TRF1 - 1005271-96.2019.4.01.3700

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Maranhão 5ª Vara Federal Cível da SJMA SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1005271-96.2019.4.01.3700 CLASSE: AÇÃO CIVIL PÚBLICA (65) POLO ATIVO: FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO e outros POLO PASSIVO: RAIMUNDO DE OLIVEIRA FILHO SENTENÇA 1.

RELATÓRIO Trata-se de ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MUNICÍPIO DE PAULINO NEVES em desfavor de RAIMUNDO DE OLIVEIRA FILHO, por meio da qual se postula a condenação do réu nas sanções previstas no art. 12, II e III, da Lei 8.429/1992.

Aduz o autor que o réu, ex-prefeito do Município de Paulino Neves, no exercício de 2012, deixou de prestar contas de recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por meio do Programa Educação Infantil - Apoio Suplementar.

Intimado, o FNDE requereu seu ingresso na demanda, como litisconsorte ativo e pugnou pela decretação da indisponibilidade dos bens dos acionados, a fim de resguardar eventual condenação em ressarcir o erário.

O Ministério Público Federal informou que atuaria como fiscal da ordem jurídica.

Logo depois, com a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, foram determinadas a intimação do Ministério Público Federal para, nos termos do art. 3º do referido diploma legal, manifestar interesse no prosseguimento da ação por improbidade administrativa proposta pelo Município e a suspensão do andamento do processo.

Em resposta, o MPF disse não ter interesse em assumir o polo ativo da demanda e requereu a extinção do processo sem resolução de mérito.

Segundo o Parquet, diante das inovações promovidas pela Lei 14.230/2021, já não mais se verificava a caracterização de qualquer das condutas tipificadas na Lei 8.429/1992, não havendo, também, prova mínima da ocorrência de efetiva lesão ao erário.

Adiante, considerando o julgamento das ADIs 7042 e 7043 – no qual o Supremo Tribunal Federal restabeleceu a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa –, este juízo tornou sem efeito a anterior deliberação pela suspensão do processo e determinou a intimação do Município autor e do FNDE, litisconsorte ativo, para manifestação acerca do parecer exarado pelo Ministério Público Federal e das alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021.

O FNDE, por sua vez, requereu a conversão desta ação de improbidade administrativa em ação civil pública para ressarcimento ao erário.

Apesar de devidamente intimado, o Município autor nada disse. É o que basta relatar.

Passo a fundamentar e decidir. 2.

FUNDAMENTAÇÃO De início, impende ressaltar que, no dia 26.10.2021, entrou em vigor a Lei 14.230, a qual promoveu profundas alterações na Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), conferindo um novo regime às demandas propostas com vistas à punição de atos de improbidade administrativa.

Diante dessas alterações, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), assentou as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Assentadas as premissas acima, passo ao julgamento do mérito da causa.

E o faço com amparo no art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992 (redação dada pela Lei 14.230/2021), consoante o qual, “Em qualquer momento do processo, verificada a inexistência do ato de improbidade, o juiz julgará a demanda improcedente”.

A presente demanda foi promovida com vistas ao enquadramento da conduta imputada aos réus nos atos de improbidade administrativa tipificados pelo art. 11, caput e VI, bem como pelo art. 10, caput, ambos da Lei 8.429/1992, o que, segundo o autor, ensejaria a aplicação das sanções previstas no art. 12, II e III, do mesmo diploma legislativo.

Segundo apontado pelo autor deste feito, ajuizado anteriormente à promulgação da Lei 14.230/2021, a conduta descrita na petição inicial resultou em ofensa aos princípios norteadores da Administração Pública e em lesão ao erário, já que a parte ré descumpriu seu dever de prestar contas, configurando-se, assim, os tipos ímprobos delineados nos dispositivos supracitados (art. 11, caput e VI, e 10, caput, da LIA, em sua antiga redação).

Lado outro, como já dito, a Lei 14.230/2021 promoveu relevantíssimas alterações no sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa.

Uma dessas alterações legislativas foi justamente a nova roupagem dada ao art. 11 da Lei 8.429/1992, o qual, além de ter incisos modificados e revogados, passou a encerrar um rol taxativo de condutas ímprobas violadoras dos princípios da Administração Pública, ao prever que constitui ato de improbidade a ação ou omissão dolosa caracterizada por uma das hipóteses elencadas nos respectivos incisos.

Assim, não basta que o agente público pratique alguma ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade; exige-se, outrossim, que a conduta seja subsumida a uma das situações hipotéticas descritas nos incisos do artigo 11 da Lei 8.429/1992.

