TRF1 - 0009889-21.2012.4.01.4000

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0009889-21.2012.4.01.4000 PROCESSO REFERÊNCIA: 0009889-21.2012.4.01.4000 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: ANTONIO FELIPE SANTOLIA RODRIGUES e outros REPRESENTANTE(S) POLO ATIVO: JULIANA REGO FRANCO - CE19367 POLO PASSIVO:Ministério Público Federal RELATOR(A):CLODOMIR SEBASTIAO REIS PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0009889-21.2012.4.01.4000/PI PROCESSO REFERÊNCIA: 0009889-21.2012.4.01.4000 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) R E L A T Ó R I O O EXMO.

SR.

JUIZ FEDERAL CLODOMIR SEBASTIÃO REIS (RELATOR CONVOCADO EM AUXÍLIO): Trata-se de recursos de apelação interpostos por Antônio Felipe Santolia Rodrigues e José Ivaldo Franco contra a sentença proferida pelo Juízo Federal da 3ª Vara da Seção Judiciária do Piauí, que, em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, julgou parcialmente procedente a pretensão autoral para condenar os réus pela prática de ato ímprobo previsto no art. 10, II e XI, da Lei 8.429/1992, impondo ao primeiro apelante, além do ressarcimento ao erário, sanções de natureza civil e política previstas no art. 12, II, da Lei 8.429/1992, e, ao segundo apelante, foi atribuída tão somente a obrigação de ressarcimento, em virtude da incidência da prescrição quanto às demais condutas (ID 68647019 – pág. 119/123).

O primeiro apelante Antônio Felipe Santolia Rodrigues, em suas razões de apelação (ID 68647019 – pág. 147/166), preliminarmente, requer seja deferido os benefícios da justiça gratuita.

No mérito, ressalta a inaplicabilidade da lei de improbidade administrativa ao agente político.

Defende a inexistência de dolo e de prejuízo ao erário.

Argumenta que houve desproporcionalidade das sanções aplicadas.

Pretende, ao fim, o provimento do recurso de apelação para que seja reformada a sentença a fim de reconhecer a inaplicabilidade da Lei 8.429/1992 ou, alternativamente, seja afastada a condenação por ausência de dolo.

No caso de manutenção da sentença, requer seja revisada a dosimetria da pena.

O segundo apelante José Ivaldo Franco, em suas razões de apelação (ID 68647019 – pág. 192/199), alega a ausência de dolo e de dano ao erário.

Defende que o ônus da prova foi invertido indevidamente.

Pretende, ao final, o provimento do recurso de apelação para que seja reconhecida a inexistência de má-fé e dano ao erário ou, alternativamente, afastar o ressarcimento por ausência de prova do prejuízo.

O Ministério Público Federal apresentou contrarrazões aos recursos de apelações (ID 68647019 – pág. 204/210) requerendo o desprovimento das apelações e a manutenção integral da sentença.

Nesta instância, a Procuradoria Regional da República da 1ª Região, por meio do parecer ID 68647019 – pág. 218/222, opinou pelo desprovimento das apelações.

Por seu turno, apenas o apelante Antônio Felipe Santolia Rodrigues se manifestou quanto às alterações promovidas pela 14.230/2021 à Lei 8.429/92 (ID 431159942). É o relatório.

Juiz Federal CLODOMIR SEBASTIÃO REIS Relator Convocado em Auxílio PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0009889-21.2012.4.01.4000/PI PROCESSO REFERÊNCIA: 0009889-21.2012.4.01.4000 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) V O T O O EXMO.

SR.

JUIZ FEDERAL CLODOMIR SEBASTIÃO REIS (RELATOR CONVOCADO EM AUXÍLIO): Diante do pedido formulado pelo primeiro apelante (ID 68647019 – pág. 147/166), concedo os benefícios da justiça gratuita.

Segundo consta da petição inicial, a ação de improbidade administrativa foi ajuizada pelo Ministério Público Federal contra Antônio Felipe Santolia Rodrigues e José Ivaldo Franco, ex-prefeitos do Município de Esperantina/PI, em razão da instauração da Tomadas de Contas Especial 25235.006.892/2005-95, que constatou irregularidades relativas à prestação de contas dos recursos oriundos do Convênio 0903/2002 (SIAFI 476495), firmado entre a Fundação Nacional de Saúde e a prefeitura municipal, que compreendeu o período de 15/12/2002 a 3/2/2006, apontando, segundo Relatório Complementar da TCE, o dano causado aos cofres públicos no valor de R$ 612.237,51 (seiscentos e vinte e quatro mil, duzentos e vinte e um reais e quatorze centavos) e de R$ 14.751,50 (quatorze mil, setecentos e cinquenta e um reais e cinquenta centavos), respectivamente (ID 68647025 – pág. 3/12).

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/1992, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, § 2º, da Lei 8.429/1992, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

Assim, a responsabilização do agente com base nos tipos descritos na Lei de Improbidade, com as alterações da Lei 14.230/2021, passou a exigir agora a demonstração da intenção dolosa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” À luz desse tema, as normas de direito material mais benéficas, introduzidas pela Lei 14.230/2021, devem ser aplicadas às ações em curso, posto que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º, da LIA).

