TRF1 - 1032917-92.2021.4.01.3900

Seção Judiciária do Estado do Pará 2ª Vara Federal Cível da SJPA PROCESSO N. 1032917-92.2021.4.01.3900 ATO ORDINATÓRIO Sem prejuízo do prazo para as requerentes apresentarem contrarrazões aos recursos de apelação interpostos pelas rés, que ainda, está em curso, de ordem do MM.

Juízo Federal da 2ª Vara, e nos termos da PORTARIA nº 002, de 08 de junho de 2017, deste Juízo, em vista do recurso de apelação interposto pela autora AGETO (id. 978191183), intime-se a parte ré a ofertar contrarrazões no prazo legal.

Após, os autos serão encaminhados ao e.

Tribunal Regional Federal da 1ª Região.

Belém/PA, data no rodapé.

Maria Ionilde Maués Batista Diretora de Secretaria da 2° Vara

PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL Seção Judiciária do Pará 2ª Vara Federal Cível da SJPA SENTENÇA TIPO "A" PROCESSO: 1032917-92.2021.4.01.3900 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: AGÊNCIA TOCANTINENSE DE TRANSPORTES E OBRAS - AGETO e outros POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros SENTENÇA

I - RELATÓRIO Cuida-se de ação de rito comum ajuizada por AGÊNCIA TOCANTINENSE DE TRANSPORTES E OBRAS (AGETO) em face da SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA (SUDAM) e UNIÃO FEDERAL, em que formula pedido de tutela jurisdicional satisfativa para que as requeridas se abstenham de realizar os bloqueios dos restos a pagar relativos ao convênio n. 874727/2018 com fundamento no Art. 68, § 2º do Decreto 93.872/86, ou realizem o desbloqueio, caso já efetivado; promovendo o cumprimento do referido convênio e aditivos; bem como que a SUDAM promova as medidas administrativas necessárias para prorrogar de ofício o período de vigência do Convênio, observando-se como limite o período de atraso no repasse dos recursos efetivamente verificado, na forma da Cláusula Terceira, inciso I, alínea ‘e’ do convênio e do Art. 27, inciso VI, da Portaria Interministerial n. 424, de 30 de dezembro de 2016.

Narra a petição inicial que a AGETO firmou com a SUDAM o convênio n. 874727/2018, tendo por objeto o repasse de R$ 68.250.000,00 para aquisição de máquinas agrícolas, conforme determinação contida na emenda parlamentar de natureza impositiva n. 71280001, oriunda da bancada do Estado de Tocantins no Congresso Nacional.

Afirma que o custo para aquisição das máquinas agrícolas, após regular licitação, importou em R$ 60.625.357,60, e diante da economia verificada, a parte autora apresentou proposta de aditamento do convênio visando adquirir, por meio do saldo remanescente, mais 20 pás-carregadeiras e 10 retroescavadeiras.

Informa que o pedido de aditamento foi aprovado pela SUDAM, dando ensejo a formalização de termo aditivo e previsão do repasse do valor de R$ 7.865.359,42 e prorrogação do prazo de vigência do convênio até 08/07/2021.

Aduz que após formalização do aditamento do contrato junto a empresa fornecedora, a SUDAM negou liberação do valor remanescente, ao argumento de que os restos a pagar decorrentes do empenho haviam sido bloqueados por não terem sido liquidados até o dia 30 de junho do segundo ano subsequente ao da respectiva inscrição (30/06/2020), exaurindo a cobertura orçamentária do convênio, na forma do Art. 68, § 2º do Decreto 93.872/86.

Informa, ainda, que solicitou, ainda durante a vigência do convênio, a prorrogação de sua validade, com fundamento na Cláusula Terceira, inciso I, alínea ‘e’ do convênio e do Art. 27, inciso VI, da Portaria Interministerial n. 424, de 30 de dezembro de 2016, face o atraso injustificado de repasse dos recursos objeto do convênio, mas que o pedido também fora negado pela SUDAM.

Argumenta que o bloqueio de repasse do valor residual objeto do convênio ofende as garantias constitucionais do ato jurídico perfeito e segurança jurídica, bem como viola a boa-fé, além do que, o Art. 37 da Lei 4.320/64 garante a execução de despesas relativas a exercícios financeiros encerrados para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio.

