do polo passivo no PJE.

Por outro lado, a teor do art. 17, § 7º, da Lei n.º 8.429/92, RECEBO A PETIÇÃO INICIAL e determino a citação dos demais requeridos para, querendo, apresentar defesa no prazo de 30 dias.” Irresignado com o aludido decisum, o órgão ministerial dele agrava, sustentando, em síntese, que: a) “há provas de conduta dolosa por parte de MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA, a ensejar o recebimento da Exordial quanto a ele”; b) “ao contrário do que foi sustentado no 1º grau, as acusações contra o recorrido não se restringiram apenas ao cargo em que ocupava à época das irregularidades e nem só sobre suposta culpa ao errar o mérito do parecer jurídico”; c) “existiu a Audiência Pública realizada em 25/01/2012 (ID 90108065 – Pág. 61-70), sendo possível constatar a presença de MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA na assinatura nº 11 (ID 90108065 – Pág. 67).

Nesse ato, foram debatidos vários pontos sobre o Carnaval 2012, incluindo os meios legais de contratação dos shows musicais.

Ato contínuo, adveio a Recomendação nº 001/2012, de 25/01/2012 (ID 90108065 – Pág. 71-73), tratando novamente sobre os meios lícitos para contratação das atrações musicais”; d) “no âmbito da QuebSig nº 0100101-38.2013.8.20.0105, foi interceptada conversa entre FLÁVIO VIEIRA VERAS, MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA e outros indivíduos, quando se identificou uma solicitação de parecer jurídico ao recorrido, após uma requisição de documentação por parte do Ministério Público”; g) “no momento do recebimento ou não da Inicial de improbidade, o Juízo deve se nortear pelo princípio in dubio pro societate”.

Com base nos fundamentos supra, requereu o conhecimento e provimento da insurgência “para reformar em definitivo a decisão agravada e proceder com o recebimento da Inicial também quanto a MIGUEL FERNANDES DE FRANÇA”.

Contrarrazões pelo recorrido ao ID 23121824, pugnando pelo desprovimento do instrumental.

Parecer da 13ª procuradoria de Justiça pelo conhecimento e provimento da insurgência (ID 23249719). É o relatório.

VOTO Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do agravo de instrumento.

Posto isso, tem-se que o mérito recursal cinge-se em aferir o acerto da decisão que rejeitou o recebimento da exordial da ação de improbidade administrativa em relação ao agravado Miguel Fernandes de França.

O fundamento da insurgência emerge da suposta exigência de provas de conduta dolosa por parte do recorrido que emitiu parecer jurídico em procedimentos de contratações de atrações musicais efetivadas pelo Município de Macau.

Na hipótese, a rejeição liminar da petição inicial da ação de improbidade administrativa decorreu da análise do magistrado de primeiro grau que, no exercício do juízo de delibação, convenceu-se, diante dos fatos e documentos apresentados, da inexistência do ato de improbidade por parte do recorrido.

De fato, muito embora o agravado tenha participado dos procedimentos e, em alguma medida, contribuído para dar andamento aos feitos – possivelmente - eivados de vícios, atuou como parecerista nas contratações musiciais aferidas, inexistindo no feito a comprovação de que agiu de forma dolosa para perfectibilizar atos ímprobos.

Outrossim, não se vislumbra provas inequívocas de que o agravado agiu com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito das condutas tipificadas na Lei de Improbidade Administrativa.

Até mesmo a prova acostada, referente à interceptação telefônica, nada revela acerca do elemento subjetivo do recorrido, eis que comprova a cobrança do gestor municipal acerca da necessidade de acostar o parecer jurídico no procedimento e um possível receio do parecerista com relação à questão financeira do município, mas não se extrai da conversa qualquer irregularidade evidente ou qualquer intento de que o parecer sirva como meio efetivo para prática de atos ilegais.

Nesse contexto, cabe ressaltar que o parecer é meramente opinativo, de sorte que ao seu subscritor não se pode imputar responsabilidade pela subsequente conduta do gestor público, que é quem efetivamente delibera quanto à prática dos atos administrativos questionados pelo Parquet na ação de improbidade administrativa.

Ademais, é preciso considerar que a inviolabilidade do advogado por seus atos a manifestações no exercício da profissão é previsão contida no art. 133, da Constituição Federal, bem como no art. 2º, § 3º, do Estatuto da Advocacia.

Nesse viés, o Supremo Tribunal Federal entende que “a responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo administrador” (STF - AgR MS: 35196 DF - DISTRITO FEDERAL 0010491-84.2017.1.00.0000, Relator: Min.

LUIZ FUX, Data de Julgamento: 12/11/2019, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-022 05-02-2020).

Diante disso, não se pode atribuir a então assessor jurídico a prática de atos dolosos de improbidade administrativa.

No mesmo sentido, vejamos: PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO DE INSTRUMENTO.

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO PREJUDICADA.

RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.

AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DE ATO DE IMPROBIDADE.

PETIÇÃO INICIAL REJEITADA.

RECURSO PROVIDO. 1.