Portanto, a norma mais benéfica retroage para beneficiar o réu.

As condutas consideradas ímprobas na sentença que julgou parcialmente procedente a ação civil pública por improbidade administrativa estão tipificadas, no art. 10, II e XI, da Lei 8.429/1992, na redação anterior à Lei 14.230/2021, de cujos dispositivos se extrai: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; A nova redação de tais dispositivos, após as alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, ficou assim estabelecida: Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (...) XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; Para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 10 e incisos da Lei 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico, bem como a comprovação do efetivo dano ao erário público que, no caso, não pode ser presumido.

A jurisprudência tem reiteradamente afastado a caracterização de improbidade administrativa por mera falha administrativa ou irregularidade formal na prestação de contas, exigindo que se demonstre de maneira objetiva e robusta, que o agente atuou com consciência e vontade deliberada de lesar o erário (TRF-1 - AC: 00032014620164013307, Relator: Desembargador Federal César Jatahy, Data de Julgamento: 04/04/2023, 4ª Turma, Data de Publicação: PJe 11/04/2023) e (TRF-1 - Apelação Civel: 10001771520194013201, Relator.: Desembargador Federal Ney Bello, Data de Julgamento: 08/01/2024, Terceira Turma, Data de Publicação: PJe 08/01/2024).

No caso, verifica-se que o Parecer Técnico emitido pelo Tribunal de Contas do Estado, no processo nº 25235.006.892/2008-95 (ID 68647025 – pág. 64), em vistoria técnica in loco realizada no Município de Esperantina/PI, constatou que os módulos sanitários previstos no convênio foram efetivamente implantados e se encontram em uso pelas famílias beneficiárias, ainda que em condições variáveis de conservação em razão do tempo decorrido.

A inspeção ressalta que a localização dos domicílios é de fácil identificação, e que foi atingido o percentual de 70% de execução do objeto pactuado, correspondente à 1ª e 2ª parcelas do convênio.

O referido parecer orienta o encaminhamento de documentos formais de recebimento da obra à FUNASA, mas não imputa omissão dolosa ou apropriação de recursos públicos ao ex-gestor que pudesse gerar prejuízo à Administração Pública, limitando-se a apontar impropriedades técnicas residuais e carência documental. É necessário registrar que os extratos bancários apresentados por José Ivaldo Franco (ID 68647019 – pág. 59/60) comprovam a existência de saldo em aplicação financeira até 29/12/2004, data em que o valor de R$ 12.147,37 (doze mil, cento e quarenta e sete reais e trinta e sete centavos) foi devolvido para a conta vinculada ao Convênio 0903/2002.

Embora haja apontamento de não execução de parte da obra pactuada, em relação ao apelante Antônio Felipe Santolia Rodrigues não se logrou êxito em demonstrar que os recursos foram desviados, apropriados ou utilizados com desvio de finalidade, muito menos que tenha agido com dolo de causar prejuízo à Administração Municipal.

Nas ações de improbidade administrativas, é ônus do acusador provar a imputação, não sendo possível inverter esse dever, exigindo-se do réu que comprove sua inocência.

Não significa que o requerido esteja isento de provar fatos extintivos, modificativos ou impeditivos do autor.

O que não pode é impor ao réu a obrigação de demonstrar que os fatos descritos na inicial não são verdadeiros, como, por exemplo, provar que foi utilizado ou devolvido parte dos recursos transferidos pela Fundação Nacional de Saúde, por meio do Convênio 903/2002.

Nesse sentido: I.

DIREITO SANCIONADOR.

AGRAVO INTERNO EM RESP.

ACP POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO MP/MG EM DESFAVOR DE ENTÃO PREFEITA DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES/MG, POR CONTRATAÇÃO DE AGENTES PÚBLICOS SEM CONCURSO, MESMO COM DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI AUTORIZADORA.

II.

A UMA PRIMEIRA VISTA, PARECERIA APLICÁVEL À ESPÉCIE A INTELIGÊNCIA DO JULGADO DESTA CORTE SUPERIOR DE QUE NÃO CARACTERIZA ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PREVISTO NO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 A CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO PÚBLICO BASEADA EM LEGISLAÇÃO MUNICIPAL, POR JUSTAMENTE NESSES CASOS SER DIFÍCIL DE IDENTIFICAR A PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO NECESSÁRIO PARA A CARACTERIZAÇÃO DO ATO ÍMPROBO VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS (AGRG NO ARESP. 747.468/MS, REL.

MIN.

BENEDITO GONÇALVES, DJE 24.2.2016).

III.

O TÓPICO TOMOU OUTRAS PROPORÇÕES NO CASO, POIS O ARESTO EVIDENCIOU QUE, APÓS TEREM SIDO DECLARADAS INCONSTITUCIONAIS AS LEIS AUTORIZADORAS DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS NA URBE DE GOVERNADOR VALADARES/MG, AS CONTRATAÇÕES FORAM MANTIDAS PARA FUNÇÕES PERMANENTES, TRANSBORDANDO AS HIPÓTESES DE ASSUNÇÃO TEMPORÁRIA DE CARGOS PÚBLICOS.