Alega que a obrigatoriedade de execução da despesa decorre de emenda parlamentar de natureza impositiva, o que obriga ao Poder Executivo a sua execução, somente afastável em caso de incapacidade de ordem técnica (Art. 59 e 60 da LDO 2018), o que não é o caso dos autos.

Assim, não é juridicamente viável que os valores sejam bloqueados com fundamento em ato infralegal do Poder Executivo.

Petição inicial instruída com procuração e documentos.

O Juízo indeferiu o pedido de tutela de urgência.

Devidamente citada, a União ofertou contestação.

Aduziu preliminar de ilegitimidade passiva.

No mérito, alegou que o bloqueio determinado pela SUDAM não está eivado de qualquer vício; que a pretensão da demandante viola a Lei 4.320/64, que estabelece o princípio da anualidade orçamentária, inexistindo, assim, a figura de créditos plurianuais no ordenamento jurídico pátrio; Que o empenho objeto da ação não se enquadra no Art. 68, § 3º, inciso II do Decreto 93.872/86; que somente a partir da edição da EC 100/2019 se tornou obrigatória a execução orçamentária e financeiras das emendas de iniciativa de bancada estadual, cujos efeitos, por expressa previsão na norma reformadora, incidiram a partir do exercício financeiro de 2020; que a STN verificou que o resto a pagar não satisfez os requisitos previstos no § 4º do Art. 68 do ato normativo sobredito, e por isso determinou o cancelamento (§ 6º).

Diz que o TCU emitiu recomendações à STN no sentido de implementar ações que busquem a contenção do aumento do estoque de restos a pagar, a fim de evitar o comprometimento de recursos públicos no orçamento anual.

Requereu a improcedência da ação.

A parte autora alegou interposição de agravo de instrumento.

A SUDAM ofertou contestação.

Alegou, em síntese, que o cancelamento do empenho inscrito em restos a pagar obedeceu as normas de direito financeiro da União, pois a verba pertencia ao orçamento de 2018 e não tinha vigência plurianual, não tendo sido utilizada a título de restos a pagar no prazo estabelecido pela legislação.

Aduziu, ainda, que a emenda parlamentar não era de execução obrigatória, pois à época não havia previsão nesse sentido na Constituição Federal.

Por fim, alegou ausência de violação a segurança jurídica e boa-fé.

Na fase de especificação de provas, a União manifestou desinteresse em novas provas.

Houve concessão de tutela recursal nos autos do agravo de instrumento 1035122-57.2021.4.01.0000/PA, interposto pela parte autora.

A parte autora ofertou réplica à contestação.

Vieram os autos conclusos.

Era o que tinha a relatar.

II – FUNDAMENTOS E DECISÃO Rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva da União, tendo em vista que a Secretaria do Tesouro Nacional possui a atribuição de bloquear os restos a pagar decorrentes de empenhos não processados e liquidados até o dia 30 de junho do segundo ano do exercício financeiro, conforme previsto no Art. 68, § 2º do Decreto n. 93.872/1986.

Nota-se, portanto, que o bloqueio contra o qual a autarquia autora se insurge encontra guarida em ato normativo editado pela União, através do chefe do poder executivo federal, e foi operacionalizado pela STN, órgão integrante da estrutura desse poder.

Dessa forma, o ente público possui clara pertinência subjetiva face ao objeto da demanda, relevando sua legitimidade ad causam.

Quanto ao mérito, entendo que a parte autora não faz jus a tutela jurisdicional pleiteada.

Vejamos.

A prova documental revela que a autarquia autora celebrou com a SUDAM em 31 de dezembro de 2018 o convênio n. 874727/2018, destinado a transferência de recursos à aquisição de máquinas e equipamentos a serem distribuídos aos municípios do Estado de Tocantins, no valor de 68.635.706,51 (sessenta e oito milhões, seiscentos e trinta e cinco mil, setecentos e seis reais e cinquenta e um centavos), sendo R$ 68.250.000,00 o valor do repasse, e R$ 385.706,51 (trezentos e oitenta e cinco mil, setecentos e seis reais e cinquenta e um centavos), a título de contrapartida.

