TJRN - 0800320-63.2018.8.20.5107

PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 1ª VARA DA COMARCA DE NOVA CRUZ Rua Padre Normando Pignataro, Centro, Nova Cruz/RN Processos nº 0800075-81.2020.8.20.5107 e nº 0800320-63.2018.8.20.5107 AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AUTORES: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (MPRN) e MUNICÍPIO DE LAGOA D’ANTA RÉU: JOÃO PAULO GUEDES LOPES SENTENÇA GRUPO DE APOIO ÀS METAS DO CNJ I – RELATÓRIO Trata-se de AÇÕES CIVIS PÚBLICAS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA propostas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (MPRN) (processo nº 0800075-81.2020.8.20.5107) e pelo MUNICÍPIO DE LAGOA D’ANTA/RN (processo nº 0800320-63.2018.8.20.5107) em desfavor do Sr.

JOÃO PAULO GUEDES LOPES, imputando-lhe a prática de ato tipificado como improbidade administrativa no art. 10, inciso XI, da Lei nº 8.429/1992.

I.1 – Da ação movida pelo Ministério Público (processo nº 0800075-81.2020.8.20.5107) Petição inicial do Ministério Público em Id 52538857.

Sustenta que o réu, no exercício do cargo de Prefeito Municipal, teria reiteradamente deixado de efetuar o pagamento dos salários dos profissionais da educação, conforme denúncia formulada pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do RN (SINTE/RN) e pela Comissão de Profissionais da Educação da Rede Municipal de Ensino de Lagoa D’Anta/RN.

Alega o Parquet que, nos exercícios de 1996, 2004, 2008 e 2012, houve inadimplemento salarial por parte do ente municipal, o que culminou na deflagração de greve em 09 de setembro de 2016.

Em decorrência do movimento paredista, o réu teria celebrado acordo mediante o qual se comprometeu a regularizar os pagamentos em atraso, o que, no entanto, não teria sido cumprido até o fim do exercício de 2016.

Ao revés, sustenta-se que o gestor teria desviado recursos do FUNDEB, deixando de aplicá-los na forma legalmente prevista.

No período compreendido entre 1º de setembro e 31 de dezembro de 2016, o Município de Lagoa D’Anta teria recebido, na conta bancária específica do FUNDEB 60%, o montante de R$ 1.476.405,25 (um milhão, quatrocentos e setenta e seis mil, quatrocentos e cinco reais e vinte e cinco centavos).

Todavia, segundo a acusação, à medida que os recursos eram creditados na referida conta, o réu os transferia para contas diversas e lhes destinava finalidade distinta daquela estabelecida pela Lei nº 11.494/2007.

Tal conduta, ainda segundo o Ministério Público, teria resultado, entre os dias 15 e 30 de dezembro de 2016, no desvio de R$ 567.099,97 (quinhentos e sessenta e sete mil, noventa e nove reais e noventa e sete centavos), valor esse cuja devolução se pleiteia ao erário.

A acusação registra, ainda, que a conta vinculada ao FUNDEB 60% teria encerrado o exercício de 2016 com saldo zerado, o que teria ocasionado dificuldades à gestão subsequente.

Acrescenta que a conta relativa ao FUNDEB 40% não teria sido movimentada ao longo de todo o exercício de 2016.

A petição inicial aponta, por fim, que 62 (sessenta e dois) profissionais da educação da rede municipal ficaram sem receber seus vencimentos relativos ao mês de dezembro de 2016, circunstância que, na visão do Parquet, configura ato de improbidade administrativa.

Diante disso, requer-se a condenação do réu às sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, a restituição ao erário da quantia de R$ 567.099,97 (quinhentos e sessenta e sete mil, noventa e nove reais e noventa e sete centavos), bem como a condenação ao pagamento de danos morais coletivos no valor de R$ 62.000,00 (sessenta e dois mil reais).

Defesa preliminar em Id 55821583.

Petição inicial recebida em Id 91994784.

Transcorrido o prazo in albis para o réu oferecer contestação (Id 117865633) Remetido o feito à 1ª Vara em decisão de Id 132995153.

