TRF1 - 0007288-22.2009.4.01.3200

JUSTIÇA FEDERAL Tribunal Regional Federal da 1ª Região PROCESSO: 0007288-22.2009.4.01.3200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0007288-22.2009.4.01.3200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) POLO ATIVO: Ministério Público Federal (Procuradoria) e outros POLO PASSIVO:EDEVALDO DOS SANTOS AZEVEDO e outros REPRESENTANTES POLO PASSIVO: LUCIENE HELENA DA SILVA DIAS - AM4697-A e MILENA SILVA DA SILVA - AM14852 RELATOR(A):CESAR CINTRA JATAHY FONSECA PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0007288-22.2009.4.01.3200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0007288-22.2009.4.01.3200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) R E L A T Ó R I O O EXMO.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY (RELATOR): Trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público Federal (ID 426485444) contra sentença (ID 426485441) proferida pelo Juízo Federal da 9ª Vara da Seção Judiciária do Amazonas que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, proposta contra Edevaldo dos Santos Azevedo e outros, indeferiu a petição inicial e julgou extinto o feito sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, I, do CPC.

O MPF, em suas razões de recorrer, argumenta que a sentença tomou como regra a tipificação única das condutas de improbidade administrativa, cuja constitucionalidade está sob arguição no STF; que os atos ilegais praticados pelos requeridos foram apresentados de forma detalhada e com precisão, cujas condutas se amoldam em mais de um tipo de improbidade descrito na lei, pois, além de causarem lesão ao erário, também violaram os princípios da Administração Pública; que a petição inicial respeitou todos os requisitos específicos previstos no art. 17, §6º, da Lei n° 8.429/92, na redação dada pela Lei n° 14.230/21; que, para fins de atendimento ao previsto no art. 17, §10- D, da Lei n.º 8.429/92, permite-se atribuir aos acionados os atos de improbidade previstos no art. 10, caput e inciso XI, aplicando-lhe as penas previstas no art. 12, II, da Lei n.º 8.429/1992; que as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 não se aplicam ao caso concreto; requer o provimento da apelação.

Embora devidamente intimados os apelados, apenas Maria de Belém Cardoso de Andrade, representante do Espólio de Roosevelt Pimentel de Andrade, apresentou contrarrazões, ID 426485447, pugnando pelo desprovimento do apelo e reiterando o pedido de revogação da medida de indisponibilidade de bens.

Nesta instância, a Procuradoria Regional da República da 1ª Região, por meio do parecer ID 427878782, opinou pelo provimento da apelação. É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região Gab. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0007288-22.2009.4.01.3200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0007288-22.2009.4.01.3200 CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) V O T O O EXMO.

SR.

DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY (RELATOR): Segundo consta da inicial, a ação civil pública por improbidade administrativa foi ajuizada pelo Ministério Público Federal contra Paulo de Castro Albuquerque, ex-prefeito do Município de Nhamundá/AM, Edevaldo dos Santos Azevedo, ex-Chefe de Gabinete da prefeitura do município, Rui Gomes Ribeiro e Sátiro Machado Vidal, servidores públicos do município, em face de irregularidades na execução do Convênio 076/1998 firmado com o Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto – INDESP, condutas consubstanciadas em saques de valores do convênio na “boca do caixa”, realizados pelo ex-prefeito, e atesto de conclusão da obra pelos demais requeridos, sem que a obra tivesse sido concluída na forma pactuada no convênio, condutas que foram enquadradas como atos típicos do art. 9º, XI, art. 10, caput e I, VI, XII, e art. 11, caput e VI, da Lei 8.429/921.

Em face do falecimento do requerido Paulo Castro de Albuquerque e por não ter deixado bens a inventariar, foi declarada extinta a ação em relação ao requerido (ID 426485428).

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" Assim, a responsabilização do agente com base nos tipos descritos na Lei de Improbidade, com as alterações da Lei 14.230/2021, passou a exigir agora a demonstração da intenção dolosa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” À luz desse tema, as normas de direito material mais benéficas, introduzidas pela Lei 14.230/21, devem ser aplicadas às ações em curso, posto que ao sistema de responsabilização por atos ímprobos aplicam-se os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador (art. 1º, § 4º, da LIA).

Portanto, a norma mais benéfica retroage para beneficiar o réu.

Aplica-se, portanto, a Lei 14.230/2021, de modo que não merece prosperar a irresignação do apelante quanto tal fato.

Pois bem.

No caso concreto, o autor, a uma mesma conduta, atribuiu vários tipos legais, capitulando uma única conduta em diversos artigos da lei de improbidade administrativa.

Aos requeridos Edevaldo dos Santos Azevedo, Rui Gomes Ribeiro, Sátiro Machado Vidal e Roosevelt Pimentel de Andrade, pela irregular ateste da conclusão da obra, foi atribuída a prática de ato de improbidade administrativa do art. 10, caput e XII, e do art. 11, caput, da Lei 8.429/92.