O prazo de vigência do convênio foi fixado em 24 meses a partir da publicação do extrato no Diário Oficial da União (Cláusula Quarta).

Os recursos decorrem de Emenda Impositiva de Bancada n. 71280001-SUDAM, inserta no Orçamento Geral da União de 2018, oriundo da Banca Estadual de Tocantins junto ao Congresso Nacional.

A licitação promovida pela AGETO foi suspensa por recomendação cautelar do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, até que fossem saneadas algumas irregularidades constatadas pelo órgão de controle externo, conforme Ofício 027/2019- GAB-RELT1.

Finalizado o processo licitatório, o contrato administrativo junto à empresa fornecedora - foi firmado em 28 de fevereiro de 2020, visando a aquisição dos equipamentos previstos no plano de trabalho.

O custo para aquisição das máquinas agrícolas, após regular licitação, importou em R$ 60.625.357,60, valor repassado à parte autora pela SUDAM.

Contudo, diante da economia verificada, a autarquia estadual apresentou proposta de aditamento do convênio visando adquirir, por meio do saldo remanescente, mais 20 pás-carregadeiras e 10 retroescavadeiras, em 28 de julho de 2020.

A SUDAM, então, por meio do Parecer N. 884/2020-CCM/CGCOM/DPLAN, de 05 de agosto de 2020 (ID 736869008), manifestou parecer favorável ao aditamento, o que resultou na celebração de Termo aditivo em 23/12/2020 (ID 736869041 – pag. 20), com previsão do repasse do recurso restante e prorrogação do prazo de vigência do vínculo até o dia 08/07/2021, visando a utilização da sobra de empenho para aquisição dos novos equipamentos.

Antes disso, em 31 de agosto de 2020 a AGETO aditou o contrato com a empresa fornecedora, ampliando seu objeto para incluir o quantitativo de novos maquinários a serem adquiridos (ID n. 736869020 – pag. 01).

Posteriormente, por meio do Ofício 131/2021-GOGAF/DIRAD de 26 de maio de 2021, a SUDAM se manifestou de encontro à liberação do recurso público residual, alegando o cancelamento do empenho de restos a pagar por decurso de prazo, com fulcro no Art. 68, § 2º do Decreto n. 93.872/1986.

A AGETO formulou pedido de reconsideração e de prorrogação da vigência do convênio (Ofícios 06642021 – GABPRES, de 01 de junho de 2021, e 734/2021-GABPRES-AGETO, de 15 de junho de 2021).

Os pedidos, contudo, foram indeferidos, mantendo a SUDAM a decisão inicial (Ofício 14/2021/DPLAN-SUDAM).

Pois bem.

Ao contrário do que afirma a parte autora, o crédito objeto do empenho 2018NE800689 não estava incluído em plano plurianual.

O fato de o convênio ter vigência de 24 meses não implica em considerar o recurso público destinado a sua execução como inserido em plano de execução que abrange mais de um exercício financeiro.

Na verdade, tal recurso público, como visto, pertencia ao OGU do ano de 2018, para ser executado, portanto, naquele exercício financeiro e cuja liberação estava sujeita a parcela única (Cláusula Sexta, Subcláusula Terceira do Convênio).

Desse modo, como o recurso federal não foi executado no exercício financeiro concernente ao orçamento de 2018, vindo a ser apenas utilizado pela autarquia estadual no primeiro semestre de 2020, quando a AGETO celebrou contrato com a empresa fornecedora dos equipamento agrícolas, foi inscrito com restos a pagar, tendo em vista que não foi liquidado e pago no exercício financeiro a qual estava previsto, conforme previsto no Art. 67 do Decreto 93.872/86 e art. 36, caput da Lei 4.320/64.

O crédito de natureza plurianual é aquele vinculado a um programa orçamentário que ultrapasse um exercício financeiro.

No caso, o crédito oriundo da emenda impositiva estava previsto exclusivamente no OGU de 2018, para ser executado naquele exercício financeiro.

Ademais, visava a aquisição de maquinários, atividade que por sua natureza não demanda alocação de recursos em múltiplos orçamentos anuais.