I.2 – Da ação movida pelo Município de Lagoa D’Anta (processo nº 0800320-63.2018.8.20.5107) Petição inicial da Fazenda Pública em Id 29121178.

Relata-se que o réu, no derradeiro mês de sua gestão à frente do Executivo Municipal (dezembro de 2016), deixou de efetuar o pagamento dos vencimentos de significativa parcela dos servidores da rede pública de educação, bem como não providenciou a disponibilidade de recursos em caixa para viabilizar tais pagamentos.

Diante desse contexto, requer-se sua condenação pela prática de atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), com a consequente aplicação das sanções previstas no art. 12 do referido diploma normativo.

Defesa preliminar em Ids 33018620 e 33018687.

Manifestação do MP em Id 34609288.

Decisão de recebimento da petição inicial em Id 36899139.

Contestação em Id 38312727.

Designada audiência de instrução e julgamento em Id 42167590.

Decisão de Id 96760047 determina que o MP assuma o polo ativo.

Requerimento do MP em Id 97034768.

Juntada os documentos requeridos em Id 118144260.

Alegações finais do MP em Id 136280743.

Alegações finais do réu em Id 142591454.

Remetido o processo ao Grupo de Apoio às Metas do CNJ em Id 136741549. É o relatório, no essencial.

Decido.

II – FUNDAMENTAÇÃO II.1 – DO MÉRITO Cuida-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em que pretende o autor a condenação dos demandados nas sanções previstas na Lei 8.429/92.

Impende ressaltar, antes de mais nada, que a Constituição Federal, no art. 37, § 4º, estabeleceu as sanções para os atos de improbidade administrativa, objetivando conferir proteção à moralidade e à probidade no trato da coisa pública: Art. 37.

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Por sua vez, a Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA) tipifica as condutas que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), que causam prejuízo ao erário (art. 10) e, ainda, que violem os princípios da Administração Pública (art. 11), bem como regulamenta o dispositivo constitucional acima vincado, instituindo as sanções cabíveis de acordo com a conduta praticada.

Com efeito, a Lei 14.230/21 extinguiu a modalidade culposa no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa, notadamente com a retirada da referência a este elemento subjetivo da dicção do art. 10 da LIA.

A atual redação dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA exige, portanto, a conduta dolosa do autor do ato de improbidade, conforme disposto no recém incluído § 1º do art. 1º.

In Verbis: Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

A propósito, o dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, traduz o ato eivado de má-fé. É como dizer: o erro grosseiro, a ausência de zelo com a coisa pública ou a negligência podem até ser punidos em outra esfera de controle -não havendo, aqui, chancela inexorável à impunidade-, mas não poderão caracterizar, doravante, atos de improbidade.

Assim, não basta, segundo a atual interpretação que merece ser emprestada à LIA, a alegação de um ato como doloso ou o realce de uma conduta ilegal.

Sob o novo regime, é imperiosa a demonstração inequívoca da má-fé, da intenção vil, dos propósitos escusos ou do intuito claro de causar lesões.

Ademais, devem ser observados, ainda, os parâmetros fixados pelo STF, no julgamento do ARE 843.989/PR, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, datado de 18/08/2022, em sede do Tema 1199, no qual se fixaram as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Na espécie, verifica-se que o órgão ministerial pleiteou a condenação do demandado pela prática de ato ímprobo descrito no art. 10, XI, da Lei 8.429/92, na sua redação anterior, in verbis: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...) XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Dessa forma, as inovações legislativas trazidas pelo referido diploma restringiram ao máximo a definição do ato ímprobo, especialmente àqueles atentatórios aos princípios da administração pública, que, ao contrário dos que importam em enriquecimento ilícito ou que causam prejuízo ao erário, passaram a ser disciplinados em rol taxativo.

Isso implica reconhecer que as condutas alheias às hipóteses previstas nos incisos do artigo 11 deixaram de configurar ato de improbidade administrativa.

A propósito, em decisão proferida nos autos do Ag.