Ademais, o parágrafo 1º do mesmo art. 11, incluído pela Lei 14.230/2021, estatui que o enquadramento, como ímproba, da conduta funcional violadora dos princípios da Administração depende da comprovação de que o agente público agiu com o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

Para além disso, interessa-nos, mais de perto, a atual redação do inciso VI do art. 11 da Lei 8.429/1992, que, mudando o regramento anterior concernente ao não cumprimento do dever de prestar contas, passou a exigir, para a configuração do ato ímprobo, que a ausência de prestação de contas, quando era possível apresentá-las, tenha sido levada a efeito com vistas a ocultar irregularidades.

Nesse cenário, infere-se que, ao suprimir alguns tipos ímprobos e estabelecer novos requisitos para o enquadramento da conduta funcional no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, a Lei 14.230/2021 inovou favoravelmente ao agente público infrator, a quem não mais se pode imputar a prática de ato ímprobo, senão quando satisfeitos os pressupostos e critérios que passaram a ser exigidos pela atual legislação de regência da matéria.

Consequentemente, por se tratar de norma sancionadora que é mais restritiva e favorável ao réu, já que deixa de considerar como ímproba a mera omissão em prestar contas, a inovação legislativa acima referida deve ser aplicada ao caso ora examinado, à luz, repise-se, do princípio da retroatividade da lei mais benéfica.

Dito isso, verifico que, segundo os termos da petição inicial, o réu, ex-prefeito do Município de Paulino Neves, deixou de prestar contas, a tempo e modo, de recursos financeiros repassados pelo FNDE, no exercício financeiro de 2012, por intermédio do Programa de Educação Infantil - Apoio Complementar.

Em princípio, não há como eximir a então autoridade municipal máxima da responsabilidade pela omissão da prestação de contas em questão, mesmo porque a sua apresentação, no prazo (e com a documentação correspondente), constitui condição indispensável à verificação, pelos órgãos oficiais de controle, da correta aplicação dos recursos públicos transferidos ao ente político local.

Realmente, cabe ao gestor público, como dever de ofício, a boa e regular utilização dos recursos federais sob sua administração. É o que estabelece, inclusive, o art. 93 do Decreto-lei 200/1967: Art. 93.

Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.

Não obstante, apesar da alegada falta de prestação de contas das verbas federais no caso concreto, cumpre lembrar que a conduta ímproba do inciso VI do art. 11 da Lei 8.429/1992, em sua redação corrente, somente estará configurada se a ausência da prestação de contas, com condições de ser realizada, teve por finalidade a ocultação de alguma irregularidade.

Ora, na presente demanda, não há nenhuma alegação nem comprovação documental mínima de possível aplicação ou desvio irregular das verbas transferidas ao Município de Paulino Neves, estando a pretensão autoral embasada tão somente na ausência de prestação de contas.

Aliás, diante das mudanças legislativas acima mencionadas, o próprio Ministério Público Federal – órgão cuja legitimação para a tutela de direitos ou interesses difusos e coletivos constitui função institucional outorgada pela Constituição da República (art. 129, III) – requereu a extinção do processo, reconhecendo que não está minimamente demonstrado nos autos o especial fim de agir a que alude a parte final do inciso VI do art. 11 (“com vistas a ocultar irregularidades”).

Destarte, na espécie, por não estar associada a outra irregularidade, a omissão quanto ao dever de prestar contas é incapaz, só por si, de justificar o enquadramento da conduta de que trata a petição inicial como ato de improbidade, dada a superveniente falta de adequação normativo-típica.

Ressalte-se, ainda, que o tempo transcorrido desde a suposta omissão esvazia qualquer pretensão de instrução probatória direcionada a demonstrar, no curso do processo, os requisitos atinentes aos elementos subjetivos exigidos para a configuração da conduta enquanto ato de improbidade administrativa.

Demais disso, apesar de imputar à parte ré a prática de conduta ímproba causadora de prejuízo ao erário, tipificada no caput do art. 10 da Lei 8.429/1992 (redação anterior à Lei 14.230/2021), o polo ativo nem sequer indica ter havido de fato prejuízo, limitando a atribuição de responsabilidade a presunções e probabilidades.

A imputação não se mostra efetiva, específica e concreta e não se encontra acompanhada de qualquer elemento probatório.

Em outras palavras, a parte autora se baseia na premissa de que a ausência de prestação de contas é sinal de ocorrência de dano e, assim, pede pela condenação ao ressarcimento, sem demonstração efetiva acerca da lesão ao erário e sem qualquer indicação da configuração do elemento subjetivo.

Esse o quadro, saliento que o art. 10, caput, da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021, define como dano ao erário a ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º daquela Lei.

Na hipótese dos autos, repise-se, não é possível reconhecer a prática de ato de improbidade que ocasionou lesão ao erário, à míngua de demonstração mínima de que o réu deu causa a perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos recursos públicos referidos na inicial.

