TRF1 - 0000205-19.2019.4.01.3906

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Subseção Judiciária de Paragominas-PA Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Paragominas-PA SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 0000205-19.2019.4.01.3906 CLASSE: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64) POLO ATIVO: MUNICIPIO DE SANTA LUZIA DO PARA e outros REPRESENTANTES POLO ATIVO: MARIO DE OLIVEIRA BRASIL MONTEIRO - PA010368 POLO PASSIVO:LOURIVAL FERNANDES DE LIMA e outros SENTENÇA

I - RELATÓRIO Trata-se de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Santa Luzia do Pará/PA e FNDE em face de Lourival Fernandes de Lima e Adamor Aires de Oliveira por irregularidades na aplicação dos recursos do PDDE de 2011 para Santa Luzia do Pará/PA.

Segundo se aduz na inicial, a conduta dos requeridos poderia configurar a prática de ato de improbidade que importa em enriquecimento ilícito, que causa lesão ao erário ou que viola princípios administrativos (Lei n. 8.429/92, art. 9, 10 e 11, caput, e VI).

O réu Lourival faleceu, mas foi substituído pelo espólio, com citação em nome da viúva Maria José Xavier de Lima.

O réu Adamor não chegou a ser citado.

O MPF foi intimado para assumir a lide, bem como para se manifestar sobre a aplicação da Lei 14.230/21, defendendo sua irretroatividade (id 906337548).

No mesmo ato também foram intimados o FNDE e o Município de Santa Luzia do Pará (id 856768547 e 857596062).

Vieram os autos conclusos.

II - FUNDAMENTAÇÃO A tutela da probidade administrativa constitui mandado constitucional explícito.

A Constituição Federal de 1988, além de prever deveres gerais de conduta destinados a Administração Pública e seus agentes, prescreve a aplicação de sanções graves pela prática de atos ímprobos e estabelece a improbidade administrativa como ilícito qualificado e autônomo, externo ao direito penal (CF, art. 37, § 4º).

Coube à Lei n. 8.429/92 estabelecer as normas gerais do regime jurídico de tutela da probidade administrativa, as quais praticamente não foram alteradas em quase três décadas de vigência.

Ocorre que recentemente a Lei n. 14.230/21 operou profundas modificações na Lei n. 8.429/92, tanto de natureza processual quanto material, de modo que, a partir de sua vigência, é possível afirmar que se está diante de uma Lei de Improbidade essencialmente nova, ainda que o legislador ordinário tenha optado nominalmente por modificar e não revogar a Lei n. 8.429/92.

Em relação à aplicabilidade temporal das alterações processuais, não há controvérsia significativa, uma vez que normas de direito processual se aplicam imediatamente aos processos futuros e pendentes, independentemente do momento de verificação da situação fática descrita na demanda, devendo-se respeitar os direitos processuais adquiridos, os atos processuais já praticados e a coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI); ou seja, sem efeitos retroativos.

Assim, as alterações de natureza processual são aplicáveis de imediato e todos os atos processuais regularmente praticados sob a legislação anterior são considerados válidos.

Todavia, quanto às suas disposições de direito material, pela ausência de previsão específica sobre a eficácia temporal da nova lei e a expressa menção à aplicabilidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (Lei n. 8.429/92, art. 1º, § 4º) - o que atrairia, segundo parcela da comunidade jurídica, a incidência da garantia da retroatividade da lei penal mais benéfica (CF, art. 5º, XL) -, instaurou-se relevante situação de incerteza acerca da (ir)retroatividade da Lei n. 14.230/21.