Reg. no RE 1.346.594/SP, o Min.

Gilmar Mendes reafirmou a incidência imediata da nova redação do art. 11 da LIA aos processos em curso.

Vejamos então a ementa do referido julgado (j. 25/05/2023): “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ADVENTO DA LEI 14.231/2021.

INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199).

INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO.

DECISÃO MONOCRÁTICA RECONSIDERADA PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1.

A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2.

No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3.

As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4.

Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no aresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5.

Recurso extraordinário com agravo conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa”.

Na mesma linha, a Primeira Turma do E.

STJ, em recente julgado, reconheceu que na impossibilidade de reenquadramento da conduta imputada no art. 11, da redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa, em outro dispositivo, deve-se aplicar a sua atual redação.

Veja-se: PROCESSUAL CIVIL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.

ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015.

OMISSÃO.

AUSÊNCIA DE ENFRENTAMENTO DE ARGUMENTOS APRESENTADOS NO AGRAVO INTERNO.

ATRIBUIÇÃO DE EXCEPCIONAIS EFEITOS INFRINGENTES.

POSSIBILIDADE NO CASO CONCRETO.

RECURSO ESPECIAL.

ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/1992.

SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021.

ATUAL REDAÇÃO.

RETROATIVIDADE.

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS.

RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte, na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado.

In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015 aos Embargos de Declaração, e o estatuto processual de 1973 ao Recurso Especial.

II - O acórdão embargado apresenta-se omisso, porquanto não analisados argumentos oportunamente suscitados no Agravo Interno, que poderiam levar o julgamento a um resultado diverso do proclamado.

III - Admite-se a modificação do julgado em Embargos de Declaração, não obstante eles produzam, como regra, tão somente, efeito integrativo, ante a presença de um ou mais vícios que ensejam sua oposição e, por conseguinte, provoquem alteração substancial do pronunciamento.

Precedentes.

IV - A partir das teses vinculantes firmadas no julgamento do Tema n. 1.199 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou o entendimento segundo o qual, não sendo possível o eventual reenquadramento do ilícito em outra norma, a atual redação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992 é aplicada aos atos de improbidade administrativa decorrentes da violação aos princípios administrativos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado.

V - Embargos de Declaração acolhidos, com atribuição de excepcionais efeitos infringentes.

Recursos Especiais providos. (EDcl nos EDcl no AgInt no REsp n. 2.081.265/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 27/5/2024.) Feitas tais considerações, passo à análise do conjunto fático-probatório carreado aos autos.

III – DO QUADRANTE FÁTICO PROBATÓRIO Com relação à adequação típica, a controvérsia posta nos autos cinge-se à análise da conduta do réu no tocante à gestão dos recursos do FUNDEB e à sua eventual subsunção às hipóteses de improbidade administrativa.

O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte (MPRN) atribui ao réu a prática dos atos descritos nos arts. 10, incisos IX e XI, e 11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Por sua vez, o Município de Lagoa D’Anta/RN também lhe imputa infrações aos arts. 10, caput, e 11, incisos I e II, do mesmo diploma.

Cumpre observar, contudo, que os incisos I e II do art. 11 da LIA foram expressamente revogados pela Lei n.º 14.230/2021.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que tal revogação deve ser aplicada retroativamente, desde que não haja condenação transitada em julgado.

Nesse sentido, destaca-se o recente precedente: “O entendimento firmado no Tema 1.199/STF aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.” (STJ, AgInt no AREsp 2380545/SP, Rel.

Min.

Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 06/02/2024) Embora o julgado mencione expressamente apenas o inciso I, a razão de decidir (ratio decidendi) aplica-se também ao inciso II, tendo em vista que ambos foram suprimidos com o objetivo de tornar o rol do art. 11 exaustivo, eliminando condutas excessivamente genéricas, conforme se extrai do Parecer (SF) nº 14/2021 da CCJ, constante da tramitação legislativa do PL nº 2.505/2021, convertido na Lei nº 14.230/2021.

Feito esse esclarecimento, cumpre verificar em qual dispositivo ainda vigente se subsume a conduta narrada nas iniciais.

