TJCE - 0000229-07.2018.8.06.0124

    ESTADO DO CEARÁPODER JUDICIÁRIOTRIBUNAL DE JUSTIÇAGABINETE DESEMBARGADORA TEREZE NEUMANN DUARTE CHAVES APELAÇÃO CÍVEL Nº 0000229-07.2018.8.06.0124 APELANTE: MUNICÍPIO DE ABAIARA APELADOS: FRANCISCO JOAQUIM SAMPAIO E REGILÂNIO TAVARES MARTINS ORIGEM: AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - VARA ÚNICA DA COMARCA DE ABAIARA  EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL.

APELAÇÃO CÍVEL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

DEPÓSITO DO FGTS DO SERVIDORES PÚBLICOS NÃO REALIZADOS POR LAPSO DE TEMPO CONSIDERÁVEL.

SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA.

PRÁTICA DE ATOS ÍMPROBOS.

REALOCAÇÃO DOS RECURSOS EM OUTRAS ÁREAS POR ALEGAÇÃO DE FALTA DE RECURSOS FINANCEIROS E POR MERA LIBERALIDADE DOS GESTORES.

PREJUÍZO AOS COFRES PÚBLICOS CONFIGURADO.

INCIDÊNCIA DE JUROS, CORREÇÃO E MONETÁRIA SOBRE OS VALORES PAGOS EM ATRASO.

LEGITIMIDADE PASSIVA "AD CAUSAM" CONFIGURADA.

AFASTADA A PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE.

CONFIGURADOS ATOS DE IMPROBIDADE PREVISTO NO ART. 11, INCISO VI, DA LEI DE IMPROBIDADE.

PAGAMENTO DE MULTA.

RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE.

SENTENÇA REFORMADA. 1.

O Município de Abaiara ajuizou Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa atribuindo ao apelado, Prefeito do Município de Abaiara, e ao então Secretário de Finanças de Abaiara a suposta prática de ato de improbidade consistente na ausência de depósito das quantias referentes ao FGTS de servidores municipais correspondente ao período de Janeiro de 2006 a Junho de 2015. 2.  Os atos imputados aos apelados foram consumados em momento anterior às modificações introduzidas na Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.320, de 25/10/2021; o STF, ao julgar o ARE 843989, em 18/08/2022, sob a sistemática da repercussão geral, firmou a tese de aplicação da nova lei, mas em relação aos atos culposos praticados sob a égide da lei anterior, sem condenação transitada em julgado. 3.

Na defesa, os recorridos alegam que os valores do FGTS dos servidores públicos foram realocados em outras áreas, não havendo prejuízo ao erário, devendo ser afastado o dolo. 4.

Incidência de juros, correção monetária e multa sobre o FGTS não depositado.

Prejuízo ao erário configurado. 5.

Realocação dos recursos em outras áreas, sem autorização legal.

Dolo configurado.

Multa aplicada aos recorridos. 6.

Recurso conhecido e provido parcialmente.

Sentença Reformada.

Art. 11, inciso VI, da Lei de Improbidade.  ACÓRDÃO ACORDA a Turma Julgadora da Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer da Apelação Cível, para provê-la em parte, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Fortaleza, 12 de junho de 2024.

TEREZE NEUMANN DUARTE CHAVES Relatora e Presidente do Órgão Julgador RELATÓRIO Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Abaiara, tendo apelados Francisco Joaquim Sampaio e Regilânio Tavares Martins, contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Abaiara, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0000229-07.2018.8.06.0124, que julgou improcedente o pedido requerido na exordial, nos seguintes termos (ID 7107976): Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos contidos na ação, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Revogo a decisão de indisponibilidade de bens e a tutela de urgência deferida em face do Estado do Ceará.

Assim, determino que a Secretaria levante eventual indisponibilidade de bens e oficie ao Estado do Ceará para que fique ciente da decisão.

Deixo de condenar o autor ao pagamento das custas processuais, por ser isento nos termos da Lei Estadual nº 16.132/16, e honorário sucumbenciais, por não estar provada a má-fé.

Sentença não sujeita a remessa necessária (art. 17-C, §3º, da Lei nº 8.429/92).