A fim de solucionar a controvérsia, o STF julgou o ARE n. 843.989 sob a sistemática da repercussão geral (Tema n. 1.199), fixando a seguinte tese jurídica (ARE 843989, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, publicado em 12/12/2022): 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Segundo se extrai do voto vencedor: a) a opção de suprimir a modalidade culposa de ato de improbidade é constitucionalmente válida, uma vez que a própria Constituição delega à legislação ordinária a tipificação dos atos de improbidade administrativa; b) o princípio da retroatividade da lei penal não tem aplicação automática quanto à responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, em vista: b.1) da natureza civil dos atos ímprobos e de suas sanções, a qual não foi e não poderia ser modificada pela Lei n. 14.230/21, visto que o próprio texto constitucional define a improbidade administrativa como ilícito civil qualificado, o qual exige, para sua configuração, a prática de desvio de conduta pelo agente público, devidamente tipificada em lei e que se afaste dos padrões éticos e morais da sociedade; b.2) da ausência de previsão legal expressa de retroatividade ou de regra de transição, assim como de "anistia geral" aos condenados por ato de improbidade culposo; b.3) de violação às normas fundamentais do regime jurídico administrativo e de contrariedade às características próprias do direito administrativo sancionador - o qual, embora também constitua expressão do poder punitivo estatal, não se confunde com o ius puniendi penal, que se distingue por envolver o estado de liberdade do acusado e ser necessariamente exercido pela via judicial; c) por conta disso, a revogação da modalidade culposa não seria retroativa e não repercutiria na eficácia da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, em observância ao art. 5º, XXXVI da Constituição Federal; d) todavia, apesar da irretroatividade das alterações legais, a redação anterior da Lei de Improbidade não poderia ser aplicada a fatos praticados durante a sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada, por conta do "princípio da não ultra-atividade", decorrente do princípio tempus regit actum; e) a necessidade de proteção à segurança jurídica e a ausência absoluta de inércia estatal afastariam a aplicação retroativa das alterações concernentes aos prazos prescricionais e criação da prescrição intercorrente.

Considero que as razões determinantes empregadas pelo STF para reconhecer a retroatividade da supressão da culpa como elemento subjetivo do tipo são aplicáveis às alterações promovidas pela Lei n. 14.230/21, desde que também digam respeito à tipicidade dos atos ímprobos.

Dentre as modificações mais benéficas aos réus, destaco as seguintes, por terem relação com o caso concreto: a) taxatividade dos atos de improbidade que atentam contra princípios administrativos; b) exigência de elemento subjetivo especial (ou dolo específico) em relação a todos os atos de improbidade que atentem contra princípios administrativos (Lei n. 8.429/92, art. 11, § 1º e 2º); c) a alteração do tipo de improbidade administrativa por violação de dever de prestação de contas, com o acréscimo de finalidade específica de ocultar irregularidades (Lei n. 8.429/92, art. 11, VI).

Nesse sentido, a jurisprudência do TRF1 já se posicionou pela retroatividade das disposições de direito material mais benéficas trazidas pela Lei n. 14.230/21, em casos semelhantes ao atual: PROCESSUAL CIVIL.

ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/92.

PREFEITO.

NÃO PRESTAÇÃO DE CONTAS.

VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS.

ATO ÍMPROBO NÃO COMPROVADO.

EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO ANTE A ALTERAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DADA PELA LEI Nº 14.230/21.

APELAÇÃO PROVIDA.

SENTENÇA REFORMADA. 1.

Nos termos da Lei nº 8.429/92, alterada pela redação dada pela Lei nº 14.230/21, o art. 11, VI, constitui ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da administração pública toda ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, caracterizada, por deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades. 2.

Assim, para que se configure ato de improbidade que afronte os princípios da administração pública, após a alteração da Lei nº 8.429/92, se faz necessária a comprovação do dolo específico na conduta do agente, qual seja a demonstração nos autos de que a omissão da prestação de contas tem como intenção escamotear irregularidades no trato com a coisa pública. 3.

Não havendo provas nos autos no sentido de que o requerido deixou de prestar contas com o propósito específico de não revelar ilicitudes na gestão com a coisa pública, impõe-se a reforma do decisum para afastar a condenação nas penas do art. 12, III, da Lei de Improbidade Administrativa pela prática de ato ímprobo previsto no art. 11, VI, da mesma Lei, ante a aplicação retroativa da norma mais benéfica. 4.

Apelação do requerido a que se dá provimento. (TRF-1 - AC: 10001925020174014301, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL NEY BELLO, Data de Julgamento: 08/03/2022, 3ª Turma, Data de Publicação: PJe 10/03/2022 PAG PJe 10/03/2022 PAG) ADMINISTRATIVO.

PROCESSUAL CIVIL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS.

OFENSA AO ARTIGO 11, II, DA LEI 8.429/92 VIGENTE AO TEMPO DOS FATOS.

NOVA LEI DE IMPROBIDADE 14.230/21.

RETROATIVIDADE.

POSSIBILIDADE AO CASO CONCRETO.

BALIZAS DECISÃO DO STF NO ARE 8843989 – TEMA 1199.

INCISOS I, II, IX E X DO ART. 11 REVOGADOS PELA NOVA LEI DE IMPROBIDADE.

SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA PARA ABSOLVER OS RÉUS.

I – Depreende-se dos autos que aos réus foi imputada a prática do ato ímprobo capitulado no art. 11, I, da lei 8.429/92, na sua redação original, antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/21.