Os dispositivos invocados e relevantes são os seguintes: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Consoante os termos das petições iniciais, o MPRN sustenta que o réu desviou recursos vinculados ao FUNDEB, utilizando-os em finalidade diversa daquela prevista em lei.

O Município, por sua vez, alega que o gestor deixou de quitar os vencimentos dos servidores públicos no mês de dezembro de 2016, o que acarretou desequilíbrio nas finanças municipais e transtornos à administração subsequente.

A conduta descrita, portanto, corresponde à liberação e ao manejo de verbas públicas sem observância dos ditames legais, notadamente no que diz respeito ao cumprimento da finalidade constitucional do FUNDEB e à remuneração dos profissionais da educação básica.

Dessa forma, a tipificação que melhor se amolda aos fatos, entre aquelas ainda em vigor, é a prevista no art. 10, inciso XI, da LIA: Art. 10, XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Este deve, pois, ser considerado o enquadramento jurídico adequado à conduta descrita nos autos.

Registre-se, por fim, que os §§ 10-D e 10-F, I, do art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa — dispositivos incluídos pela Lei nº 14.230/2021 — veiculam comandos dirigidos à atuação do Poder Judiciário.

Nessa medida, a eventual formulação, pelo Ministério Público, de mais de uma imputação típica não obsta que este juízo, em conformidade com os fatos narrados e a moldura probatória dos autos, acolha aquela que melhor se coadune com a conduta efetivamente demonstrada.

No que diz respeito à materialidade da conduta, sustenta o Parquet que o réu, na qualidade de Prefeito Municipal, teria praticado ato de improbidade administrativa ao transferir recursos das contas vinculadas ao FUNDEB e lhes conferir destinação diversa daquela prevista em lei, deixando, inclusive, de adimplir os salários de 62 (sessenta e dois) servidores públicos da rede municipal de educação no mês de dezembro de 2016.

O Município de Lagoa D’Anta, por sua vez, acrescenta que o inadimplemento gerou desordem significativa nas finanças públicas locais.

Em sua defesa, o réu nega a prática de desvio de verbas, alegando que o não pagamento dos salários decorreu unicamente de um erro específico na transferência bancária n.º 19, prontamente identificado e, segundo ele, objeto de requerimento de restituição.

Acrescenta que não incorreu em ato ilegal ou abusivo, tampouco causou dano ao erário, afirmando que o inadimplemento salarial de dezembro de 2016 resultou da ausência de recursos nos cofres municipais.

O exame dos autos, contudo, revela quadro diverso.

Após a instauração da Notícia de Fato n.º 01.2016.00006238-1, servidores da rede pública municipal — sob a coordenação do SINTE/RN — deflagraram movimento paredista motivado por atrasos salariais.

Nesse contexto, o réu firmou Termo de Acordo comprometendo-se a regularizar os pagamentos em atraso, conforme cronograma estipulado e juntado aos autos.

A celebração desse ajuste revela, de forma inequívoca, a existência de inadimplemento anterior à sua formalização, circunstância que conduz à rejeição da tese de inexistência de atraso.

Ademais, o SINTE/RN interpôs recurso contra o arquivamento da Notícia de Fato, sustentando que o réu descumpriu o acordo, especialmente no que tange ao mês de dezembro de 2016.

O próprio réu admitiu o inadimplemento em contrarrazões oferecidas, sob o argumento de que não firmara compromisso com relação ao referido mês e que os salários não foram pagos por insuficiência de recursos.

A alegação, no entanto, não resiste à análise documental.

O cronograma anexo ao Termo de Acordo evidencia a inclusão do mês de dezembro de 2016 entre as obrigações assumidas.

A justificativa de falta de recursos também se mostra inconsistente, diante do incremento de R$ 56.151,11 apenas nos repasses do FUNDEB no mês de dezembro de 2016 em relação a novembro do mesmo ano — valor que poderia cobrir quase metade do montante inadimplido, segundo informado pelo SINTE/RN (R$ 122.495,32).