O Município de Abaiara ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor de Francisco Joaquim Sampaio, ex-Prefeito do Município de Abaiara, e de Regilânio Tavares Martins, ex-Secretário de Finanças de Abaiara, por suposta prática de ato de improbidade consistente na ausência de depósito das quantias referentes ao FGTS de servidores, dívida que, segundo afirma o ente público, alcança o montante de R$ 2.775.663,28 (dois milhões e setecentos e setenta e cinco mil seiscentos e sessenta e três reais e vinte e oito centavos), correspondente ao período de Janeiro de 2006 a Junho de 2015.

Alega o ente público que tal dívida decorreu da conduta omissiva - falta de prática de ato de ofício e descumprimento de obrigação legal do ex-gestor do Município de Abaiara, Francisco Joaquim Sampaio, e do ex-secretário de finanças de Abaiara, Regilânio Tavares Martins.

Requereu, pois, a concessão de medida liminar de indisponibilidade de bens para que seja resguardada futura efetividade do provimento jurisdicional. (IDs 7107743 - 7107749) Liminar deferida parcialmente pelo Juízo da causa, determinando a suspensão, no âmbito do Estado do Ceará e dos cadastros existentes a nível estadual, dos efeitos na inadimplência relativa ao FGTS, autorizando a realização de convênios e a transferência de recursos entre o Estado e seus órgãos ao Município promovente, salvo se presente restrição ou irregularidade de outra natureza. (ID 7107836) Defesa preliminar apresentada pelo requerido Francisco Joaquim Sampaio, na qual alega, em síntese, a inépcia da inicial por cumulação indevida de penalidades, pleiteando, por fim, a intimação do autor para emendar a inicial sob pena de extinção do feito. (ID's 7107838-7107841) Defesa preliminar apresentada pelo requerido Regilânio Tavares Martins, aduzindo, em suma, a ilegitimidade passiva ad causam por não exercer cargo de gestão ou ordenador de despesa, bem como a inépcia da inicial por cumulação indevida de penalidade. (IDs 7107843-7107849) Manifestação do Município de IDs 71078452-7107856.

Por vislumbrar indícios de atos ímprobos, o Parquet se manifestou pelo recebimento da inicial e citação dos requeridos, ID 7107860.

O Juízo da causa proferiu decisão interlocutória, recebendo a inicial da ação e deferindo a medida liminar requerida, para determinar a indisponibilidade dos bens do agravante até o limite de R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), IDs 7107861-7107865.  Os promovidos interpuseram recursos de Agravo de Instrumento nºs 0631715-42.2018.8.06.0000 e 0631718-94.2018.8.06.0000, os quais foram desprovidos, por unanimidade, pela 2ª Câmara de Direito Público.

ID 7107962 Contestação apresentada pelo requerido Regilânio Tavares Martins, aduzindo a ilegitimidade passiva ad causam por não exercer cargo de gestão ou ordenador de despesa; que a conduta apontada não restou demonstrada e a ausência de prejuízo ao erário.

IDs 7107865-7107895 Contestação apresentada pelo requerido Francisco Joaquim Sampaio, alegando que a conduta apontada não restou demonstrada e a ausência de prejuízo ao erário.

IDs 7107896-7107907 O ente municipal apresentou manifestação de ID's 7107915-7107917, afirmando que o requerido, Regilânio Tavares Martins, foi o signatário do Relatório de Gestão Fiscal, na qualidade de Secretário de Finanças Municipal, conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 54.

Aduz, ainda, que o requerido não aponta quem era o ordenador de despesa, devendo, assim, ser afastada a preliminar suscitada.

Intimadas as partes para informarem se têm provas a produzir, ID 7107945.

Transcorreu in albis o prazo sem que nada tenha sido apresentado ou requerido, conforme a certidão de ID 7107958.

O Ministério Público Estadual opinou pelo julgamento antecipado da lide, ID 7107975.

Na sentença de 7107976, o Juízo "a quo" julgou improcedente o pedido requerido na exordial.

Inconformado, o Município interpôs Apelação Cível, alegando que a conduta dos requeridos trouxeram prejuízos ao erário, pois a inadimplência quanto ao não pagamento do FGTS dos servidores públicos incidem encargos elevados, de juros, correção monetária, multa que chega a 40%, onerando, assim, os cofres públicos.