A alegada omissão da parte ré quanto ao dever de prestar contas das verbas no prazo fixado não configura, necessariamente, ato de improbidade que provoca lesão ao erário.

A plausibilidade da imputação de conduta ímproba à parte ré não pode ser presumida a partir da incerteza sobre a regularidade dos gastos efetuados, mas, deve ser efetivamente demonstrada, com base em elementos concretos que induzam à constatação certa da existência de prejuízo aos cofres públicos decorrente de conduta dolosa dos ex-prefeitos.

Em outro plano, o caso não é de mera extinção do processo sem resolução de mérito.

Ora, como a conduta omissiva em questão não se amolda em nenhum dos tipos da Lei 8.429/1992, em sua redação vigente, e desde que não houve a demonstração clara e pormenorizada acerca do alegado prejuízo ao erário, bem como do nexo de causalidade existente entre a conduta atribuída aos acionados e a existência desse dano, mostra-se descabido falar em ato de improbidade.

Assim, a improcedência do pedido condenatório, no tocante a ambos os réus, é medida que se impõe.

Por derradeiro, destaco que o pleito apresentado pelo FNDE em sua última intervenção, de conversão da presente demanda em ação civil pública para ressarcimento ao erário, nos termos do art. 17, § 16, da Lei 8.429/1992, com redação dada pela Lei 14.230/2021, não merece acolhimento.

Certo, com as recentes alterações promovidas na Lei 8.429/1992, o ordenamento pátrio passou a permitir a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública prevista na Lei 7.347/1985.

De efeito, segundo a dicção do dispositivo acima referido, “A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985”.

Veja-se que a lei usa o termo “poderá”, sinalizando certa discricionariedade do julgador para proceder com a aludida conversão, vale dizer, o juiz, analisando os fatos e todas as nuances que permeiam o caso concreto, decide pela viabilidade jurídica de tal conversão.

In casu, como já dito, o polo ativo não demonstrou, de forma concreta, que houve lesão aos cofres públicos, a ensejar o ressarcimento do erário, circunstância que inviabiliza a pretendida conversão desta ação de improbidade em ação civil pública.

No ponto, saliento que a censura técnica dos órgãos de controle em relação à ausência de prestação de contas dos recursos em discussão não tem o condão de converter, para fins de responsabilização judicial, omissão administrativa em prejuízo concreto ao tesouro público.

Importante destacar que não há, sequer, necessidade de conversão da presente demanda em ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/1985, para pleitear tão somente o pagamento dos valores correspondentes às verbas repassadas pelo FNDE, porquanto a decisão do TCU forma título executivo extrajudicial.

Diante de tais fundamentos, ficam, por corolário, prejudicados os embargos de declaração interpostos pelo FNDE. 3.

DISPOSITIVO Ante o exposto, considerada a ausência de ato de improbidade, rejeito a pretensão autoral e, por consequência, extingo o processo com resolução de mérito, com amparo no art. 17, § 11, da Lei 8.429/1992 c.c. o art. 487, I, do CPC.

Indefiro o pedido de conversão da presente ação de improbidade administrativa em ação civil pública para ressarcimento do erário, por ausência de interesse processual.

Sem custas e honorários advocatícios (art. 23-B, §§ 1º e 2º, da Lei 8.429/1992).

Sem reexame necessário, ante o caráter sancionatório da demanda (art. 17, § 19, IV, da Lei 8.429/1992).

Providências de impulso processual A publicação e o registro da presente sentença são automáticos no sistema do processo judicial eletrônico.

A secretaria de vara deverá adotar, então, as seguintes providências: a) intimadas as partes, aguardar o prazo legal para recurso de apelação, que é de 15 (quinze) dias, contados em dobro quando se tratar de recurso interposto pela Fazenda Pública, pela Defensoria Pública da União ou pelo Ministério Público Federal; b) em caso de apelação, intimar a parte recorrida para apresentar suas contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias – observada a dobra de prazo a que fazem jus a Fazenda Pública, a DPU e o MPF –, certificar acerca dos requisitos de admissibilidade recursal – utilizando, para tanto, o modelo constante do anexo da Resolução Presi/TRF1 n. 5679096 – e remeter os autos ao TRF1 para julgamento do recurso; c) na hipótese de serem opostos embargos de declaração, intimar o(a)(s) embargado(a)(s) para, querendo, se manifestar(em) no prazo de 5 (cinco) dias, que deve ser contado em dobro caso a parte embargada seja a Fazenda Pública, pessoa assistida pela DPU ou o MPF; d) com o trânsito em julgado, arquivar os autos. 5ª Vara Federal da SJMA (Documento assinado e datado digitalmente)