Assim, caso estivesse inscrito em plano plurianual, tal fato demandaria consignação da despesa em todos os orçamentos anuais da União compreendido na vigência do suposto plano.

Contudo, repise-se, o recurso objeto do empenho 2018NE800689 não estava incluído em plano plurianual, ante sua consignação restrita no OGU de 2018.

Por essa razão, não incide ao caso o disposto no parágrafo único do Art. 36 da Lei 4.320/1964, sendo incabível a tese de que a inscrição do empenho como Restos a Pagar deveria ocorrer apenas após encerrar a vigência do Convênio.

No que diz respeito a natureza obrigatória da disponibilização do recurso público por decorrer de emenda parlamentar impositiva, tenho que também não assiste razão à parte autora.

De fato, o recurso público federal objeto do empenho 2018NE800689 é originário da emenda impositiva n. 71280001, proveniente da Bancada do Estado de Tocantis junto ao Congresso Nacional, a qual inseriu a despesa na Lei 13.473/2017 (LDO de 2018).

Todavia, muito embora a LDO de 2018 tenha previsto a obrigatoriedade de execução orçamentária das programações decorrentes das emendas de bancada estadual (Art. 59), é fato que tal previsão não encontrava guarida constitucional à época.

Vale dizer, naquele momento não havia previsão na carta magna de obrigatoriedade de execução de emendas parlamentares de bancada, situação normativa alterada apenas com a edição da EC 100/19, que introduziu o § 12 ao Art. 166 da CF, nos seguintes termos: § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 10.

A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. § 12.

A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) Fato é que desde a EC 86/2015 a Constituição Federal passou a prever expressamente a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais (§ 9º).

Contudo, somente com a edição da EC 100/2019 o texto Magno também contemplou a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares de bancada.

Ademais, referida emenda constitucional produziu efeitos apenas a partir da execução orçamentária do exercício financeiro seguinte ao de sua publicação (Art. 4º), logo, a partir do exercício de 2020.

Assim, resta imperioso concluir que apenas a partir do orçamento de 2020 passou a haver subsídio constitucional para execução obrigatória das emendas parlamentares de bancada.

Antes disso, a míngua de previsão constitucional, não havia sustentáculo jurídico a essa obrigatoriedade, de modo que a previsão contida na LDO 2018 é manifestamente inconstitucional.

Não a toa o Poder Executivo promoveu mudanças no Decreto 93.872/86, inserindo no § 3º do Art. 68 o inciso III, nos seguintes termos: § 3º Não serão objeto de bloqueio os restos a pagar não processados relativos às despesas: (Redação dada pelo Decreto nº 9.428, de 2018) (Vigência) III - decorrentes de emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal impositivas discriminadas com identificador de resultado primário 7, cujos empenhos tenham sido emitidos a partir do exercício financeiro de 2020. (Incluído pelo Decreto nº 10.535, de 2020) (destaquei) Portanto, somente as emendas de bancada incluídas no OGU de 2020 e seguintes são juridicamente de execução obrigatória, e por conseguinte não sofrem a incidência do bloqueio previsto no § 2º do Decreto 93.87286, conforme previsão expressa no mesmo ato normativo.

No caso, tratando-se de recurso público consignado no UGU de 2018 e cujo empenho foi realizado no mesmo ano, resta claro que está fora do alcance da previsão normativa.

Assim, cai por terra a alegação da parte autora também neste ponto.

Para mais, a inscrição de créditos orçamentários empenhados e não utilizados em Restos a Pagar visa, por óbvio, garantir a destinação final de recursos públicos à execução de projetos a eles vinculados, quando não for possível tal execução no exercício financeiro pertinente.

Trata-se de instituto que visa evitar que a regra da anualidade orçamentária obste o repasse e aplicação de recursos consignados no orçamento do exercício anterior, depois de encerrado.

Por outro lado, a previsão legal de bloqueio de Restos a Pagar quando não utilizados após dois exercícios financeiros encontra fundamento relevantíssimo na preservação da higidez orçamentária do País, na medida em que o acúmulo de despesas já empenhadas oriundas de exercícios anteriores pode prejudicar o equilíbrio das contas públicas.