Além disso, as verbas públicas possuem destinação própria e não podem ser desviadas para outras finalidades ainda que sejam de caráter público e nem mesmo é possível deixá-las nas contas do município quando há obrigações a serem adimplidas. Por fim, requer o provimento do recurso.

ID 7107983 Nas contrarrazões, o recorrido Francisco Joaquim Sampaio aduziu que transcorreu o prazo prescricional entre o ajuizamento da ação e a data da prolação da sentença monocrática, ensejando o reconhecimento da prescrição intercorrente.

Reiterou, ainda, ausência de dolo específico e prejuízo ao erário.

ID 7107992 Não houve apresentação das contrarrazões pelo requerido Regilânio Tavares Martins.

Recurso distribuído à Desembargadora Maria Vilauba Fausto Lopes, que se declarou incompetente e determinou a redistribuição do recurso a esta Relatoria, por prevenção, ID 7130695.

Pedido de efeito suspensivo ao Apelo requerido pelo ente municipal, ID 8348997.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo não conhecimento do recurso, em razão da dialeticidade.

ID 10401696. É o relatório.

VOTO Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Abaiara, tendo apelados Francisco Joaquim Sampaio e Regilânio Tavares Martins, contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Abaiara, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0000229-07.2018.8.06.0124, que julgou improcedente o pedido requerido na exordial.

Inicialmente, cabe examinar  a alegação do recurso apelatório quanto ao não conhecimento do recurso.

Observa-se que tal alegação não merece prosperar, pois o recorrente ataca os fundamentos da sentença ao aduzir em suas razões recursais que restou demonstrado o prejuízo ao erário pelo não pagamento do FGTS dos servidores públicos municipais, onerando os cofres públicos, em razão dos juros e correção monetária que incidirão sobre o valor não pago no prazo legal.

Portanto, conheço do recurso, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade.

Quanto à prescrição intercorrente invocada pelo requerido, Francisco Joaquim Sampaio, em suas contrarrazões, entendo que não merece prosperar, pois as balizas para a configuração da prescrição intercorrente, como a interrupção da contagem do prazo e o termo final para a conclusão de determinados atos, não existiam antes da vigência da Lei nº 14.230/2021, o que inviabiliza a aplicação do instituto de forma retroativa, observando-se, assim, os princípios do tempus regit actum (art. 6º, da referida Lei), da proteção da confiança no regime jurídico então vigente e da segurança jurídica das relações processuais.

Acerca do tema, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal decidiu (ARE 843989 RG / PRPARANÁ Rel.

Min.

Alexandre de Moraes) acerca do novo texto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA Lei n. 8.429/1992, com alterações pela Lei n. 14.230/2021) que o novo regime prescricional não é retroativo, e os prazos passam a contar a partir da publicação (26/10/2021) da Lei responsável pelas alterações no texto original.

Por relevante, confira-se a tese fixada pelo Pretório Excelso, verbis: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. (STF, ARE nº 843.989/PR, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Tema nº 1.199). [grifei] Assim, entende-se que é incabível a aplicação retroativa da prescrição intercorrente, prevista no art. 23, §5º, da Lei Federal nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa LIA), dispositivo acrescido pela Lei Federal nº 14.230/2021, pois sua aplicabilidade imediata não pode atingir atos processuais perfectibilizados.

Com efeito, prevaleceu o entendimento de que o novo regime prescricional, ainda que eventualmente mais benéfico ao réu, não pode retroagir para alcançar fatos pretéritos, porquanto deve observar o ato jurídico perfeito, assim como os princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

Ademais, a novel legislação estabeleceu expressamente a incidência do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.

Nessa perspectiva, convém ressaltar que o art. 5º, inciso XL, da CRFB/88 prevê que a lei penal mais favorável goza de retroatividade, o que se funda em peculiaridades únicas do ramo do Direito Penal, o qual envolve a liberdade da pessoa, fundamento inexistente na esfera do Direito Administrativo Sancionador.