Considerando-se o total de recursos federais transferidos ao município, a diferença positiva é ainda maior: R$ 575.247,00.

A tentativa de justificar o inadimplemento com base em uma suposta crise financeira regional também não se sustenta, eis que desprovida de qualquer respaldo probatório nos autos.

Ressalte-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê medidas específicas para contenção de despesas, como a redução proporcional de jornada e vencimentos (art. 23, § 2º), embora tal previsão tenha sido declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 2238/DF).

Ainda assim, o não pagamento puro e simples dos salários, sem respaldo legal ou comunicação formal à nova gestão, viola frontalmente o princípio da legalidade.

O princípio da legalidade, especialmente em matéria de finanças públicas, exige que toda ação do gestor esteja previamente autorizada em lei.

Como ensina Rafael Oliveira, a atuação do administrador público está condicionada à “prévia habilitação legal para ser legítima”, sendo-lhe vedado adotar soluções alternativas não previstas no ordenamento jurídico.

Harrison Leite reforça essa premissa ao afirmar que “nada pode ser despendido sem previsão orçamentária” e que a legalidade permeia toda a atividade financeira do Estado.

A conduta do réu, de inadimplir os salários dos servidores no mês de dezembro de 2016, mesmo após ter assumido compromisso formal de quitá-los, e apesar de ter recebido recursos suficientes que permitiriam ao menos minimizar o impacto financeiro, configura manifesta desobediência à legislação de regência.

Trata-se, portanto, de má aplicação de recursos públicos — e não de mera apropriação —, nos termos do art. 10, XI, da LIA.

Ainda que não se tenha verificado o enriquecimento ilícito nem se tenha apurado apropriação direta dos valores, é patente a existência de prejuízo ao erário, consubstanciado no ajuizamento de 23 (vinte e três) ações judiciais por servidores que buscaram o recebimento de seus vencimentos corrigidos e atualizados, fato que repercutiu negativamente sobre os cofres públicos.

O dolo específico exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa — vontade de alcançar um dos resultados previstos nos arts. 9º, 10 e 11 — mostra-se, no caso, perfeitamente configurado.

O réu, na condição de gestor, tinha pleno conhecimento da situação fiscal do município (inclusive pelos reiterados alertas do TCE/RN), firmou acordo assumindo responsabilidade pelo adimplemento, recebeu recursos em montante expressivo e, mesmo assim, optou por utilizar tais verbas para outros fins, em descompasso com a destinação legal do FUNDEB.

Como bem pontuam Paulo Rubens Parente Rebouças e João Paulo Santiago Sales, o atraso no pagamento de salários, por si só, não configura ato de improbidade, sendo necessário demonstrar que tal inadimplemento decorreu diretamente de ação ou omissão dolosa do gestor. É exatamente esse o quadro evidenciado nos autos: a conduta do réu foi determinante para o desequilíbrio fiscal do município e para a violação do direito dos servidores.

Por fim, colhe-se da jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, em consonância com precedentes do Superior Tribunal de Justiça, que o atraso injustificado e reiterado no pagamento de salários pode caracterizar improbidade administrativa, sobretudo quando ausente a comprovação das alegadas dificuldades financeiras.

Diante de todo o exposto, resta configurado o ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, XI, da Lei nº 8.429/1992, por violação dolosa das normas que regem a liberação e aplicação de verbas públicas vinculadas, com prejuízo concreto ao erário.

Por derradeiro, no que tange ao pleito de condenação por dano moral coletivo, não é possível acolhê-lo na presente via processual.

Com efeito, a Lei nº 14.230/2021 introduziu o art. 17-D à Lei de Improbidade Administrativa, estabelecendo de forma clara que a ação por improbidade possui natureza repressiva e sancionatória, voltada exclusivamente à responsabilização pessoal do agente público pela prática de atos ímprobos.

A redação do dispositivo é inequívoca quanto à finalidade exclusiva da ação de improbidade: aplicar as sanções pessoais previstas na LIA.