No entanto, a Lei 8.429/92, após as significativas alterações em decorrência da publicação da Lei 14.133/2021, passou a exigir que, para cada ato supostamente ímprobo, seja individualizada a conduta e apresentadas provas mínimas, não só da conduta, mas do dolo específico: Art. 17.

A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. (...) § 6º A petição inicial observará o seguinte: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).

Há que se observar que, para cada suposto ato ímprobo, a petição inicial somente poderá indicar 01 (um) dos tipos descritos nos artigo 9º, 10 e 11: Art. 17. § 10-D.

Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei.

Confira-se, a propósito, precedente deste Tribunal ratificando a necessidade de, na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ser indicado o tipo dentre aqueles previstos na lei de regência: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

PRELIMINARES.

AFASTAMENTO.

LEI N. 8.429/92.

SERVIDOR PÚBLICO.

INASSIDUIDADE HABITUAL.

ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/92.

REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL.

IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

DOLO E MÁ-FÉ NÃO CONFIGURADOS.

AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA.

VIOLAÇÃO À TIPICIDADE FECHADA.

APELAÇÃO DESPROVIDA.

SENTENÇA MANTIDA.

RECURSO ADESIVO PREJUDICADO. 1. (...) 8.

Na vigência da legislação pretérita, para o recebimento da inicial da ação de improbidade, era suficiente a juntada de documentos ou justificação com indícios suficientes da existência do ato de improbidade administrativa, prevalecendo o princípio do in dubio pro societate (precedente no voto).

A rejeição liminar da ação só deveria ser reconhecida naqueles casos em que as alegações e/ou provas apresentadas conduzissem o magistrado à conclusão imediata de que os fatos narrados não configuravam atos de improbidade, ou que a ação fosse improcedente, ou, ainda, que houvesse falhas formais capazes, desde logo, de impedir o prosseguimento do feito. 9.

Após as alterações legislativas, o legislador ordinário ampliou as hipóteses de requisitos mínimos para o recebimento da inicial, exigindo a individualização da participação do Réu nos fatos, a subsunção de sua conduta aos artigos 9º, 10 e 11, e a demonstração de elementos que comprovem o dolo, sendo que tais disposições devem, ainda, ser interpretadas conjuntamente com as regras gerais do Código de Processo Civil (art. 17, §6º, I e II e §6º-B, nova redação). (AC 1000746-32.2018.4.01.3304, Juíza Federal Olivia Merlin Silva, TRF1 - Terceira Turma, PJe 09/10/2024) Registro, ainda, a importância da capitulação da conduta do requerido pela parte autora, considerando que será nula a decisão de mérito que condenar o requerido em tipo diverso daquele definido na petição inicial, nos termos do § 10-F do art. 17, da Lei 8.429/92, que proibiu o juízo de promover a modificação do fato e da tipificação legal atribuída pelo autor na petição inicial: Art. 17. § 10-C.

Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Ademais, a correta individualização e capitulação da conduta do requerido é relevante para efeito do exercício do contraditório e da ampla defesa.

No entanto, conforme se observa da petição inicial da ação de improbidade administrativa, uma mesma conduta dos requeridos foi capitulada em diversos tipos legais, contrariando as disposições legais.

Ainda que assim não fosse, não merece prosperar a pretensão do MPF de condenação dos requeridos pela prática do ato do art. 10, caput e inciso XII, da Lei 8.429/92.

No que se refere às condutas do art. 10, caput e incisos, da Lei 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico, bem como a demonstração do efetivo dano ao erário.

No caso concreto, o autor descreveu uma conduta negligente dos requeridos, não tendo se desincumbido do ônus de demonstrar o elemento doloso com o fim de causar prejuízo ao erário.

Ademais, embora em endereço diverso do pactuado, a quadra esportiva foi construída e entregue para uso dos munícipes, não restando comprovado o efetivo prejuízo ao erário.

Ainda que os apelados tenham agido com negligência, o ato de improbidade administrativa não pode ser entendido como mera atuação do agente público em desconformidade com a lei.

A intenção do legislador ordinário na produção da norma (Lei n. 8.429/92), em observância ao texto constitucional (CF, art. 37, § 4º), não foi essa.

Mas sim a de impor a todos os agentes públicos o dever de, no exercício de suas funções, pautarem as suas condutas pelos princípios da legalidade e moralidade, sob pena de sofrerem sanções pelos seus atos considerados ímprobos.

Com efeito, o ato ímprobo, mais do que um ato ilegal, é um ato de desonestidade do agente público para com a administração, sendo imprescindível a demonstração de que tal conduta seja dolosa, evidenciadora de má-fé, para que se possa configurar.

Assim, a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo.