Desta feita, na seara do Direito Administrativo Sancionador, ínsito à jurisdição civil, deve prevalecer a regra geral da irretroatividade da norma, a preservação do ato jurídico perfeito e a aplicação do princípio do tempus regit actum, em detrimento do postulado da retroatividade da lei benéfica ao infrator.

Nesse sentido, considerando que a legislação à época não atribuía aos atos processuais a consequência de reiniciar ou interromper o lapso prescricional, não se pode reconhecer dos atos praticados à época, de forma retroativa, o decurso do prazo prescricional intercorrente, mesmo porque a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça STJ era consolidada no sentido de que inexistia prescrição intercorrente, à míngua de previsão legal: O STJ firmou entendimento de inaplicabilidade da prescrição intercorrente às ações de improbidade administrativa, na medida em que o art. 23 da LIA refere-se apenas à prescrição quinquenal para a propositura da ação contados do término do exercício do mandato, cargo em comissão ou função de confiança.

Nesse sentido: REsp 1.721.025/SE, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 2/8/2018; AgInt no AREsp 962.059/PI, Rel.

Min.

Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 29/5/2017; EDcl no AREsp 156.071/ES, Rel.

Min.

Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região), Primeira Turma, DJe 25/2/2016. (AgInt no REsp 1872310/PR, Rel.

Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/10/2021, DJe 08/10/2021). [grifei] Nesse contexto, a alegação de prescrição intercorrente se mostra descabida no presente caso.

Observa-se, da leitura dos autos, que o Município de Abaiara ajuizou Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa atribuindo ao recorrido, ex-Prefeito do Município de Abaiara, e a Regilânio Tavares Martins, ex-Secretário de Finanças de Abaiara a suposta prática de ato de improbidade consistente na ausência de depósito das quantias referentes ao FGTS de servidores, dívida que, segundo afirma o ente público, alcança o montante de R$ 2.775.663,28 (dois milhões e setecentos e setenta e cinco mil seiscentos e sessenta e três reais e vinte e oito centavos), correspondente ao período de Janeiro de 2006 a Junho de 2015.

Alega o ente público que tal dívida decorreu da conduta omissiva - falta de prática de ato de ofício e descumprimento de obrigação legal do ex-gestor do Município de Abaiara, Francisco Joaquim Sampaio, e do ex-secretário de finanças de Abaiara, Regilânio Tavares Martins.

Os requeridos em suas defesas afirmaram que não realizaram os depósitos do FGTS em razão da falta de verba pública, o que ensejou a alocação dos recursos financeiros em outras áreas.

Veja-se ( (IDs 7107889 e 7107902): Nobre Julgador, o não pagamento do FGTS resultou da diminuição considerável da arrecadação do Município nos anos citados na inicial e da necessidade de priorizar outras áreas, não havendo, a princípio, provas que ensejem a existência de improbidade administrativa no presente caso.                 [...] Segundo relatos do setor de contabilidade e do Promovido Francisco Joaquim Sampai, então Prefeito de Abaiara, o não pagamento do FGTS resultou da diminuição considerável da arrecadação do Município nos anos citados na inicial e da necessidade de priorizar outras áreas, não havendo, a princípio, provas que ensejem a existência de improbidade administrativa no presente caso. [grifei] Verifica-se que os elementos constantes nos autos mostram omissão dos gestores quanto aos depósitos relativos ao FGTS de servidores públicos durante considerável lapso temporal, ou seja, por quase dez anos, o que denota a prática de atos ímprobos.

Observa-se que o não recolhimento do FGTS dos servidores públicos, ao contrário do que consignou o Juízo da causa, trouxe prejuízos ao erário, na medida em que incidirão sobre os valores não pagos, juros e correção monetária, além da multa prevista no art. 22 da Lei 8.036/90, in verbis: Art. 22.

O empregador que não realizar os depósitos nos termos dos arts. 15 e 18 desta Lei responderá pela incidência da Taxa Referencial (TR) sobre a importância correspondente. § 1o Sobre o valor dos depósitos, acrescido da TR, incidirão, ainda, juros de mora de 0,5% a.m. (cinco décimos por cento ao mês) ou fração e multa, sujeitando-se, também, às obrigações e sanções previstas no Decreto-Lei nº 368, de 19 de dezembro de 1968. § 2o A incidência da TR de que trata o caput deste artigo será cobrada por dia de atraso, tomando-se por base o índice de atualização das contas vinculadas do FGTS. § 2o-A.