Assim, não se admite que a presente ação tenha por objeto, ainda que secundário, a tutela de interesses difusos ou coletivos — entre os quais se insere a pretensão de reparação por dano moral coletivo.

Flávio Tartuce, ao discorrer sobre o tema, explica que o dano moral coletivo atinge simultaneamente os direitos da personalidade de pessoas determinadas ou determináveis, podendo configurar lesão a interesses coletivos ou individuais homogêneos.

No entanto, a reparação desse tipo de dano deve observar o rito e os fundamentos legais próprios, notadamente aqueles previstos na Lei nº 7.347/1985, a chamada Lei da Ação Civil Pública.

O conceito de interesses coletivos, tal como previsto no art. 81, parágrafo único, II, do Código de Defesa do Consumidor, reforça essa compreensão ao defini-los como interesses transindividuais, de natureza indivisível, titularizados por grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica comum.

Na mesma linha, Gustavo Scatolino e João Trindade afirmam que a ação de improbidade não comporta a formulação de pedidos diversos da imposição das sanções do art. 12 da LIA.

Ou seja, pleitos que visem, por exemplo, à dissolução de contratos, à determinação de abertura de concursos públicos ou à indenização por dano moral coletivo devem ser objeto de ações próprias, com base na legislação específica.

Nesse contexto, é a Ação Civil Pública — prevista na Lei nº 7.347/1985 — o instrumento processual adequado para apurar e sancionar danos morais coletivos.

Tanto o Ministério Público quanto os entes federativos possuem legitimidade para ajuizá-la, conforme dispõe o art. 5º, incisos I e III da referida norma, cujo art. 1º, inciso VIII, reconhece expressamente a possibilidade de responsabilização por danos causados ao patrimônio público e social.

Dessa forma, diante da inadequação da via eleita, com fundamento no art. 17-D, caput e parágrafo único, da Lei nº 8.429/1992, deixo de conhecer o pedido relativo ao dano moral coletivo, sem prejuízo de sua eventual discussão em sede própria.

IV – DAS SANÇÕES CABÍVEIS Após constatada a existência de atos de improbidade administrativa, cumpre ao magistrado fazer incidir as sanções veiculadas no art. 12, de forma isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato e a reprovação da conduta, segundo critérios racionais.

Trata-se aqui, de emprestar efetividade ao direito administrativo sancionador, concretizando o jus puniendi do Estado.

A propósito, quanto à possibilidade de o juiz aplicar as cominações previstas na lei de maneira isolada ou cumulativamente, devo realçar, além da previsão estampada pelo legislador no caput do art. 12 da Lei de Improbidade administrativa, os seguintes precedentes do STJ: AgRg no AREsp 538656/SE; AgRg no AREsp 239300/BA; REsp. 1091420/SP; REsp. 1416406/CE, ; REsp. 1324418/SP; REsp. 1280973/SP; AgRg no REsp. 1305243/RS; e AgRg nos EDcl no AREsp 33898/RS.

Pois bem.

Para aferir a gravidade do caso e a reprovabilidade da conduta respectiva, procedendo-se com o que seria o equivalente à dosimetria da penalidade, no âmbito criminal, o legislador, na novel lei, atribuiu uma nova roupagem ao tema, trazendo novidades ao estabelecer, no inciso IV do art. 17-C, um autêntico roteiro a ser seguido pelo julgador, como se pretendesse inaugurar um protocolo que sirva como bússola, capaz de nortear a atividade de ponderação a ser desempenhada pelo julgador.

E este dispositivo densifica os princípios constitucionais da pessoalidade e da individualização da pena, conforme passo a explicitar.

Devem ser sopesadas, portanto, as seguintes diretrizes: a) os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade; b) a natureza, a gravidade e o impacto da infração cometida; c) a extensão do dano causado; d) o proveito patrimonial obtido pelo agente; e) as circunstâncias agravantes ou atenuantes; f) a atuação do agente em minorar os prejuízos e as consequências advindas de sua conduta omissiva ou comissiva; g) os antecedentes do agente.