Resta prejudicada a preliminar de prescrição da pretensão, porquanto acolhida no feito de origem.

Prosseguimento do feito tão somente quanto à pretensão de ressarcimento ao erário. 2. “A existência de indícios de irregularidades no procedimento licitatório não pode, por si só, justificar o recebimento da petição inicial contra o parecerista, mesmo nos casos em que houve a emissão de parecer opinativo equivocado, pois ao adotar tese plausível, mesmo minoritária, desde que de forma fundamentada, o parecerista está albergado pela inviolabilidade de seus atos, o que garante o legítimo exercício da função, nos termos do art. 2º, § 3º, da Lei n. 8.906/94”.

Precedentes. 3.

No caso concreto, o parquet, nas contrarrazões, não logrou êxito em demonstrar que o agravante tenha agido com dolo ou ilegalidade, se limitando a afirmar que o parecer teria concorrido para a dispensa de licitação e que não houve procedimento de pesquisa de preço.

Rejeição da petição inicial em relação ao recorrente. 4.

Agravo de instrumento provido. (TRF-1 - AG: 10012522120214010000, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY, Data de Julgamento: 01/12/2022, 4ª Turma, Data de Publicação: PJe 01/12/2022 PAG PJe 01/12/2022) AGRAVO POR INSTRUMENTO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

INTERLOCUTÓRIO QUE REJEITOU A INICIAL EM FACE DE PARECERISTAS/CONSULTORES JURÍDICOS DEMANDADOS.

IRRESIGNAÇÃO DO ÓRGÃO MINISTERIAL.

RESPONSABILIZAÇÃO DE PARECERISTA/CONSULTOR JURÍDICO.

EXCEPCIONALIDADE.

CONDUTAS PASSÍVEIS DE EXAME QUE NÃO ULTRAPASSAM O ÂMBITO DA SIMPLES EMISSÃO DE PARECER.

ALARGADA RELAÇÃO DE CAUSALIDADE ENTRE PARECER E A SUPOSTA CONTRATAÇÃO ILEGAL DA QUAL TERIA RESULTADO DANO AO ERÁRIO.

CONJECTURA GENÉRICA, ANÊMICA QUANTO À DESCRIÇÃO INDIVIDUALIZADA DAS CONDUTAS E O NEXO CAUSAL COM A ATUAÇÃO DOLOSA NA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA, A AUTORIZAR A EXTINÇÃO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

PRECEDENTES.

DECISÃO MANTIDA.

PEDIDO DE REAPRECIAÇÃO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA PREJUDICADO. "A orientação do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que 'a inviolabilidade do parecerista deve ser regra, razão pela qual, para que seja admitida a ação civil pública de improbidade administrativa contra ele, impõe-se a presença de indícios suficientes de que o parecer tenha sido emitido com dolo ou culpa grave' (REsp 1454640/ES, Rel.

Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 15.10.15)." (TJSC, Agravo de Instrumento n. 4020422-89.2017.8.24.0000, de Ipumirim, rel.

Francisco Oliveira Neto, Segunda Câmara de Direito Público, j. em 28-04-2020).

RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJ-SC - AI: 50229642420218240000, Relator: Carlos Adilson Silva, Data de Julgamento: 13/12/2022, Segunda Câmara de Direito Público) Com efeito, como já alhures mencionado, a responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, sob pena de se imputar indevidamente a responsabilidade solidária do profissional pelas decisões gerenciais ou políticas do gestor público e, no caso, o parecer não detinha caráter vinculante, mas meramente instrumental para andamento do procedimento administrativo, de modo que os administradores públicos, a despeito do parecer jurídico, é quem possuem o condão e o poder de dar seguimento e efetivar as contratações questionadas.

Logo, diante da ausência, in casu, de indícios mínimos de dolo por parte do parecerista, com base na argumentação declinada na inicial da ação e das provas até então produzidas pelo autor deve ser rejeitada a petição inicial em relação ao recorrido.

Ou seja, aplicando-se ao presente caso o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, e sendo certo o caráter eminentemente técnico-jurídico da função do parecerista, entendo que, na ausência de fortes indícios de dolo, não é possível receber a petição inicial.

Ante o exposto, conheço e nego provimento ao recurso, mantendo a decisão agravada incólume. É como voto.

Desembargador Cornélio Alves Relator Natal/RN, 17 de Junho de 2024.

Poder Judiciário do Rio Grande do Norte Primeira Câmara Cível Por ordem do Relator/Revisor, este processo, de número 0813985-68.2023.8.20.0000, foi pautado para a Sessão VIRTUAL (votação exclusivamente pelo PJe) do dia 17-06-2024 às 08:00, a ser realizada no Primeira Câmara Cível (NÃO VIDEOCONFERÊNCIA).

Caso o processo elencado para a presente pauta não seja julgado na data aprazada acima, fica automaticamente reaprazado para a sessão ulterior.

No caso de se tratar de sessão por videoconferência, verificar o link de ingresso no endereço http://plenariovirtual.tjrn.jus.br/ e consultar o respectivo órgão julgador colegiado.

Natal, 27 de maio de 2024.