Como se sabe, a LDO é um instrumento de planejamento a curto prazo, que leva em conta, portanto, o panorama de receitas públicas primária e derivadas auferíveis pelo país no período a que se refere, de modo que não é compatível ao Princípio do Equilíbrio o acumulo de restos a pagar de exercícios anteriores, pois desse modo não é possível estabelecer uma relação atual de compatibilidade entre os recursos disponíveis ao Estado e a respectivas despesas.

Desse modo, entendo que a medida tomada pelas requeridas de indisponibilizar os recursos remanescentes do empenho, o qual seriam utilizados para adquirir novos maquinário agrícolas, conforme previsto no Termo Aditivo firmado em dezembro de 2020, encontra guarida nas normas de Direito Financeiro.

No caso, vale ressaltar que por ocasião da celebração do termo aditivo do contrato, celebrado apenas em 23 de dezembro de 2020, já estava em vigor o bloqueio dos restos a pagar – junho de 2020.

Desse modo, por se tratar de despesa empenhada e inscrita em restos a pagar desde 31 de dezembro de 2018, sem a respectiva liquidação, teria como limite máximo para sua utilização o prazo de dois exercícios financeiros.

Nesse contexto, constata-se claro impedimento à formalizado do aditivo contratual, tendo em conta que a nota de empenho já havia perdido a sua validade, uma vez que o bloqueio foi anterior a sua celebração.

Ademais, não há que se cogitar em violação à segurança jurídica, considerando que o plano de trabalho previsto originariamente na avença foi executado integralmente e pago.

Na hipótese em discussão, trata-se de sobra de empenho não liquidado e não constante no plano de trabalho originário.

Portanto, quando da celebração do aditamento não havia mais saldo ativo do convênio, porque já havia sido bloqueado, nos termos do artigo 68 do Decreto 9587/86.

Por conseguinte, considerando que o convênio em tela teve a sua execução física finalizada com a aquisição de todos os maquinários previstos no plano de trabalho aprovado, eventual uso de saldo remanescente, após esgotado o seu objeto, não prescinde da observância das regras legais, mormente em se tratado de restos a pagar não processados, como o caso dos autos.

A existência de recursos públicos remanescentes e a possibilidade de aplicação para assunção de novos bens, no bojo de convênio apesar de formalizado, por meio de aditivo, encontra-se desprovida de fundamento de validade, diante da falta de sua adequação aos termos do Art. 68 do Decreto 93.872/86.

Ora, não havendo mais empenho válido quando da formalização do aditivo contratual, entendo que a pretensão autoral não poderia ter acolhimento.

Ademais, constata-se que o prazo de validade do contrato firmado com a empresa fornecedora – XCMG BRASIL INDÚSTRIA LTDA (ID 736869018 ) – já havia expirado quando formalizado o Aditivo em 31/08/2020.

Com efeito, nos termos da cláusula quarta, a sua a vigência estava adstrita a dos respectivos créditos orçamentários, a partir da data de sua assinatura ou até a utilização do quantitativo, prevalecendo o que ocorrer primeiro.

Nesse contexto, não havia mais contrato válido com a contratada a fim de que fosse possível realizar o seu aditamento, considerando que cumprido integralmente o pagamento do plano de trabalho originalmente ajustado.

Por fim, ao contrário da tese sustentada na exordial, não se pode imputar à SUDAM o atraso na execução da avença, considerando que a própria autora reconhece, em diversos expedientes, que houve atraso na realização da licitação, encargo sob sua responsabilidade ( a propósito vide expedientes Ofício 0888/02019 e ofício 045/2019).

III-DISPOSITIVO Ante o exposto, julgo improcedentes os pedidos.

Condeno a autora ao pagamento de honorários advocatícios, que, ora arbitro em R$ 10.000,00 (dez mil reais), valor a ser rateado entre as requeridas por aplicação analógica do Art. 85, § 8º do CPC, considerando que a fixação de verba de sucumbência não pode dar ensejo ao enriquecimento sem causa, o feito fora julgado sem adentrar na fase instrutória e não possui expressiva complexidade fática e jurídica.

Custas dispensadas, em face da isenção legal.

Registre-se.

Intime-se com urgência.

Belém, Data de assinatura no Sistema PJE Hind G.

Kayath Juíza Federal da 2ª Vara