Ainda no plano da dosimetria, o inciso V do art. 17-C impõe ao juiz considerar, na aplicação das sanções, àquelas reprimendas já aplicadas aos agentes, pelos mesmos fatos, em outras instâncias de responsabilização.

Esse dispositivo veicula o denominado postulado da proporcionalidade sistêmica.

Devo lembrar que quando o magistrado passar a aplicar as sanções de perda da função pública, multa civil e proibição de contratar e receber benefícios do Poder Público, deverá, antes de mais nada, fixar a sanção dentro dos parâmetros e limites estreitos de seu alcance, podendo excepcionalmente aumentar o seu raio de cobertura em situações concretas, de modo fundamentado.

Nessa urdidura, o art. 12 da LIA estabelece o rol das sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa, de acordo com as condutas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da mesma lei.

Vejamos: Art. 12.

Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: I – na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos; II – na hipótese do art. 10, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos; III – na hipótese do art. 11, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) na hipótese do art. 11 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; Sob essa perspectiva, deve ser considerado o grau de consciência do ilícito por parte dos agentes.

Sucede que as alegações e provas produzidas pelo Ministério Público, quanto à conduta dos requeridos, foram confirmadas a contento, durante a instrução processual, o que conduziu ao acolhimento do pedido inicial, com o reconhecimento da existência de ato de improbidade administrativa, acompanhado da imposição das demais consequências que lhe são inerentes.

Com precisão, pontuou José dos Santos Carvalho Filho.

Se não, vejamos: “A pretensão do autor é a de que o juiz, julgando procedente o pedido, reconheça a prática do ato de improbidade e a consequente submissão à Lei nº 8.429/92.

As sanções são mero corolário da procedência do pedido e, por esse motivo, sua dosimetria compete ao julgador, considerando os elementos que cercam cada caso”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos.

Manual de Direito Administrativo. 24ª ed.

São Paulo: Lumen Juris, 2011, p. 998).

Segundo a melhor doutrina, encampada também pela jurisprudência, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e o ressarcimento integral do dano não têm natureza jurídica de pena, senão de medida reparatória/indenizatória.

Visam evitar, a bem da verdade, o enriquecimento ilícito do agente ou recompor o patrimônio público.

Sob esse aspecto, a natureza punitiva do ato de improbidade administrativa fica reservada às penalidades de perda da função pública, multa civil, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público e dele receber incentivos e benefícios fiscais e creditícios, prevista nos três incisos e graduada, paulatinamente, de acordo com a gravidade do ato ímprobo praticado.

V – DISPOSITIVO Diante do exposto, com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil de 2015, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados na exordial e CONDENO o Réu pela prática de ato de improbidade administrativa, tal como tipificado no art. 10, inciso XI, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), aplicando-lhe as seguintes sanções: a) Ressarcimento ao erário, correspondente aos acréscimos monetários oriundos do inadimplemento dos salários dos servidores no mês de dezembro de 2016, a serem apurados em sede de liquidação de sentença, com a incidência de correção monetária e juros de mora de 1% (um por cento) ao mês, contados a partir da data do efetivo prejuízo; b) Suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 (três) anos, tendo em vista que o Réu detinha plena ciência da situação fiscal do Município, além de dispor de alternativas legais para evitar o prejuízo ao erário, tendo, contudo, optado por conduta contrária às normas de regência; c) Pagamento de multa civil no montante correspondente ao valor do dano, com redução de 50% (cinquenta por cento), também a ser fixado na fase de liquidação, nos termos da legislação vigente.

Determino, ainda, a inclusão do nome do réu no Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade, conforme requerido pelo autor Município de Lagoa D’Anta, em consonância com a normativa aplicável.

Custas processuais por conta da parte condenada.

Sentença não sujeita ao reexame necessário, conforme alteração trazida pelo art. 17, § 19, IV, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/2021.

Arquivem-se os autos com o trânsito em julgado.

Publique-se.

Intimem-se.

Cumpra-se.

Nova Cruz/RN, data do sistema.

Bruno Montenegro Ribeiro Dantas Juiz de Direito