CONDUTA DOLOSA E OFENSIVA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

IV.

AGRAVO INTERNO DA PARTE IMPLICADA DESPROVIDO. (...) 2.

Inicialmente, acerca da questão relativa à comprovação das acusações, registre-se que incumbe ao autor da ação de improbidade o ônus da prova sobre os fatos imputados ao suposto agente ímprobo (REsp. 1.314.122/MG, Rel.

Min.

BENEDITO GONÇALVES, DJe 9.4.2014). (...) 12.

Agravo Interno da parte implicada desprovido. (AgInt no AREsp n. 1.305.749/MG, Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 1/12/2020, DJe de 9/12/2020) Assim, o conjunto de informações dos autos reforça que não ficou comprovada a prática de conduta dolosa por parte dos apelantes, tampouco se evidencia desvio intencional de recursos ou prejuízo efetivo ao erário, o que afasta os pressupostos exigidos para a configuração do ato de improbidade administrativa com base no art. 10 da Lei 8.429/1992.

O ato de improbidade administrativa não pode ser entendido como mera atuação do agente público em desconformidade com a lei.

A intenção do legislador ordinário na produção da norma (Lei n. 8.429/92), em observância ao texto constitucional (CF, art. 37, § 4º), não foi essa.

Mas sim a de impor a todos os agentes públicos o dever de, no exercício de suas funções, pautarem as suas condutas pelos princípios da legalidade e moralidade, sob pena de sofrerem sanções pelos seus atos considerados ímprobos.

Com efeito, o ato ímprobo, mais do que um ato ilegal, é um ato de desonestidade do agente público para com a administração, sendo imprescindível a demonstração de que tal conduta seja dolosa, evidenciadora de má-fé, para que se possa configurar.

Assim, a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo.

A ilegalidade passa a ter feições de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública pela má-fé do agente público.

Se assim não fosse, qualquer irregularidade praticada por um agente público poderia ser enquadrada como improbidade por violação ao princípio da legalidade, sujeitando-o às pesadas sanções da respectiva lei, o que por certo tornaria inviável a própria atividade administrativa, pois o erro é da essência do ser humano e simples erro não pode ser havido como ato de desonestidade para com o Estado.

Dessa forma, não demonstrado que os réus tenham agido com dolo específico em relação às irregularidades relativas à prestação de contas dos recursos oriundos do Convênio 0903/2002 (SIAFI 476495), tampouco que tenham provocado efetivo dano ao patrimônio público, a improcedência dos pedidos é medida que se impõe, devendo ser providas as apelações dos réus para, reformando a sentença, julgar improcedentes os pedidos formulados pelo autor.

Ante o exposto, dou provimento às apelações e julgo improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.

Retifique-se a autuação, para fazer constar a Fundação Nacional da Saúde como litisconsorte necessário (ID 68647026 – pág. 115). É o voto.

Juiz Federal CLODOMIR SEBASTIÃO REIS Relator Convocado em Auxílio PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região GAB. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0009889-21.2012.4.01.4000/PI PROCESSO REFERÊNCIA: 0009889-21.2012.4.01.4000 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) APELANTE: JOSE IVALDO FRANCO, ANTONIO FELIPE SANTOLIA RODRIGUES Advogado do(a) APELANTE: JULIANA REGO FRANCO - CE19367 APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E M E N T A ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ART. 10, II E XI, DA LEI 8.429/1992 NA REDAÇÃO ANTERIOR À LEI 14.230/2021.

IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS.

AUSÊNCIA DE DOLO DE CAUSAR DANO AO ERÁRIO.

ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

NÃO OCORRÊNCIA.

APELAÇÕES PROVIDAS. 1.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), neste também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 2.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". 3.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses :“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 4.

Para a configuração do ato de improbidade previsto nos arts. 9º, 10 e 11, e incisos, da Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico. 5.

Nas ações de improbidade administrativas, é ônus do acusador provar a imputação, não sendo possível inverter esse dever, exigindo-se do réu que comprove sua inocência.

Não significa que o requerido esteja isento de provar fatos extintivos, modificativos ou impeditivos do autor.

O que não se pode é impor ao réu a obrigação de demonstrar que os fatos descritos na inicial não são verdadeiros.

Precedente do STJ. 6.

Não ficou comprovada a prática de conduta dolosa por parte dos apelantes, tampouco se evidenciou desvio intencional de recursos ou prejuízo efetivo ao erário, o que afasta os pressupostos exigidos para a configuração do ato de improbidade administrativa com base no art. 10 da Lei 8.429/1992. 7.

Apelações interpostas pelos requeridos providas, para julgar improcedentes os pedidos iniciais.

A C Ó R D Ã O Decide a Turma, por unanimidade, dar provimento aos recursos de apelação, nos termos do voto do Relator. 4ª Turma do TRF/1ª Região - Brasília/DF, 27 de maio de 2025.

Juiz Federal CLODOMIR SEBASTIÃO REIS Relator Convocado em Auxílio LA/M