II – O STF, em repercussão geral, no julgamento do RE 843.989/PR (tema 1199), à unanimidade, fixou tese no sentido de que:1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10, 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

III – A partir da vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta do art. 11, inciso I, da Lei 8.429/92, imputada aos apelantes, deixou de ser típica, merecendo reforma a sentença condenatória para absolver os réus, conforme fundamentado no voto.

IV – Apelação de Eduardo Henrique Tavares Dominici e Maria Vilma Serra da Silva provida para absolvê-los da conduta do inc.

I do art. 11 da novel LIA posto que está revogado. (TRF-1 - AC: 00011448420094013700, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL CANDIDO ARTUR MEDEIROS RIBEIRO FILHO, Data de Julgamento: 19/04/2023, 4ª Turma, Data de Publicação: PJe 19/04/2023 PAG PJe 19/04/2023) No mesmo sentido, está a seguinte decisão monocrática de ministro do STF: Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ADVENTO DA LEI 14.231/2021.

INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199).

INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSO EM CURSO.

DECISÃO MONOCRÁTICA RECONSIDERADA PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1.

A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2.

No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3.

As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4.

Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, à exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5.

Recurso extraordinário com agravo conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (ARE n. 1.346.594.

Rel.

Min.

Gilmar Mendes, julgado em 25/05/2023, publicação em 26/05/2023).

Desse modo, a análise da caracterização do ato ímprobo deve seguir as modificações de direito material promovidas pela Lei n. 14.230/21 que sejam mais benéficas aos réus.

Passo à análise do caso concreto.

Aduz-se na inicial que a Prefeitura de Santa Luzia do Pará, representada pelo seu prefeito há época, Lourival Fernandes, recebeu no ano de 2011 o valor de R$ 26.000,00 (vinte e seis mil reais), correspondente ao repasse de recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola-PDDE, no qual fora verificado a ocorrência de prejuízo ao erário oriundo da omissão no dever legal de prestar contas, devendo os ex-gestores serem responsabilizados.

O Primeiro Requerido dispunha do dever de prestar contas junto ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, porém não fez.

De igual maneira, aponta-se a corresponsabilidade do Segundo Requerido em razão de que o período final de prestar contas, qual seja, 30.04.2013.

Segundo o autor, a conduta do requerido poderia configurar a prática de ato de improbidade que importa em enriquecimento ilícito, que causa lesão ao erário ou que viola princípios administrativos (Lei n. 8.429/92, art. 9, 10 e 11, caput, e VI).

Em que pese a imputação alternativa e ampla realizada na inicial, a narrativa fática apenas se amoldaria, em tese, às redações originais do caput do art. 11 (ato de improbidade que viola princípios administrativos) e inciso VI do mesmo artigo (ato de improbidade que viola princípios administrativos por infração ao dever de prestação de contas), visto que apenas se afirma, genericamente, a possibilidade de ocorrência de enriquecimento ilícito ou dano ao erário.

Ocorre que, como visto, a Lei 14.230/21 alterou a definição dos atos de improbidade administrativa por violação a princípios administrativos.

Não há mais a figura típica do caput do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

A tipificação desta espécie de ato ímprobo agora é taxativa, de modo que é indispensável a adequação a alguma das figuras típicas previstas nos incisos do mesmo artigo.

Ainda, quanto à violação do dever de prestação de contas, exige-se a presença de elemento subjetivo especial, consubstanciado na finalidade de ocultação de irregularidades.

No presente caso, não há nenhum elemento indicativo de que os requeridos deixaram de prestar contas dos recursos federais recebidos para encobrir a prática de atos ilícitos.

Diante disso, não há outra solução, senão julgar a demanda improcedente.

III – DISPOSITIVO Ante o exposto: a) julgo improcedente o pedido formulado e declaro extinto o processo com resolução do mérito (CPC, art. 487, I); b) afasto a condenação em honorários (Lei n. 8.429/92, art. 23-B, § 2º; Lei n. 7.347/85, art. 18); c) afasto a condenação em custas, em vista da isenção legal (Lei n. 9.289/96, art. 4º, III); d) em caso de apresentação de recurso, intime-se a parte recorrida para apresentar contrarrazões no prazo legal; e) oportunamente, remetam-se os autos ao TRF-1ª Região em caso de recurso de apelação. f) sem recurso, arquivem-se os autos.

Intimem-se.

Paragominas, data da assinatura eletrônica.

MARIANA GARCIA CUNHA Juíza Federal