A multa referida no § 1o deste artigo será cobrada nas condições que se seguem: I - 5% (cinco por cento) no mês de vencimento da obrigação; II - 10% (dez por cento) a partir do mês seguinte ao do vencimento da obrigação.   Portanto, in casu, restaram demonstrados o dolo e a lesão ao erário, configurando ato de improbidade previsto no art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92, in verbis: Art. 11.

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: […] VI - Deixar prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; [...] Não se pode admitir que os recursos a serem empregados para o pagamento do FGTS do servidor, seja desviado para cobrir outras despesas, em total desobediência à previsão legal, ainda mais que essa prática se estendeu por quase dez anos.

Note-se que o FGTS consiste no fundo de garantia retido pelo poder público em prol dos interesses do trabalhador, formado por verbas pertencentes ao próprio trabalhador, que são retidas pelo poder publico, a título de depósito fiel, a ser liberado sob determinadas condições.

Na origem, esse fundo já enseja várias críticas por conta da retenção desses valores imposta ao trabalhador, quando ele mesmo poderia aplicá-los e gerenciá-los como melhor lhe aprouvesse. quanto mais reprovável é sua retenção sem autorização dos próprios titulares desses valores, considerando que as respectivas verbas não estão disponíveis a suprir deficiências administrativas.

De mais a mais, não se verifica um simples remanejamento de aplicação dos recursos públicos de um setor para outro igualmente relevante do ponto de vista municipal, como sustentam os apelados, mas um desvio de recursos que, por direito legal, deveriam ser aplicados na remuneração de servidores - consistindo, pois, em verbas alimentares - para um suposto emprego em áreas, sequer comprovado.

Nesse ensejo, embora o ente público apelante não tenha sido exitoso em demonstrar se tal quantia teria sido totalmente paga aos servidores e o valor exato do prejuízo suportado pelo erário, tem-se que a ausência de depósito relativo a verbas fundiárias durante longo lapso temporal findou por gerar multas juros e correção monetária sobre o montante, além de redundar em dívida capaz de obstar inclusive recebimento de recursos advindos de convênios para investimento em áreas salutares ao desenvolvimento municipal.

Constata-se que o ato imputado aos apelados foi praticado em momento anterior às modificações introduzidas, na Lei nº 8.429/1992, pela Lei nº 14.320, de 25 de outubro de 2021; todavia tal fato é indiferente ao presente caso, no qual se configura o ato doloso, restringindo-se a retroatividade da Lei nº 14.320/2021 aos processos que versam sobre atos culposos de improbidade administrativa ainda em litígio, sem trânsito em julgado.

O entendimento em questão foi sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar em 18/08/2022, o ARE 843989, sob a sistemática da repercussão geral (Tema nº 1199 - "Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente"), firmou a seguinte tese: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. [grifei] Na ocasião, explicitou o STF que: "A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo - em todas as hipóteses - a presença do elemento subjetivo do tipo - DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º" (ARE 843989, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022).

Portanto, a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 restringe-se aos processos envolvendo atos culposos sem trânsito em julgado, temática diversa daquela tratada neste caso, no qual há condenação por ato doloso de improbidade administrativa.

Imperativo salientar que, ao julgar o tema supramencionado, o Supremo Tribunal Federal - embora ressalve os processos em andamento referentes a atos culposos sem trânsito em julgado - salientou a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, haja vista natureza jurídica de ilícito civil qualificado dos atos de improbidade administrativa, fator que impede aplicação automática do artigo 5º, inciso XL, da CF/88 "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;"; de forma que - não tendo o novo diploma legal em questão disposição referente à retroatividade - não há retroatividade da Lei 14.230/2021.

Nesse sentido, oportuno destacar a ementa do julgado referente ao tema nº 1199: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92).

NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF.

INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA.

APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI).

RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1.

A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2.

O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3.

A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado". 4.

O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5.

A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6.

A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa "natureza civil" retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE nº 976.566/PA). 7.

O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado - "ilegalidade qualificada pela prática de corrupção" - e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8.