A ilegalidade passa a ter feições de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública pela má-fé do agente público.

Se assim não fosse, qualquer irregularidade praticada por um agente público poderia ser enquadrada como improbidade por violação ao princípio da legalidade, sujeitando-o às pesadas sanções da respectiva lei, o que por certo tornaria inviável a própria atividade administrativa, pois o erro é da essência do ser humano e simples erro não pode ser havido como ato de desonestidade para com o Estado.

Não se podem confundir meras faltas administrativas com as graves faltas funcionais de improbidade, sujeitas às sanções da Lei n. 8.429/92.

Todo ato ímprobo é um ato ilícito, irregular, mas nem todo ilícito ou irregularidade constitui-se em ato de improbidade.

A Lei de improbidade visa punir atos de corrupção e desonestidade. É a moralidade administrativa que está sendo defendida.

A improbidade administrativa é uma espécie de moralidade qualificada pelo elemento desonestidade, que pressupõe a conduta intencional, dolosa, a má-fé do agente ímprobo.

A má-fé, caracterizada pelo dolo, é que deve ser apenada.

Dessa forma, não havendo nos autos prova do dolo específico na conduta atribuída aos réus, bem como o efetivo dano ao erário, não há espaço, no caso, para a condenação por ato de improbidade administrativa na forma pretendida pelo apelante.

Ante o exposto, nego provimento à apelação. É o voto.

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 1ª Região GAB. 10 - DESEMBARGADOR FEDERAL CÉSAR JATAHY Processo Judicial Eletrônico PROCESSO: 0007288-22.2009.4.01.3200 PROCESSO REFERÊNCIA: 0007288-22.2009.4.01.3200/AM CLASSE: APELAÇÃO CÍVEL (198) APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (PROCURADORIA) ASSISTENTE: UNIÃO FEDERAL APELADO: ESPÓLIO DE ROOSEVELT PIMENTEL DE ANDRADE, RUI GOMES RIBEIRO, EDEVALDO DOS SANTOS AZEVEDO, SATIRO MACHADO VIDAL Advogado do(a) APELADO: LUCIENE HELENA DA SILVA DIAS - AM4697-A Advogado do(a) APELADO: MILENA SILVA DA SILVA - AM14852 E M E N T A ADMINISTRATIVO.

APELAÇÃO.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ART. 10, CAPUT E XII, DA LEI 8.429/92 NA REDAÇÃO ANTERIOR À LEI 14.230/2021.

RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021.

POSSIBILIDADE.

CAPITULAÇÃO DE UMA ÚNICA CONDUTA EM DIVERSOS TIPOS LEGAIS.

IMPOSSIBILIDADE.

AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO NA CONDUTA DOS RÉUS E DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO.

ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

NÃO OCORRÊNCIA.

APELAÇÃO DESPROVIDA. 1.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º,da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), neste também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 2.

Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". 3.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 4.

No caso concreto, o autor atribuiu a uma única conduta dos requeridos mais de um tipo legal da Lei de Improbidade Administrativa.

Todavia, a Lei 8.429/92, após as significativas alterações em decorrência da publicação da Lei 14.133/2021, passou a exigir que, para cada ato supostamente ímprobo, seja individualizada a conduta e atribuído um único tipo legal, bem como sejam apresentadas provas mínimas não só da conduta, mas também do dolo específico. 5.

Um mesmo ato apontado como ímprobo não pode figurar, ao mesmo tempo, em mais de uma tipificação, por expressa vedação do artigo 17, §10-D, da Lei 8.429/92.

Tampouco pode o magistrado promover a modificação do fato e da tipificação legal atribuída pelo autor (artigo 17, §10-C, da Lei 8.429/92). 6.

A importância da correta capitulação da conduta decorre do fato de que será nula a decisão de mérito que condenar o requerido em tipo diverso daquele definido na petição inicial, nos termos do § 10-F do art. 17, da Lei 8.429/92, que proibiu o juízo de promover a modificação do fato e da tipificação legal atribuída pelo autor na petição inicial, assim como relevante para efeito do exercício do contraditório e da ampla defesa. 7.

Para as condutas do art. 10, caput e incisos, da Lei 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico, bem como a demonstração do efetivo dano ao erário. 8.

No caso concreto, o autor descreveu uma conduta negligente dos requeridos, não tendo se desincumbido do ônus de demonstrar o elemento doloso com o fim de causar prejuízo ao erário.

Ademais, embora em endereço diverso do pactuado, a quadra esportiva foi construída e entregue para uso dos munícipes, não restando comprovado, portanto, o efetivo prejuízo ao erário. 9.

Apelação desprovida.

A C Ó R D Ã O Decide a Turma, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do voto do Relator. 4ª Turma do TRF/1ª Região - Brasília/DF, 24 de junho de 2025.

Desembargador Federal CÉSAR JATAHY Relator G/M