A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo - em todas as hipóteses - a presença do elemento subjetivo do tipo - DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9.

Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10.

A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas ( CF, art. 37, § 4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal ("a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu") não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12.

Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de "anistia" geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13.

A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes.

Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14.

Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15.

A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado.

A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16.

Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO.

Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão.

Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17.

Na aplicação do novo regime prescricional - novos prazos e prescrição intercorrente - , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18.

Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min.

EDSON FACHIN. 19.

Recurso Extraordinário PROVIDO.

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". (STF - ARE: 843989 PR, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022) [grifei] Desse modo, havendo expressa ressalva pelo STF apenas quanto aos atos culposos com processo em andamento, as demais disposições legais da nova lei não retroagem, não cabendo ampliar a tese fixada pelo STF, que deve ser observada de modo restrito.

Nesse sentido, julgado recente do Superior Tribunal de Justiça: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE.

LEI BENÉFICA.

REPERCUSSÃO GERAL.

TEMA 1.199-STF.

APLICAÇÃO RESTRITA. 1.

A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1199 do STF). 2.

A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada. 3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199/STF. No mesmo sentido: ARE 1400143 ED/RJ, rel.

Min.

ALEXANDRE MORAES, DJe 07/10/2022.4. No caso, ao aplicar retroativamente a revogação do inciso I do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, o Tribunal de origem afastou-se da jurisprudência da Suprema Corte e da Primeira Turma do STJ.5.

Recurso especial provido, para autorizar o prosseguimento da ação de improbidade administrativa. (STJ - REsp: 2078988 PE 2023/0184832-6, Relator: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 12/09/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/09/2023) [grifei] Quanto à alegação do promovido Regilânio Tavares Martins, de ilegitimidade passiva ad causam, não merece acolhimento, uma vez que na qualidade de Secretário de Finanças do Município tinha o dever legal de controlar a despesas e proceder as suas alocações de modo estritamente legal.

Ressalte-se que o ente municipal, ID 7107917, demonstrou que o recorrido, na qualidade de Secretário de Finanças do Município, assina o Relatório de Gestão Fiscal - Demonstrativo de Despesa com Pessoal, no período de janeiro de 2015 a dezembro e 2015; restando patente a sua legitimidade para figurar no polo passivo da demanda.

Desse modo, deve ser reformada a sentença de primeira instância, para condenar os requeridos por improbidade administrativa, nos termos do art. 10, caput, e 11, caput, da Lei nº 8.429/92.

Quanto à extensão da atuação de cada um dos apelados, corrobora-se a sentença, apurando-se que, de forma mais ativa, praticou o ato ímprobo quem exercia as funções de ex-Prefeito do Município de Abaiara, ou seja, o promovido Francisco Joaquim Sampaio, por autorizar os procedimentos irregulares e abusivos que levaram à utilização indevida dos recursos inerentes ao FGTS. Quanto ao demandado Regilânio Tavares Martins, a sentença o excluiu da condenação e o Município de Abaiara não se insurgiu contra essa exclusão, em seu recurso apelatório, o que implica sua exclusão da condenação.

Ante o exposto, conheço do recurso para provê-lo parcialmente, para condenar os requerido Francisco Joaquim Sampaio por ato de improbidade administrativa, nos termos do 11, inciso VI, da Lei de Improbidade e, por conseguinte, determinar que proceda à  restituição ao erário dos valores a título de juros, correção e multa sobre o FGTS depositado em atraso; bem como ao pagamento de multa equivalente a duas vezes o valor da remuneração de cada requerido. É como voto.

Des.ª TEREZE NEUMANN DUARTE CHAVESRelatora        

ESTADO DO CEARÁPODER JUDICIÁRIOTRIBUNAL DE JUSTIÇA  2ª Câmara de Direito Público INTIMAÇÃO DE PAUTA DE SESSÃO DE JULGAMENTO Data da Sessão: 12/06/2024Horário: 14:00:00               Intimamos as partes do processo  0000229-07.2018.8.06.0124 para sessão de julgamento que está agendada para Data/Horário citados acima.

Solicitação para sustentação oral através do e-mail da secretaria até as 18h do dia útil anterior ao dia da sessão.   E-mail: [email protected]